TRIBUNAL ADMINISTRATIF

DE NICE

N°0803615, N° 0803617

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M. Z A Y

c/ établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et commune de Villefranche-sur-Mer

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M^me Ghebali-Bailly

Magistrat-Rapporteur

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M. Faÿ

Rapporteur public

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Audience du 21 mars 2012

Lecture du 18 avril 2012

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RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le Tribunal administratif de Nice

( 4^e Chambre )

68-02-01-01-01

60-02-05

C

Vu 1), sous le n° 0803615, la requête, enregistrée le 10 juin 2008, présentée pour M. Z A Y, demeurant XXX à Londres W8 5 BN (Grande-Bretagne), élisant domicile au cabinet de M^e Brémond, XXX à XXX, par M^e Brémond ; M. Y demande au Tribunal :

l°) de condamner solidairement l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et la commune de Villefranche-sur-Mer à lui verser la somme de 7 570 478 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 25 mars 2008, avec capitalisation annuelle desdits intérêts, en réparation du préjudice causé par la préemption illégale d’un immeuble sis à Villefranche-sur-Mer ;

2°) de mettre à la charge solidaire de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et de la commune de Villefranche-sur-Mer une somme de 8000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soutient que :

— la requête est recevable dès lors qu’il a sollicité l’indemnisation de son préjudice auprès de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui n’a pas répondu, et à la commune qui a rejeté sa demande le 8 avril 2008 ; la circonstance que le Tribunal n’a pas encore statué sur la demande d’annulation de la décision de préemption litigieuse ne constitue pas un obstacle à la recevabilité de la requête ; l’illégalité de cette décision étant imputable tant à la commune qu’à l’établissement public, leur responsabilité respective est engagée ; ses deux requêtes doivent être jointes ;

— l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur n’avait pas d’habilitation régulière pour exercer le droit de préemption, car la commune n’étant pas titulaire de ce droit de préemption, elle ne pouvait pas le déléguer au maire, pour qu’il soit subdélégué à l’établissement public ; la décision de préemption est illégale pour défaut de notification au propriétaire de l’immeuble ; la délibération du conseil municipal déléguant le droit de préemption au maire n’a jamais acquis de force exécutoire ; la subdélégation faite par le maire est, par conséquent, illégale et, par voie de conséquence, la décision de préemption est illégale ; l’établissement public n’a pas été régulièrement autorisé par la CANCA à procéder à la préemption de l’immeuble, la convention d’application de la convention multi-sites, conclue entre la commune, l’établissement public et la CANCA, étant postérieure à la décision de préemption ; ce défaut d’habilitation est constitutif d’un détournement de procédure ; aucun projet précis et certain n’était conçu à la date de la préemption, la seule référence à un programme local d’habitat ne suffisant pas ; la motivation de la décision de préemption n’est pas suffisante, dès lors qu’elle se réfère à des délibérations et conventions non annexées ; aucune des délibérations et conventions visées ne définit une opération précise et certaine ; cette décision a été justifiée par une opération qui a été approuvée postérieurement, ce qui constitue un détournement de pouvoir ; la commune et l’établissement public ont commis des fautes graves engageant leur responsabilité respective l’établissement public n’étant pas habilité régulièrement à exercer cette compétence et l’opération d’aménagement n’ayant été conçue et approuvée que postérieurement à la décision de préemption ;

— le préjudice subi correspond à la différence entre le prix de vente conclu dans la promesse de vente ( 3 218 000 euros ) et la valeur réelle des lots sur le marché immobilier (10 788 478 euros), soit 7 570 478 euros ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2009, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par son président et pour la commune de Villefranche-sur-Mer, représentée par son maire, par le cabinet Msellati, qui conclut à la jonction des requêtes n° 0703484, 0803615 et 0803617, au rejet de ces requêtes et à la mise à la charge de M. Y d’une somme de 5 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

L’établissement public foncier et la commune font valoir que :

— les trois requêtes doivent être jointes ;

— la commune a acquis le bien immobilier litigieux en 2008 et a engagé un programme de réhabilitation de ces logements dans le cadre d’un programme local de l’habitat communautaire ; c’est dans le cadre d’un dispositif précisément conçu entre 2003 et 2007 que s’inscrit la décision de préemption ; l’établissement public a acquis l’immeuble au prix de 3 238 100 figurant sur la déclaration d’intention d’aliéner ;

— le recours intervient dans un contexte parfaitement harmonisé permettant de répondre aux objectifs de réalisation d’acquisitions foncières pour la production de programmes d’habitat mixte comportant des logements aidés ;

— la nationalité du requérant fut ignorée dans la démarche de préemption, qui est d’intérêt général ;

— la préemption s’étant exercée au prix mentionné dans la DIA, la vente était parfaite et, le 25 juin 2007, un notaire a reçu la vente ; l’établissement public est donc propriétaire du bien immobilier en litige ;

— la commune était propriétaire du droit de préemption en vertu de la convention particulière d’application et de la délibération de la CANCA du 11 décembre 2006 et pouvait le déléguer ;

