Vu les procédures suivantes :

I) Par une requête et un mémoire, enregistrés le 22 mars 2024 et le 20 juillet 2025 sous le n° 2404372, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 22 janvier 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à l’implantation d’antennes de téléphonie mobile, plaquées sur les cheminées édifiées sur le toit d’un bâtiment situé sur un terrain sis 10, allée Brancas à Nantes ;

2°) d’enjoindre à la maire de Nantes de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence du signataire de la décision attaquée n’est pas établie ;

- la décision attaquée n’est pas suffisamment motivée en droit ;

- en se bornant à renvoyer à l’avis négatif de l’architecte des Bâtiments de France, la maire de Nantes s’est crue à tort en situation de compétence liée et a entaché sa décision d’une incompétence négative et d’une erreur de droit ;

- la décision est entachée d’une erreur d’appréciation sur l’atteinte du projet à l’environnement ;

- la substitution de motif demandée par la commune de Nantes, tiré du fait que le projet aurait eu pour effet d’opérer un changement de destination du bâtiment d’assiette et aurait, par conséquent, dû relever du régime du permis de construire, est infondée.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 juillet 2024, la commune de Nantes, représentée par M^e Vic, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés ;

- la décision attaquée peut être légalement fondée sur un autre motif, tiré de la méconnaissance par le projet des dispositions de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme, dès lors que la société Free Mobile aurait dû demander un permis de construire.

II) Par une requête et un mémoire, enregistrés le 18 novembre 2024 et le 3 janvier 2025 sous le n° 2417881, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 20 septembre 2024 par lequel la maire de Nantes a retiré la décision de non-opposition à déclaration préalable du 19 juillet 2024 en vue de l’implantation d’antennes de téléphonie mobile, plaquées sur les cheminées édifiées sur le toit d’un bâtiment situé sur un terrain au 10 allée Brancas à Nantes ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Nantes la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la compétence du signataire de la décision attaquée n’est pas établie ;

- la décision de retrait attaquée a été prise en méconnaissance de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme ;

- la maire de Nantes a fait une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et des articles US-4 et US 5 du règlement du plan de sauvegarde de mise en valeur de la commune.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 juin 2025, la commune de Nantes conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Vic, avocat de la commune de Nantes dans la requête 2404372,

- et les observations de M. B…, représentant la commune de Nantes dans la requête 2417881.

Considérant ce qui suit :

La société Free Mobile a déposé le 20 décembre 2023 une déclaration préalable portant sur l’implantation d’antennes de téléphonie mobile, plaquées sur les cheminées édifiées sur le toit d’un bâtiment sis 10, allée Brancas à Nantes, implanté sur la parcelle cadastrée Section HK n°22 et situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune. Par un arrêté du 22 janvier 2024, la maire de Nantes s’est opposée aux travaux déclarés. Par une ordonnance n° 2404935 du 25 avril 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu cette décision et enjoint à la maire de Nantes de procéder à un nouvel examen de la déclaration préalable de la société Free Mobile, dans un délai d’un mois à compter de la notification de cette ordonnance. La demande de la société Free Mobile de délivrance d’un certificat de non-opposition, formée par une lettre du 10 juin 2024, reçue en mairie le 19 juin 2024, a été rejetée par une décision du 9 juillet 2024. Par une lettre du 12 août 2024, la commune de Nantes a indiqué à la société Free Mobile qu’elle bénéficiait depuis le 19 juillet 2024 d’une autorisation tacite pour réaliser les travaux, mais qu’elle considérait cette autorisation illégale et envisageait de la retirer en application de l’article L 424-5 du code de l’urbanisme. Par un arrêté du 20 septembre 2024, la maire de Nantes a retiré la décision de non-opposition accordée tacitement le 19 juillet 2024. La société requérante demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 22 janvier 2024 et celui du 20 septembre 2024 par lequel la maire de Nantes a retiré la décision de non-opposition à déclaration préalable du 19 juillet 2024.

Sur la jonction :

Les requêtes nos 2404372 et 2417881 présentées par la société Free Mobile ont fait l’objet d’une instruction commune et présentent à juger des questions semblables. Il y a lieu, par suite, de les joindre pour qu’il y soit statué par un seul jugement.

