Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 25 janvier 2024, M. A… B…, représenté par M^e Vidal et M^e Choley, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 28 novembre 2023 par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) des Vosges a soumis ses prescriptions d’arrêts de travail à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois, du 8 janvier au 7 juillet 2024 ;

2°) de mettre à la charge de la CPAM des Vosges la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision contestée est entachée d’un vice de procédure en l’absence de saisine du directeur général de l’union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM) dans les délais prévus à l’article R. 148-8 du code de la sécurité sociale ;

- à supposer que le directeur général de l’UNCAM ait été saisi conformément à ces dispositions, elle est entachée d’incompétence faute de production de l’avis conforme de ce dernier ;

- elle est insuffisamment motivée, en méconnaissance de l’article R. 148-9 du code de la sécurité sociale et de l’article L. 211-5 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle méconnaît l’article 22 du règlement UE 2016/679 du Parlement européen et du Conseil relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données en ce qu’elle est exclusivement fondée sur un traitement automatisé de données ;

- la procédure de mise sous accord préalable est uniquement guidée par des objectifs de réduction des dépenses ; la procédure de contrôle médical était plus adaptée ;

- elle méconnaît l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale en ce que la CPAM des Vosges a, à tort, comparé son activité avec celle de confrères exerçant au sein de groupe de communes semblables au sens de l’indice de « défavorisation » de l’INSEE et non avec ceux exerçant une activité comparable dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie ;

- elle est entachée d’une erreur sur la matérialité des faits reprochés, en l’absence de démonstration de la CPAM des Vosges et en l’absence de communication des données sur lesquelles elle s’est fondée ;

- elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 mai 2024, la CPAM des Vosges, représentée par M^e Rosenstiehl, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B… sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M. B… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Wolff, rapporteure,

- les conclusions de M^me Marini, rapporteure publique

- et les observations de M^e Poinsignon, substituant M^e Rosenstiehl, représentant la CPAM des Vosges.

Considérant ce qui suit :

M. B… exerce en qualité de médecin généraliste libéral sur la commune de Vincey dans le département des Vosges. Par une décision du 28 novembre 2023, le directeur de la CPAM des Vosges a décidé, en application de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, de soumettre ses prescriptions d’arrêts de travail à l’accord préalable du service du contrôle médical pendant une période de six mois, du 8 janvier au 7 juillet 2024. Par sa requête, M. B… demande au tribunal d’annuler cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable au litige : « I.-Le directeur de l’organisme local d’assurance maladie peut décider, après que le professionnel de santé a été mis en mesure de présenter ses observations et après avis de la commission prévue à l’article L. 114-17-2, à laquelle participent des professionnels de santé, de subordonner à l’accord préalable du service du contrôle médical, pour une durée ne pouvant excéder six mois, la couverture d’actes, produits ou prestations figurant sur les listes mentionnées aux articles L. 162-1-7, L. 162-17 et L. 165-1 ainsi que des frais de transport ou le versement des indemnités journalières mentionnés, respectivement, au 2° de l’article L. 160-8 et à l’article L. 321-1 et aux 1° et 2° de l’article L. 431-1 du présent code ainsi qu’aux 1° et 2° de l’article L. 752-3 du code rural et de la pêche maritime, en cas de constatation par ce service : / (…) / 2° Ou d’un nombre ou d’une durée d’arrêts de travail prescrits par le professionnel de santé et donnant lieu au versement d’indemnités journalières ou d’un nombre de tels arrêts de travail rapporté au nombre de patients pour lesquels au moins un acte ou une consultation a été facturé au cours de la période considérée significativement supérieurs aux données moyennes constatées, pour une activité comparable, pour les professionnels de santé exerçant la même profession dans le ressort de la même agence régionale de santé ou dans le ressort du même organisme local d’assurance maladie ; / (…) / II.-Le directeur peut également, conjointement avec le service du contrôle médical, proposer au professionnel de santé, en alternative à la procédure de mise sous accord préalable prévue au I, de s’engager à atteindre un objectif de réduction des prescriptions ou réalisations en cause dans un certain délai. En cas de refus du professionnel de santé, le directeur poursuit la procédure prévue au I. / II bis.-La décision mentionnée au premier alinéa du I est notifiée après avis conforme du directeur de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de son représentant désigné à cet effet. Son avis est réputé conforme dans un délai précisé par voie réglementaire. / III.-Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’Etat ».

