TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE MARSEILLE

N° 1400022, 1400475

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M. Z X

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M^me Gaspard-Truc

Rapporteur

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M^me Rouland-Boyer

Rapporteur public

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Audience du 9 mars 2016

Lecture du 23 mars 2016

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Marseille

(7^e chambre)

36-07-10-03

36-09-04

Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 3 janvier 2014 sous le n° 1400022, et un mémoire enregistré le 31 août 2015, M. Z X, représenté par M^e Y, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 6 novembre 2013 par lequel le maire de la commune d’Aix-en-Provence a mis fin à sa concession de logement par nécessité absolue de service à compter du 1^er avril 2014 ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Aix-en-Provence la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le signataire de la décision du 6 novembre 2013 ne justifie pas de sa compétence ;

— la commission administrative paritaire n’a pas été consultée ;

— les motifs de la décision attaquée sont erronés ;

— l’administration ne l’a pas aidé dans ses démarches de recherche de logement.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 novembre 2014, la commune d’Aix-en-Provence, représentée par la SCP Ciccolini & Porteu de la Morandière, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. X la somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par M. X ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée le 22 janvier 2014 sous le numéro 140475, et un mémoire, enregistré le 31 août 2015, M. Z X, représenté par M^e Y, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 28 novembre 2013, par lequel le maire de la commune d’Aix-en-Provence lui a infligé un blâme ;

2°) de mettre à la charge de la commune d’Aix-en-Provence la somme de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le signataire de l’acte attaqué ne justifie pas de sa compétence ;

— l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de fait en ce qu’il ne peut lui être reproché d’avoir enfermé des usagers dans le cimetière le dimanche 16 juin 2013 ;

— l’arrêté attaqué est entaché d’une erreur de droit dès lors que le grief tiré du défaut d’entretien des locaux qui lui est reproché concerne les missions qui lui sont confiées en contrepartie de sa concession de logement, à savoir l’entretien en tant que concierge, et non ses obligations professionnelles en qualité de gardien du cimetière ;

— la sanction du blâme prise au motif de faits, intervenus deux ans auparavant, portant sur sa tenue vestimentaire intervient trop tardivement ;

— la sanction du blâme est disproportionnée.

Par un mémoire enregistré le 7 novembre 2014, le maire de la commune d’Aix-en-Provence conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

— le code général des collectivités territoriales ;

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— la loi n° 90-1067 du 28 novembre 1990 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Gaspard-Truc,

— les conclusions de M^me Rouland-Boyer, rapporteur public,

— et les observations de M^e Y représentant M. X pour le requérant et M^e Blot représentant le commune d’Aix-en-Provence.

1. Considérant que M. X, adjoint technique territorial de deuxième classe de la commune d’Aix-en-Provence, exerce les fonctions de gardien et de concierge du cimetière des Milles situé sur le territoire de cette commune et s’est vu concéder, au titre de ses attributions de concierge, un logement par nécessité absolue de service ; que par un arrêté du 6 novembre 2013, le maire de la commune d’Aix-en-Provence a mis fin à sa concession de logement à compter du 1^er avril 2014 que par un arrêté du 28 novembre 2013, cette même autorité a infligé un blâme à M. X ; que M. X demande au tribunal d’annuler ces deux arrêtés ;

2. Considérant que les requêtes n° 1400022 et 140475 de M. X sont relatives à la situation d’un même agent public ; qu’il y a lieu de les joindre pour y statuer par une seule décision ;

Sur les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 6 novembre 2013 par lequel le maire de la commune d’Aix-en-Provence a mis fin à sa concession de logement par nécessité absolue de service à compter du 1^er avril 2014 :

3. Considérant qu’aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et, en l’absence ou en cas d’empêchement des adjoints ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation à des membres du conseil municipal. (…) » ; que par un arrêté du 27 juillet 2009, régulièrement publié, le maire de la commune d’Aix-en-Provence a accordé à M. D E, conseiller municipal, une délégation à l’effet de signer tout acte relatif aux « ressources humaines » au nombre desquels figure la décision par laquelle il est mis fin à une concession de logement consentie à un agent par nécessité absolue de service ; que, par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté ;