Sur la légalité de la décision du 22 janvier 2024 :

Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

Aux termes de l’article L. 621-32 du code du patrimoine : « Les travaux susceptibles de modifier l’aspect extérieur d’un immeuble, bâti ou non bâti, protégé au titre des abords sont soumis à une autorisation préalable. / L’autorisation peut être refusée ou assortie de prescriptions lorsque les travaux sont susceptibles de porter atteinte à la conservation ou à la mise en valeur d’un monument historique ou des abords. / Lorsqu’elle porte sur des travaux soumis à formalité au titre du code de l’urbanisme ou au titre du code de l’environnement, l’autorisation prévue au présent article est délivrée dans les conditions et selon les modalités de recours prévues aux articles L. 632-2 et L. 632-2-1. ». Selon l’article L. 632-1 de ce code : « Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, sont soumis à une autorisation préalable les travaux susceptibles de modifier l’état des parties extérieures des immeubles bâtis, y compris du second œuvre, ou des immeubles non bâtis. (…) ». Aux termes du I de l’article L. 632-2 du même code : « L’autorisation prévue à l’article L. 632-1 est, sous réserve de l’article L. 632-2-1, subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le cas échéant assorti de prescriptions motivées (…) ». Aux termes de l’article L. 632-2-1 du même code : « Par exception au I de l’article L. 632-2, l’autorisation prévue à l’article L. 632-1 est soumise à l’avis de l’architecte des Bâtiments de France lorsqu’elle porte sur : / 1° Des antennes relais de radiotéléphonie mobile ou de diffusion du très haut débit par voie hertzienne et leurs systèmes d’accroche ainsi que leurs locaux et installations techniques ; (…) ». Enfin, l’article R. 423-54 du code de l’urbanisme précise que « Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, l’autorité compétente recueille l’accord ou, pour les projets mentionnés à l’article L. 632-2-1 du code du patrimoine, l’avis de l’architecte des Bâtiments de France ». Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que si la délivrance d’une autorisation de construction d’une antenne relais de radiotéléphonie mobile située dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou aux abords d’un monument historique est soumise à un avis de l’architecte des Bâtiments de France, cet avis n’est pas un avis conforme.

Il est constant que le projet litigieux se situe dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable. Par conséquent, il était soumis, en application des dispositions citées au point 3, à l’avis simple de l’architecte des Bâtiments de France. Pour s’opposer au projet, la maire de Nantes s’est bornée à viser l’avis défavorable de l’unité départementale de l’architecture et du patrimoine de la Loire-Atlantique du 8 janvier 2024, annexé à l’arrêté attaqué. Par suite, la maire de Nantes, qui doit être regardée comme s’étant cru liée par cet avis et a ainsi renoncé à exercer son pouvoir d’appréciation, a commis une erreur de droit.

Néanmoins, nonobstant les dispositions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme, l’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

Pour établir que l’arrêté s’opposant à la déclaration préalable était légal, la commune de Nantes fait valoir que la société Free Mobile aurait dû déposer une demande de permis de construire, conformément à l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme.

Aux termes de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : (…) / c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous-destinations définies aux articles R. 151-27 et R. 151-28 ».

Il ressort des pièces du dossier que, si le projet change la destination d’une partie des combles, réputés relever de la destination « habitation », en une zone technique relevant de la destination « équipement d’intérêt collectif et services » et de la sous-destination « locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés », ainsi que cela est mentionné à la rubrique 5.4 du formulaire Cerfa de la déclaration préalable présentée par Free Mobile, il n’a toutefois ni pour objet ni pour effet de permettre la modification des structures porteuses ou de la façade du bâtiment. Par suite, dès lors que les deux conditions de modification des structures porteuses ou de la façade du bâtiment, d’une part, et de changement de destination des locaux, d’autre part, sont cumulatives, le moyen tiré de ce que le projet d’implantation de l’antenne de radiotéléphonie aurait dû être soumis à la procédure du permis de construire doit être écarté. Il n’y a pas lieu, dès lors, de faire droit à la substitution de motif sollicitée par la commune de Nantes.

