Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 mai 2022 et le 27 février 2024, M. G C et M^me E C, agissant en leurs noms et en ceux de M. B C, M^me A C et M. H C, ainsi que M. F, représentés par M^e Pollono, demandent au tribunal :

1°) d’annuler la décision par laquelle le ministre de l’Europe et des affaires étrangères a refusé de leur communiquer l’entier dossier de leurs demandes de visas ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de communiquer l’intégralité des dossiers de visas de M. G C et M^me E I et leurs enfants, dans les sept jours de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard, ou, à défaut, de réexaminer la demande de communication, dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) à titre subsidiaire et avant dire droit, de prendre toute mesure d’instruction afin d’établir le caractère communicable des éléments sollicités par les requérants dans le présent contentieux ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 1 800 euros au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Ils soutiennent que :

— les documents dont la communication a été demandée sont des documents administratifs communicables ;

— les communications auxquelles il a déjà été procédé ne sont que partielles ;

— n’ont pas été communiqués les échanges avec le ministre de l’intérieur, les informations relatives à la perte des trois laissez-passer et les éléments relatifs à la décision de retrait ;

— le refus de communiquer ces échanges, informations et éléments est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 janvier 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer et le ministre de l’Europe et des affaires étrangères conclut au non-lieu à statuer sur l’ensemble des conclusions des requérants concernant la communication des pièces déposées par les intéressés à l’appui de leurs demandes de visas et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Il soutient que :

— l’administration a produit partie des documents demandés avant l’enregistrement de la requête ;

— les pièces déposées lors de la demande sont produites dans l’instance et la requête est, dans cette mesure, sans objet ;

— la demande de communication des informations relatives à la perte des trois laissez-passer et des éléments relatifs à la décision de retrait ne porte sur aucun document identifiable ;

— les autres échanges ayant pu avoir lieu entre le poste consulaire et le ministère de l’intérieur et des outre-mer ne sont pas communicables.

M. G C et M^me E I épouse C ont été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 9 juin 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Durup de Baleine en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 14 mai 2024 :

— le rapport de M. Durup de Baleine, président,

— les conclusions de M. Marowski, rapporteur public,

— les observations de M^e Pollono, avocate des requérants.

Considérant ce qui suit :

1. Le 10 mars 2020, M. G C, ressortissant syrien né en 1969, M^me E I, épouse C, ressortissant syrienne née en 1974, son épouse, M. F, ressortissant syrien né en 2003, leur fils aîné, ont, pour eux-mêmes ainsi que pour les trois autres enfants, mineurs, du couple, B C, ressortissant syrien né en 2009, A C, ressortissante syrienne née en 2007 et Mohamad Tawfiq C, ressortissant syrien né en 2013, demandé à l’autorité consulaire française à Amman (Jordanie) la délivrance de visas en vue de se rendre en France pour y présenter des demandes d’asile. Il a été fait droit à ces demandes et, le 9 septembre 2021, cette autorité leur a délivré des visas de type D à une entrée, valables du 20 septembre 2021 au 19 décembre 2021. Elle leur a également délivré, le 8 septembre 2021, des laissez-passer consulaires valables pour une entrée en France jusqu’au 8 octobre 2021. Les intéressés ayant déclaré avoir perdu trois de ces laissez-passer consulaires ainsi que trois des vignettes de ces visas, l’autorité consulaire a demandé la remise des documents restants. Par une décision du 22 février 2022, cette autorité a décidé de retirer les six visas de type D qui avaient été délivrés aux intéressés. Cette décision a été annulée par un jugement du tribunal administratif de Nantes du 4 juillet 2022.

2. Par un courrier du 8 octobre 2021, les consorts C ont demandé à l’autorité consulaire française en Jordanie de leur communiquer « copie de leur entier dossier », c’est-à-dire, ainsi qu’indiqué par un courrier du 14 octobre 2021, « l’intégralité du dossier ». Le 2 novembre 2021, il leur a été communiqué « le dossier demandé », comportant copie des laissez-passer consulaires et copie des visas ainsi que copie d’un certificat collectif de demandeur d’asile valable jusqu’au 15 février 2021, délivré le 17 février 2020 par le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et de documents d’identité délivrés par cette agence des Nations unies.