En premier lieu, aux termes de l’article R. 148-8 du même code : « A compter de la réception de l’avis de la commission ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur peut : / 1° Soit abandonner la procédure. Dans ce cas, il en informe le professionnel de santé dans les meilleurs délais ; / 2° Soit décider de poursuivre la procédure. Dans ce cas, il saisit pour avis dans un délai de quinze jours le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie. A défaut de saisine dans le délai précité, la procédure est réputée abandonnée. / Le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou son représentant rend un avis dans le délai d’un mois à compter de sa saisine. Si son avis n’est pas rendu dans le délai imparti, il est réputé favorable ».

En l’espèce, d’une part, il ressort des pièces du dossier qu’à la suite de l’avis rendu le 7 novembre 2023 par la commission des pénalités financières, la CPAM des Vosges a saisi le directeur général de l’UNCAM d’une demande d’avis, par un courriel du 15 novembre 2023, soit dans le délai de quinze jours fixé par les dispositions précitées. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le directeur général de l’UNCAM a émis un avis favorable à la soumission des prescriptions d’arrêts de travail de M. B… à l’accord préalable du service du contrôle médical pour une durée de six mois, le 20 novembre 2023. Par suite, les moyens tirés de l’incompétence de l’auteur de la décision contestée qui résulterait de l’absence d’avis conforme du directeur général de l’UNCAM, et du vice de procédure, lié à l’absence de saisine de ce dernier dans le délai de quinze jours, prévu par les dispositions précitées, ne peuvent qu’être écartés comme manquant en fait.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 3° Subordonnent l’octroi d’une autorisation à des conditions restrictives ou imposent des sujétions ; (…). Aux termes de l’article L. 211-5 de ce code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».

D’autre part, aux termes de l’article L. 112-5 du code de la sécurité sociale : « Sont fixées par le titre Ier du livre II du code des relations entre le public et l’administration les conditions dans lesquelles les organismes de sécurité sociale doivent faire connaître les motifs de leurs décisions individuelles ». Enfin, aux termes de l’article R. 148-9 du même code : « A compter de la réception de l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de l’organisme local d’assurance maladie décide, dans le délai de quinze jours : / (…) / 2° Si l’avis du directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie est favorable, de subordonner à l’accord préalable du service de contrôle médical compétent les prescriptions ou réalisations du professionnel de santé. Dans ce cas, il notifie au professionnel de santé sa décision motivée, qui précise les prescriptions ou réalisations ou montants de remboursement concernés, la date de début et de fin de la période de mise sous accord préalable ainsi que les modalités de sa mise en œuvre, notamment l’information des patients dans les conditions prévues par l’article L. 1111-3 du code de la santé publique. Il mentionne les délais et voies de recours. (…) ». La décision par laquelle le directeur de l’organisme local d’assurance maladie subordonne à l’accord préalable du service du contrôle médical le versement des indemnités journalières est au nombre des décisions imposant une sujétion et doit, par suite, être motivée en application des dispositions précitées.

La décision contestée, qui vise les articles L. 162-1-15 et R. 148-9 du code de la sécurité sociale, a été prise au terme d’une procédure contradictoire dont il est rappelé les principales étapes et notamment le courrier du 14 juin 2023 avisant M. B… que le ratio entre le nombre d’indemnités journalières versées par rapport au nombre de patients actifs s’établissait, entre le 1er septembre 2022 et le 28 février 2023, à 10,75 contre une moyenne régionale, au sein du groupe de communes semblables au sens de l’indice de défavorisation de l’INSEE, pour les praticiens exerçant une activité comparable, de 5,53. La motivation analyse les observations écrites de M. B…, ainsi que les arguments qu’il a présentés, par l’intermédiaire de son conseil, devant la commission le 7 novembre 2023 tenant notamment à l’absence d’analyse médicale des arrêts de travail, à l’absence de communication des données statistiques ayant conduit à la procédure et à la spécificité de son activité médicale, dès lors qu’il réalise plus de consultations, d’astreintes et d’actes médicaux et chirurgicaux qu’au niveau régional. Le directeur de la CPAM des Vosges a néanmoins décidé, au vu de l’avis de la commission et après avis conforme du directeur général de l’UNCAM, de soumettre pendant six mois la prise en charge des prescriptions d’arrêts de travail de M. B… à l’accord préalable du service du contrôle médical pour la période comprise entre le 8 janvier et le 7 juillet 2024. Dans ces conditions, et alors que le directeur n’est pas tenu d’expliciter, dans les motifs de la décision, les raisons pour lesquelles il n’a pas retenu les arguments exposés par M. B… devant la commission et au cours de la procédure contradictoire préalable, la décision contestée comporte un exposé suffisamment précis des considérations de droit et de fait qui la fondent pour permettre à M. B… de les comprendre. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de motivation, qui s’apprécie indépendamment de la pertinence des motifs retenus par l’auteur de la décision contestée, doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article 22 du règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données) : « 1. La personne concernée a le droit de ne pas faire l’objet d’une décision fondée exclusivement sur un traitement automatisé, y compris le profilage, produisant des effets juridiques la concernant ou l’affectant de manière significative de façon similaire. / 2. Le paragraphe 1 ne s’applique pas lorsque la décision : / (…) / b) est autorisée par le droit de l’Union ou le droit de l’État membre auquel le responsable du traitement est soumis et qui prévoit également des mesures appropriées pour la sauvegarde des droits et libertés et des intérêts légitimes de la personne concernée ; (…) ».