4. Considérant qu’aux termes du premier alinéa de l’article 21 de la loi du 28 novembre 1990 relative à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction alors applicable : « Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent la liste des emplois pour lesquels un logement de fonction peut être attribué gratuitement ou moyennant une redevance par la collectivité ou l’établissement public concerné, en raison notamment des contraintes liées à l’exercice de ces emplois. /(…) La délibération précise les avantages accessoires liés à l’usage du logement./ Les décisions individuelles sont prises en application de cette délibération par l’autorité territoriale ayant le pouvoir de nomination. » ; qu’aux termes de l’article 30 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Les commissions administratives paritaires connaissent des refus de titularisation. Elles connaissent des questions d’ordre individuel résultant de l’application, notamment, de l’article 25 du titre Ier du statut général des fonctionnaires de l’Etat et des collectivités territoriales, de l’article 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques et des articles 39, 52, 60, 61, 62, 64, 67, 70, 72, 76, 78, 80, 82 à XXX de la présente loi. » ;

5. Considérant qu’il ressort du procès-verbal de la commission administrative paritaire du 18 octobre 2013 que la décision attaquée, qui implique pour le requérant l’obligation de quitter le logement de fonction qu’il occupe, a été soumise pour avis à la commission administrative paritaire ; que par suite, M. X n’est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que la procédure suivie serait irrégulière en raison du défaut de consultation de la commission administrative paritaire ; qu’aucun texte ni aucun principe ne prévoit l’obligation d’un entretien de l’agent concerné par une mesure soumise à l’avis de la commission administrative paritaire avec les membres de cet organisme ;

6. Considérant que les concessions de logement, par utilité ou nécessité absolue de service, sont précaires et révocables et leur durée est limitée à celle durant laquelle les intéressés occupent les emplois énumérés dans les délibérations du conseil municipal fixant la liste des emplois dont les titulaires bénéficient d’une concession de logement par utilité ou nécessité absolue de service ; que la disposition d’un logement de fonction par nécessité absolue de service constitue la contrepartie des sujétions attachées à l’exercice effectif des fonctions ;

7. Considérant qu’il ressort de l’arrêté du maire de la commune d’Aix-en-Provence du 23 novembre 2001 que M. X s’est vu concéder un logement de fonction par nécessité absolue de service à compter du 15 novembre 2001 au titre de ses fonctions de concierge ; que cet arrêté dispose en son article 2 que cette concession est révocable de plein droit si les conditions qui l’ont motivée viennent à changer et en tout état de cause si l’intéressé ne jouit pas des locaux en bon père de famille ou s’il cesse d’exercer les fonctions pour lesquelles ce logement lui a été concédé ; qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 11 octobre 2013 informant M. X qu’une sanction disciplinaire était susceptible d’être prise à son encontre, que pour mettre fin à la concession du logement de fonctions dont il bénéficiait, l’administration s’est fondée, d’une part, sur le motif tiré de ce que M. X n’entretenait pas correctement les locaux des services administratifs du cimetière, notamment le bureau du conservateur et des gardiens ainsi que le dépositoire et, d’autre part, sur le motif tiré de ce que M. X ne jouissait pas du logement concédé en bon père de famille ; qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du procès-verbal de constatation établi le 18 septembre 2013 par un agent d’enquête assermenté, que le logement de M. X, qui a été rénové en 2010, est dans un état de délabrement avéré, qu’il ne comporte plus de portes, plus de serrures, ni de lustres, que les murs comportent de nombreux trous, que la boîte aux lettres est endommagée et que le jardin du logement est jonché de détritus, appareils ménagers, pièces de véhicules, poubelles, meubles et portes cassées ; que les photographies produites au dossier par M. X pour attester du bon entretien du logement qui lui était concédé ne sont pas datées et ne suffisent pas à remettre en cause les constatations opérées par un agent assermenté ; que la matérialité des faits reprochés est ainsi établie ; qu’à supposer même entaché d’erreur de droit le motif tiré de ce que M. X n’exerçait pas ses fonctions de concierge de manière satisfaisante, le maire de la commune d’Aix-en-Provence pouvait légalement, en se fondant sur le motif tiré de ce que l’intéressé n’occupait pas le logement concédé en bon père de famille, mettre fin à la concession de logement par nécessité absolue de service accordée au requérant ; qu’il résulte de l’instruction que le maire de la commune d’Aix-en-Provence aurait pris la même décision en se fondant sur ce seul motif ;