3. Estimant cette communication incomplète, les requérants ont, le 16 novembre 2021, saisi la Commission d’accès aux documents administratifs, qui a rendu son avis le 27 janvier 2022. Le 4 avril 2022, il a été procédé à la communication des formulaires de demandes de visas qu’avaient présentés les consorts C et d’une « décision de retrait des laissez-passer et visas » constituée par un message du 22 septembre 2021 adressé par la directrice de l’asile à l’autorité diplomatique et consulaire française en Jordanie.

4. Compte tenu des documents communiqués aux requérants avant l’enregistrement, le 24 mai 2022, de leur requête, ils doivent nécessairement être regardés comme ne demandant l’annulation de cette décision du 4 avril 2022 qu’en tant qu’elle ne procède pas à la communication de : « les pièces déposées lors de la demande », « l’entretien au consulat », « les échanges avec le ministre de l’intérieur », « les informations relatives à la perte des 3 laissez-passer » et « les éléments relatifs à la décision de retrait ».

Sur l’étendue du litige :

5. Il résulte de l’instruction que, postérieurement à l’enregistrement de la requête, le ministre de l’intérieur et des outre-mer et le ministre de l’Europe et des affaires étrangères ont communiqué aux requérants, au titre des pièces déposées par les intéressés à l’appui de leurs demandes de visas, les formulaires renseignés de demandes de visa, le certificat collectif de demandeur d’asile délivré par Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés et les documents d’identité délivrés par cette agence des Nations unies, outre des quittances de frais de dossier et récépissés éditées le 10 mars 2020. Dans cette mesure, les conclusions en annulation et à fin d’injonction présentées par les requérants sont sans objet, alors d’ailleurs qu’il résulte des productions jointes à la requête introductive d’instance que les documents ainsi communiqués en cours d’instance étaient déjà en possession des requérants

Sur le surplus des conclusions en annulation et à fin d’injonction :

6. Aux termes de l’article L. 300-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le droit de toute personne à l’information est précisé et garanti par les dispositions des titres Ier, III et IV du présent livre en ce qui concerne la liberté d’accès aux documents administratifs. ». Aux termes de l’article L. 300-2 de ce code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions. ».

7. Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre. ». Aux termes de l’article L. 311-5 du même code : " Ne sont pas communicables : / () / 2° Les autres documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte : / c) A la conduite de la politique extérieure de la France ; / () / g) A la recherche et à la prévention, par les services compétents, d’infractions de toute nature ; / () ".

8. En premier lieu et quant à la communication de copie des pièces que les requérants avaient présentées à l’appui de leurs demandes de visas, s’ils soutiennent que les communications auxquelles il a déjà été procédé ne sont pas complètes, ils se bornent à cet égard à faire valoir que les demandes de visas qu’ils ont présentées impliquent qu’ils aient déposé auprès du consulat des pièces supplémentaires. Toutefois, ils ne donnent aucune précision sur la nature de ces pièces supplémentaires dont leurs demandes auraient impliqué la présentation mais qui, néanmoins, ne leur auraient pas été communiquées. Dès lors, le moyen tiré de l’incomplétude de cette communication doit être écarté.

9. En deuxième lieu, les requérants demandent la communication d’échanges entre l’autorité consulaire française en Jordanie et le ministre de l’intérieur. Leur demande du 8 octobre 2021 sollicitait la communication de « leur entier dossier ». A supposer que cet « entier dossier » aurait comporté des documents rendant compte de la teneur d’échanges entre l’ambassade de France en Jordanie et le ministère de l’intérieur, a été communiqué aux requérants le message du 22 septembre 2021 adressé par la directrice de l’asile à l’autorité diplomatique et consulaire française en Jordanie. Des échanges entre le ministère de l’intérieur et un poste diplomatique et consulaire se rapportant à la situation de ressortissants étrangers auxquels ont été délivrés six visas de type D et autant de laissez-passer consulaires, qui ont fait valoir avoir perdu partie des documents matérialisant les autorisations ainsi délivrés, auxquels il a été demandé de remettre ceux des documents non déclarés perdus et auxquels a été refusée la délivrance de duplicatas des documents déclarés perdus ou de nouveaux documents les remplaçant, se rapportent à la conduite de la politique extérieure de la France. A cet égard, la circonstance qu’une telle demande de remise des documents déclarés non perdus, comme, en tout cas, le refus de délivrer de tels duplicatas ou de nouveaux documents, constituent des décisions administratives susceptibles devant le juge administratif d’un recours dont il est compétent pour connaître, et non des actes relevant de la qualification d'« acte de gouvernement », est sans influence sur l’application du c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration. Dès lors, la communication de documents rendant compte de la teneur de tels échanges, autre que le message du 22 septembre 2021 déjà communiqué, porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. Par suite, le ministre de l’Europe et des affaires étrangères, par la décision attaquée du 4 avril 2022, n’a pas commis d’illégalité en ne communiquant pas aux requérants des échanges avec le ministre de l’intérieur.