Il ressort des termes mêmes de la décision contestée que la CPAM des Vosges a pris en compte les observations écrites formulées par le requérant au cours de la procédure contradictoire préalable, les 10 et 24 juillet 2023, le 14 août 2023 et le 30 octobre 2023, ainsi que celles présentées, par l’intermédiaire de son conseil, devant la commission mentionnée à l’article R. 147-3 du code de la sécurité sociale, le 7 novembre 2023. Il en résulte que la décision attaquée procède de l’appréciation portée par les agents de la CPAM sur les éléments à leur disposition et non exclusivement d’un traitement automatisé de données. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision attaquée résulterait exclusivement d’un tel traitement automatisé, en méconnaissance l’article 22 du règlement (UE) n° 2016/679, ne peut, en tout état de cause, qu’être écarté.

En quatrième lieu, M. B… soutient que la décision litigieuse est illégale en tant qu’elle est exclusivement motivée par des objectifs de réduction des dépenses, alors que la procédure de contrôle médical, prévue par les articles L. 315-1 et suivants du code de la sécurité sociale, plus adaptée, aurait permis une analyse des arrêts de travail prescrits sur le plan médical et non seulement statistique. Toutefois, la procédure de contrôle médical, prévue par les articles L. 315-1 et suivants du code de la sécurité sociale, et la procédure de mise sous accord préalable, prévue par les articles L. 162-15-1 et suivants du code de la sécurité sociale, et mise en œuvre en l’espèce, ne sont pas exclusives l’une de l’autre et le législateur n’a pas donné à l’une de ces procédures un caractère prioritaire par rapport à l’autre. Dans ces conditions, à le supposer soulevé, le moyen tiré de l’existence d’un détournement de procédure doit être écarté.

En cinquième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des termes de la décision attaquée, que la CPAM des Vosges a comparé le ratio entre le nombre d’indemnités journalières versées à la suite d’arrêts de travail prescrits par M. B…, par rapport au nombre de patients actifs de sa patientèle avec le ratio moyen obtenu en prenant en compte les arrêts de travail prescrits par 1 109 médecins exerçant dans des communes de même contexte socio-économique au sein de la région Grand Est, qui correspond, conformément aux dispositions précitées du 2° de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale, au ressort territorial de l’agence régionale de santé Grand Est. Par ailleurs, aucune disposition n’interdit à la CPAM des Vosges, afin d’ailleurs d’assurer une meilleure comparabilité de ces données, de procéder à une telle comparaison au sein d’un groupe de communes de même contexte socio-économique, au sens de l’indicateur du quintile de défavorisation calculé à partir des données du recensement de l’INSEE, ainsi qu’elle y a procédé. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le territoire de référence n’est ni le ressort de l’agence régionale de santé Grand Est, ni le ressort de l’organisme local d’assurance maladie, ne peut qu’être écarté.