8. Considérant que la circonstance, à la supposer établie, que l’administration n’ait pas aidé M. X dans ses démarches de recherche de logement est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée ;

9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 6 novembre 2013 doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 28 novembre 2013 infligeant à M. X la sanction du blâme :

10. Considérant que par un arrêté du 27 juillet 2009, le maire de la commune d’Aix-en-Provence à donné à M. D E, conseiller municipal, délégation permanente pour signer, dans la limite de ses attributions, les arrêtés prononçant les sanctions du premier groupe, dont fait partie la décision attaquée infligeant un blâme ; que, par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait et doit être écarté ;

11. Considérant qu’aux termes de l’article 89 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. / Premier groupe : – l’avertissement, le blâme, l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée maximale de trois jours (…) » ; que selon l’article 29 précité, le pouvoir disciplinaire appartient à l’autorité territoriale après avis de la commission administrative paritaire siégeant en conseil de discipline. Ce pouvoir est exercé dans les conditions prévues à l’article 19 du titre Ier du statut général.(…) » ; qu’il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes ;

12. Considérant que M. X exerce les fonctions de concierge et de gardien du cimetière des Milles à Aix-en-Provence ; qu’à de nombreuses reprises, des rappels et avertissements concernant ses obligations dans l’exercice de ses fonctions ont été adressés à M. X ; qu’ainsi, les 6 mars 2008 et 11 mai 2010, lui a été rappelée son obligation d’ouvrir et de fermer le cimetière ; que le 25 mai 2010, il lui a également été rappelé le nécessaire respect de ses obligations concernant les horaires d’ouverture, ainsi que son obligation de présence au bureau d’accueil ; que, par un courrier du 5 novembre 2011, l’autorité territoriale a de nouveau rappelé au requérant le contenu de ses fonctions de gardien et de concierge du cimetière des Milles ; que, le 7 décembre 2011, un avertissement lui a été adressé en raison de sa tenue vestimentaire négligée dans l’enceinte du cimetière à l’occasion des fêtes de la Toussaint ; que le 4 avril 2012, il lui a été rappelé son obligation de remplir ses fonctions de concierge en ce qui concerne le renseignement du public ; que le comportement de l’intéressé ne s’améliorant pas en dépit de ces nombreux rappels et mises en garde, M. X a été informé, par un courrier du 11 octobre 2013, qu’une procédure disciplinaire était engagée à son encontre ; que, par l’arrêté attaqué du 28 novembre 2013 lui infligeant un blâme, il est reproché à M. X de pratiquer une activité lucrative de vendeur de pizzas en marge de son statut d’agent titulaire de la fonction publique territoriale, d’avoir à plusieurs reprises enfermé des usagers du cimetière dans son enceinte, de ne pas porter la tenue de travail prescrite et de se vêtir de manière négligée pour accueillir du public, d’avoir sollicité une reconnaissance d’accident de travail pour une longue durée alors que l’imputabilité au service est sérieusement contestable et d’avoir dégradé le logement qui lui est attribué par la commune d’Aix-en-Provence en contrepartie de ses fonctions de concierge ;

13. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du courrier du 30 septembre 2013 du supérieur hiérarchique de M. X adressé au chef des ressources humaines et au directeur général des services de la commune, qu’à plusieurs reprises des usagers du cimetière des Milles ont été enfermés dans son enceinte ; que M. X, qui se borne à soutenir qu’il appartient au maire de la commune d’Aix-en-Provence d’établir qu’il n’était ni en congé ni en repos lors de la survenance de ces faits, alors que l’article 6 de l’arrêté du 23 novembre 2001 lui attribuant une concession de logement par nécessité absolue de service précise qu’il est en repos le week-end de la deuxième semaine du mois, n’établit pas leur inexactitude matérielle ; qu’il ressort des pièces du dossier qu’en raison de la négligence de M. X, le 16 juin 2013, six personnes ont été enfermées dans le cimetière pendant près d’une heure et ont dû faire appel aux services de police et aux services techniques de la commune d’Aix-en-Provence afin de pouvoir en sortir ; qu’au surplus, ainsi qu’il a été dit précédemment, cet incident ne présente pas un caractère isolé ; que, par suite, le moyen tiré de l’inexactitude matérielle du grief tenant à ce qu’à plusieurs reprises, M. X a manqué à ses obligations de gardien du cimetière en ne vérifiant pas que tous les usagers avaient bien quitté son enceinte lors de la fermeture doit être écarté ;