10. En troisième lieu, les requérants demandent également la communication d'« informations relatives à la perte des 3 laissez-passer ». D’une part, à admettre que de telles informations auraient été au nombre des éléments constitutifs de l'« entier dossier » mentionné par la demande du 8 octobre 2021, il ne résulte pas de l’instruction que des informations relatives à la perte déclarée de partie des documents délivrés aux requérants les 8 et 9 septembre 2021 auraient donné lieu à l’établissement de documents administratifs communicables. De l’instruction résulte que ces informations ne sont autres que les déclarations faites par les requérants eux-mêmes, savoir qu’ont été perdus trois de laissez-passer consulaires, mais aussi trois des six vignettes de visas, qu’un laissez-passer aurait été laissé entre les mains de l’administration jordanienne, qui ne l’aurait pas restitué, et que deux autres laissez-passer auraient été égarés le lendemain dans un taxi. En outre, à supposer que les informations dont il s’agit résideraient dans un ou des documents retraçant la teneur d’échanges entres les autorités françaises et le ministère de l’intérieur jordanien, dont les ministres indiquent qu’il a été contacté mais a indiqué ne pas avoir en sa possession ce premier laissez-passer consulaire, la communication de tels documents porterait atteinte à la conduite de la politique extérieure de la France. En conséquence, les dispositions du c) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration permettaient au ministre de l’Europe et des affaires étrangères de ne pas communiquer des documents rendant compte de la teneur de tels échanges.

11. En quatrième et dernier lieu, les requérants demandent la communication des « éléments relatifs à la décision de retrait ». De première part, il ne résulte pas de l’instruction qu’un ou des documents comportant de tels éléments auraient été au nombre des pièces constitutives de « l’entier dossier » mentionné par la demande de communication du 8 octobre 2021, dès lors qu’à cette date cette décision n’existait pas, mais a été prise par l’autorité consulaire française en Jordanie le 22 février 2022, plus de quatre mois plus tard, après même l’intervention de l’avis de la Commission d’accès aux documents administratifs du 27 janvier 2022. De deuxième part, les raisons pour lesquelles il avait été décidé de rapporter les six visas de type D ont été indiquées aux requérants par la lettre du 9 février 2022, puis par la décision du 22 février 2022, ainsi qu’à l’occasion de l’instance ayant donné lieu au jugement du 4 juillet 2022. De troisième part, les ministres font valoir que, dans les semaines ayant suivi les pertes déclarées par les requérants, et ainsi qu’indiqué par le poste consulaire d’Amman, un agent de liaison allemand a identifié de fausses vignettes de visa Schengen. Les c) et g) du 2° de l’article L. 311-5 du code des relations entre le public et l’administration permettent de refuser la communication du ou des documents, s’ils existent, comportant la teneur des échanges entre le poste consulaire français en Jordanie et cet agent de liaison allemand. Enfin, il ne résulte pas de l’instruction qu’il existerait d’autres documents identifiables renfermant des « éléments relatifs à la décision de retrait ».

12. Il résulte de tout ce qui précède que, pour le surplus, les requérants ne sont pas fondés à demander l’annulation de la décision du 4 avril 2022. Les conclusions à fin d’injonction y afférentes ne peuvent, en conséquence, être accueillies.

Sur les frais liés au litige :

13. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions de la requête au titre des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique.

D E C I D E :

Article 1er : Dans la mesure des documents communiqués en cours d’instance, il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions en annulation et à fin d’injonction présentées par les consorts C.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. G C et M^me E I épouse C, à M. F, au ministre de l’intérieur et des outre-mer, au ministre de l’Europe et des affaires étrangères et M^e Pollono.

Copie en sera adressée à la Commission d’accès aux documents administratifs.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2024.

Le magistrat désigné,

A. DURUP de BALEINELa greffière,

S. LE DUFF

La République mande et ordonne au ministre de l’Europe et des affaires étrangères en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,