Il résulte de ce qui précède que la société Free Mobile est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 22 janvier 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à l’implantation d’antennes de téléphonie mobile sur le toit d’un bâtiment situé sur un terrain sis 10 allée Brancas à Nantes. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à fonder cette annulation.

Sur la légalité de la décision du 20 septembre 2024 :

En premier lieu, par un arrêté du 5 juillet 2024, dont les mentions attestent du caractère exécutoire, M. Thomas A…, onzième adjoint au maire, a reçu délégation de la maire de Nantes, à l’effet de signer en particulier tous arrêtés, courriers, décisions, actes, mesures, documents, contrats, conventions et avenants en matière d’urbanisme. Dès lors, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’arrêté attaqué manque en fait.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire ». Aux termes de l’article R. 424-1 de ce code : « A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / a) Décision de non-opposition à la déclaration préalable ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : « Le délai d’instruction de droit commun est de : / a) Un mois pour les déclarations préalables ; (…) ». Aux termes de l’article R. 423-24 de ce code : « Le délai d’instruction de droit commun prévu par l’article R. 423-23 est majoré d’un mois : / (…) c) Lorsque le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques ; ».

Il ne résulte d’aucun texte ni d’aucun principe que la seule injonction faite à une commune par le juge des référés du tribunal administratif, par son ordonnance suspendant l’exécution du refus de déclaration préalable opposé à une société pétitionnaire, de réexaminer la demande de déclaration préalable de cette société, ferait courir un délai de nature à faire naître une autorisation tacite. Un nouveau délai de nature à faire naître une autorisation tacite ne commence à courir qu’à dater du jour de la confirmation de sa demande par l’intéressé.

Lorsque cette confirmation intervient après la suspension par le juge des référés du refus d’autorisation d’urbanisme, la décision tacite susceptible d’intervenir à l’issue du délai d’instruction après confirmation de la demande du pétitionnaire n’a en tout état de cause qu’un caractère provisoire, qui ne fait pas obstacle à l’intervention d’une nouvelle décision de refus, fondée sur d’autres motifs que ceux qui ont justifié la suspension

En l’espèce, la société Free Mobile soutient avoir, à la suite de l’ordonnance du juge des référés du 25 avril 2024, adressé un courrier à la commune de Nantes le 30 avril 2024 pour confirmer sa demande, qui aurait été reçu le 2 mai 2024 par la commune, et soutient qu’elle serait en conséquence bénéficiaire d’une décision de non-opposition tacite depuis le 2 juin 2024, en l’absence de réponse de la commune dans un délai d’un mois après la réception de cette demande. Cependant, alors que la commune de Nantes conteste avoir reçu cette demande, la société Free Mobile se borne à produire une copie du courrier du 30 avril 2024 sans l’accusé de réception de celui-ci, ni même le suivi postal indiquant la date de première présentation du pli. Dans ces conditions, la date du 2 mai 2024 ne peut être prise en compte comme date de confirmation de la demande, et la société Free Mobile n’est pas fondée à soutenir qu’elle était bénéficiaire d’une décision de non-opposition tacite depuis le 2 juin 2024. Par conséquent, le délai d’instruction n’a commencé à courir qu’à compter du 19 juin 2024, date de réception par la commune de Nantes du courrier daté du 10 juin 2024 par lequel la société Free Mobile a confirmé sa demande. En l’absence de réponse expresse à cette demande, compte-tenu de la majoration du délai d’instruction d’un mois en raison de la situation du projet au sein d’un site patrimonial remarquable, la société Free Mobile n’était bénéficiaire d’une décision de non-opposition tacite qu’à compter du 19 août 2024, et non du 19 juillet 2024 comme l’a indiqué à tort la commune de Nantes dans son courrier du 12 août 2024. Dès lors, l’arrêté du 20 septembre 2024 retirant cette décision de non-opposition a été pris dans le délai de trois mois imparti par les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme. Il en résulte que le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions doit être écarté.