14. Considérant que l’article 5 de l’arrêté 23 novembre 2001 attribuant un logement de fonction à M. X dispose que : « (…) l’intéressé devra assurer les attributions, charges et obligations liées à la fonction de concierge, laquelle intervient en sus des missions liées à sa fonction de gardien de cimetière : (…) – entretenir les locaux des services administratifs (bureaux, salle d’attente, toilettes publiques…) (…) » ; que l’article 7 de ce même arrêté précise que : « Conformément à la législation en vigueur, le concierge s’engage à jouir des lieux en bon père de famille et à les maintenir en l’état où ils lui ont été transmis. Pour ce faire il est responsable : – de l’entretien courant du logement, – de l’entretien des installations de gaz, – du ramonage des conduits de fumée des chaudières, – du maintien en fonctionnement des ventilations existantes, – des dégradations et pertes pouvant survenir durant l’occupation. » ;

15. Considérant que M. X soutient que la sanction est entachée d’une erreur de droit dans la mesure où le grief tiré du défaut d’entretien des locaux concerne les missions qui lui sont confiées en contrepartie de sa concession de logement, à savoir l’entretien en tant que concierge, et non ses obligations professionnelles en qualité de gardien du cimetière ; que, toutefois, aucune disposition ni aucun principe n’interdisait à l’autorité disciplinaire de tenir compte de manquements, présentant un lien suffisant avec le service, commis par M. X dans le cadre des obligations tenant à l’entretien des locaux lui incombant dans l’exercice de ses fonctions de concierge du cimetière des Milles, à raison desquelles il bénéficiait d’une concession de logement par nécessité absolue de service ; que le moyen tire de l’erreur de droit ne peut ainsi qu’être écarté ;

16. Considérant qu’il est notamment reproché à M. X de ne porter que très rarement sa tenue de travail, préférant le port de tenues vestimentaires négligées ; que M. X soutient que les faits reprochés se seraient produits deux ans auparavant, le 29 octobre 2011 et que par conséquent la sanction du blâme qui lui a été infligée revêtirait un caractère tardif ; que s’il ressort effectivement des pièces du dossier que M. X a fait l’objet d’un avertissement le 7 décembre 2011 pour ne pas avoir porté la tenue réglementaire à l’occasion de la fête de la Toussaint, ce n’est pas ce manquement en particulier que la commune a entendu sanctionner mais le caractère en général négligé de sa tenue vestimentaire, alors qu’il lui a été rappelé à plusieurs reprises l’obligation d’être décemment vêtu ; que la règle de non cumul des sanctions (non bis in idem) n’a dès lors pas été méconnue ; qu’aucun texte ni aucun principe général du droit n’enferme dans un délai déterminé l’exercice de l’action disciplinaire à l’égard d’un fonctionnaire ; qu’ainsi le moyen tiré de la tardiveté de l’action disciplinaire à raison des faits de négligence vestimentaire reprochés doit être écarté ;

17. Considérant qu’eu égard à la nature et à la répétition des fautes commises par M. X, l’autorité administrative n’a pas, en prononçant à son encontre la sanction du blâme qui relève du premier groupe de sanctions, prononcé une sanction disproportionnée par rapport aux fautes qui lui sont reprochées ;

18. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation de l’arrêté du 28 novembre 2013 doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Aix-en-Provence, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande M. X au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de M. X le versement de la somme demandée à ce titre par la commune d’Aix-en-Provence.

D E C I D E :

Article 1^er : Les requêtes susvisées de M. X sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de la commune d’Aix-en-Provence présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Z X et à la commune d’Aix-en-Provence.

Délibéré après l’audience du 9 mars 2016, à laquelle siégeaient :

M. Ciréfice, président,

M^me Gaspard-Truc, première conseillère,

M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Lu en audience publique le 23 mars 2016.

Le rapporteur, Le président,

signé signé

F. GASPARD-TRUC C. CIREFICE

Le greffier,

signé

M-A. G

La République mande et ordonne au Préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne et à tous huissiers à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

Le greffier,