En sixième lieu, il ressort des pièces du dossier, en particulier de la note méthodologique utilisée par la CPAM des Vosges, qui a d’ailleurs, et bien qu’aucune disposition ne l’impose, été communiquée à M. B… postérieurement à la décision contestée, que, pour réaliser le profil personnalisé des prescriptions d’arrêts de travail de ce dernier sur la période de septembre 2022 à février 2023, les données qu’elle a utilisées sont celles issues du Datamart de Consommation InterRégime (DCI) qui fait partie du système national d’information interrégimes de l’assurance maladie (SNIIAM). Si le requérant fait valoir que rien ne garantit la réalité et l’authenticité des données statistiques ainsi établies par la CPAM et que celles-ci ne sauraient, dès lors, avoir valeur de preuve, ces allégations générales ne sont assorties d’aucun élément dont il se déduirait que des erreurs, des incohérences ou des invraisemblances entacheraient la base de référence retenue pour la comparaison, ni que le nombre d’arrêts de travail que M. B… a prescrits ne serait pas notablement supérieur à la moyenne de ses confrères. Il ressort à cet égard des pièces du dossier, en particulier du profil personnalisé de prescription des arrêts de travail prescrits par le requérant du 1er septembre 2022 au 28 février 2023, que l’écart entre le nombre de jours d’arrêts de travail par patient actif prescrits par l’intéressé est près de deux fois supérieur à la moyenne de ceux émis par des prescripteurs comparables et que 24,2 % de sa patientèle active a bénéficié d’arrêts de travail, contre 19 % pour celle de ses confrères. Le nombre d’indemnités journalières versées par rapport au nombre de patients sur cette période s’élève quant à lui à 10,75 pour le requérant, pour un ratio de 5,53 pour des prescripteurs comparables. M. B…, qui admet ne pas avoir dénombré les arrêts de travail qu’il a pu prescrire au cours de la période de référence, n’établit en outre pas que les calculs de la caisse, seraient, en ce qui concerne son activité, entachés d’erreurs. Dans ces conditions, M. B…, qui se borne, sans étayer ses allégations, à relever que les arrêts de travail concernés et les données statistiques pertinentes, dont la réalité et l’authenticité ne seraient pas établies, ne lui ont pas été communiqués n’est pas fondé à soutenir que directeur de la CPAM des Vosges se serait fondé sur des données statistiques entachées d’un biais ou sur des faits matériellement inexacts pour retenir que le nombre d’arrêts de travail donnant lieu au versement d’indemnités journalières prescrits par lui était manifestement supérieur à celui de ses confrères.

En dernier lieu, M. B… soutient que sa situation et celle de sa patientèle ne sont pas comparables à celles des prescripteurs situés dans des communes de même contexte socio-économique au sein d’une même région, en raison de l’âge de sa patientèle, de son éloignement géographique et de la nécessité de prescrire des arrêts de travail plus longs et plus fréquents en raison du délai pour obtenir des résultats d’examens et des avis de spécialistes. Toutefois, il ressort de la fiche de profil personnalisé de prescriptions des arrêts de travail, d’une part, que le nombre constaté de jours d’arrêts de travail, prescrits et indemnisés, est corrigé en fonction du sexe, de l’âge et de la part de la patientèle active en affection de longue durée et, d’autre part, que la CPAM des Vosges a pris en compte, sur la période de référence, le nombre de jours d’arrêts de travail prescrits (6 183), ainsi que le nombre de patients (1 309), et parmi ces derniers ceux (575) en activité et ceux (139) qui ont perçu des indemnités journalières. Par suite, les seules allégations de M. B… quant à la spécificité supposée de sa patientèle et de son activité, qui ne sont corroborées par aucun élément, sont insuffisantes pour établir que la CPAM des Vosges qui a tenu compte du nombre d’indemnités journalières versées par rapport au nombre de patients actifs en arrêts de travail, aurait, en prenant la décision attaquée, fait une inexacte application des dispositions précitées de l’article L. 162-1-15 du code de la sécurité sociale.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de M. B… à fin d’annulation de la décision du 28 novembre 2023 du directeur de la CPAM des Vosges doivent être rejetées.

Sur les frais liés à l’instance :

D’une part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la CPAM des Vosges qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D’autre part, il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B… une somme au titre des frais exposés par la CPAM des Vosges et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : Les conclusions de la CPAM des Vosges présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à la caisse primaire d’assurance maladie des Vosges.

Délibéré après l’audience publique du 2 avril 2026 à laquelle siégeaient :

M. Goujon-Fischer, président,

Mme de Laporte, première conseillère

M^me Wolff, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 avril 2026.

La rapporteure,

É. Wolff

Le président,

J. -F. Goujon-Fischer

Le greffier,

F. Richard

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.