En troisième lieu, pour retirer la décision de non-opposition tacite du 19 juillet 2024, le maire de Nantes s’est fondée sur les motifs tirés de ce que le projet méconnaissait les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, ainsi que celles des articles US-4 et US-5 du règlement du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune, dès lors, d’une part, qu’il est localisé dans un front bâti de haute valeur patrimoniale implanté face à l’espace public majeur que constitue un ancien bras de Loire et, d’autre part, que le dispositif technique, dont l’implantation est envisagée sur les souches de cheminées de l’immeuble concerné, ne présente, par ses dimensions et son aspect, aucun lien avec les caractéristiques architecturales de cet édifice, et est de nature à porter gravement atteinte à la qualité exceptionnelle du paysage urbain du site patrimonial remarquable.

D’une part, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ».

Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel ou urbain de nature à fonder un refus de permis de construire, il appartient à l’autorité administrative, sous le contrôle du juge, d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

En l’espèce, le projet consiste à implanter deux antennes de téléphonie mobile sur une cheminée, sur la toiture d’un bâtiment situé dans le périmètre du site patrimonial remarquable du centre-ville de Nantes. Il ressort des pièces du dossier que ces antennes, constituées de résine d’aluminium et montées sur des mats en acier, présentent des caractéristiques architecturales sans lien avec les souches de cheminée sur lesquelles elles sont implantées, constituées de briques rouges. Si le projet prévoit que ces antennes seront peintes en rouge, en trompe l’œil, afin de les rendre moins visibles, il ressort cependant des pièces du dossier, et en particulier des plans et des documents d’insertion graphique du dossier de demande, qu’elles seront visibles depuis l’espace public. Par ailleurs, l’immeuble sur lequel doivent être implantées les antennes fait partie d’un front bâti composé de bâtiments caractéristiques du centre-ville ancien de Nantes, à proximité du palais de la Bourse, monument inscrit à l’inventaire supplémentaire des monuments historiques, dans une zone très fréquentée. Dès lors, le projet est de nature à porter atteinte à la qualité du paysage urbain du site patrimonial remarquable. Il en résulte que la société requérante n’est pas fondée à soutenir qu’en retirant la décision de non-opposition tacite pour ce motif, la maire de Nantes a fait une inexacte application de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

D’autre part, aux termes de l’article US 11-5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune de Nantes relatif à la restauration et à la modification d’immeubles existants : « L’objectif est de limiter, sur les façades et toitures, tous les éléments techniques qui dégradent leur aspect architectural. (…) ».

Il ressort des pièces du dossier, pour les motifs indiqués au point 19, que le projet est de nature à dégrader l’aspect architectural de la toiture du bâtiment concerné. Par suite, en s’opposant au projet pour ce motif, la maire de Nantes a fait une exacte application des dispositions de l’article US 11-5 du plan de sauvegarde et de mise en valeur de la commune.

Il résulte de l’instruction que la commune de Nantes aurait pris la même décision en se fondant sur ces seuls motifs.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Free Mobile n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 20 septembre 2024.

Sur les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées dans l’instance n° 2404372 :

D’une part, lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

D’autre part, un permis de construire ou une décision de non opposition délivrés à la suite du réexamen ordonné en conséquence d’une mesure de suspension prise sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative et pour l’exécution de l’ordonnance du juge des référés revêt un caractère provisoire. Une telle autorisation peut être retirée à la suite du jugement rendu au principal sur le recours pour excès de pouvoir formé contre la décision initiale de refus sous réserve que les motifs de ce jugement ne fassent pas par eux-mêmes obstacle à ce que l’administration reprenne une décision de refus.

Eu égard au motif d’annulation de la décision du 22 janvier 2024, la commune de Nantes était seulement tenue de procéder à un réexamen de la demande de la société Free Mobile, ce qu’elle a fait. Par suite, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte présentées par la société requérante doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de laisser à chaque partie la charge des frais supportés dans chaque instance sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 22 janvier 2024 par lequel la maire de Nantes s’est opposée à l’implantation d’antennes de téléphonie mobile sur le toit d’un bâtiment situé sur un terrain sis 10, allée Brancas à Nantes est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête n°2404372 et la requête n° 2417881 sont rejetés.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Nantes tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Nantes.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 novembre 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente,

H. DOUET

Le greffier,

F. LAINÉ

La République mande et ordonne au préfet de la Loire Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,