— l’inopposabilité de la délibération du 24 avril 2007 n’a pas été soulevée par les propriétaires, qui ont accepté de conclure la vente ; seuls les propriétaires des terrains concernés et non les éventuels acquéreurs doivent avoir notification de la délibération déléguant le droit de préemption ; le requérant n’est pas fondé à invoquer l’illégalité d’une acte individuel par voie d’exception ;

— la délibération a bien été transmise au préfet : elle a été reçue en préfecture le 25 avril 2007, puis régulièrement publiée du 25 avril au 25 juin 2007 ;

— la décision de délégation a été signée le 25 avril 2007, dès la transmission au préfet de la délibération du 24 avril et elle a, en outre, été affichée en mairie du 25 avril au 25 juin 2007 ; la décision n’a donc pas été signée prématurément ;

— la décision de préemption a été notifiée au notaire le 26 avril 2007, après que les décisions administratives antérieures ont toutes été rendues exécutoires par leur transmission au représentant de l’Etat ;

— la décision de préemption est exécutoire au terme d’un délai de 2 mois, or la déclaration d’intention d’aliéner a été reçue en mairie le 27 février 2007 et la décision de préemption a été notifiée au notaire le 26 avril 2007 et reçue en préfecture le 26 avril 2007 ;

— il était inutile d’annexer les délibérations du conseil municipal et les décisions de la CANCA, dès lors que la décision de préemption est motivée de manière très circonstanciée ;

— cette décision est suffisamment motivée, car les nouvelles dispositions de l’article L.210-1 alinéa 3 du code de l’urbanisme, introduites en 2006, permettent aux communes de se référer au programme local de l’habitat pour motiver chaque décision de préemption ;

— la demande de suspension de la décision a été rejetée par ordonnance de référé et le conseil d’Etat a rejeté le pourvoi du requérant contre cette ordonnance ;

— la communauté d’agglomération n’est titulaire du droit de préemption qu’après délibérations de la ou des communes concernées ; en l’absence de délibération, la commune est bien titulaire du droit de préemption urbain ; la délibération autorisant le maire à déléguer est opposable, car aucune disposition n’exige de la notifier aux propriétaires concernés ; l’établissement public était autorisé à procéder à la préemption en vertu d’une lettre du président de la CANCA, antérieure à la décision de préemption, autorisant la CANCA à procéder à l’intervention foncière de préemption ; la motivation par référence est régulière, les références aux différentes conventions et délibérations étant, au surplus, très précises ;

— le requérant ne peut invoquer sa propre turpitude : l’aveu qu’il a acquis le bien litigieux à 30 % du prix du marché tend à démontrer que le projet d’acquisition de l’immeuble était entaché de lésion ; il prétend être indemnisé d’une plus value immobilière qu’il devait réaliser dans le cadre d’une vente entachée d’un vice de consentement ;

Vu l’ordonnance en date du 15 juillet 2009 fixant la clôture d’instruction au 31 juillet 2009, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 juillet 2009, présenté pour M. Y, qui conclut aux mêmes fins que la requête, mais en réduisant à 7 553 331 euros la somme réclamée à titre d’indemnité et en demandant au Tribunal de désigner un expert afin de donner un avis sur le prix de cession de l’immeuble litigieux par rapport à la valeur du marché en 2007, pour des biens immobiliers comparables ;

Il soutient, en outre, que :

— la commune et l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur reconnaissent que la délibération déléguant le droit de préemption n’a pas été notifiée au propriétaire, mais la circonstance que les propriétaires n’ont pas soulevé cet argument ne peut régulariser a posteriori cette omission ; le fait que cette notification doive se faire uniquement au propriétaire ne prive pas l’acquéreur évincé du droit de se prévaloir de cette méconnaissance ; faute d’accomplissement de cette formalité, la délibération n’a pas acquis de caractère exécutoire et le maire était incompétent pour déléguer le pouvoir de préemption à l’établissement public et ce dernier était incompétent pour exercer ce pouvoir ; la décision de préemption est illégale pour incompétence, mais aussi parce que la délibération n’avait pas acquis force exécutoire dans le délai de 2 mois prévu par le code de l’urbanisme ;

— la CANCA n’avait pas donné son autorisation à l’établissement public pour procéder aux acquisitions : le courrier du président de la CANCA ne saurait en tenir lieu, l’autorisation devant être donnée par délibération ; à la date de la préemption, la commune n’était pas partie à la convention multi-sites, elle n’avait pas conclu de convention particulière d’application avec la CANCA et le conseil de la CANCA n’avait pas pris de délibération approuvant l’opération proposée par la commune et autorisant l’établissement public à procéder à l’acquisition de l’immeuble concerné par préemption, ce qui vicie la décision de préemption sur le plan externe mais aussi interne ;

— la décision de préemption ne pouvait pas se référer à des délibérations de la CANCA, d’ailleurs sans rapport avec l’opération projetée, sans les annexer ; l’immeuble n’était pas inclus dans le périmètre des actions décidées par la CANCA et la commune pour mettre en œuvre le PLH, ces actions ayant été décidées postérieurement avec la conclusion de la convention particulière ; en raison du prix très modeste conclu dans le compromis de vente, la commune a anticipé la procédure pour pouvoir préempter l’immeuble ;

— les défendeurs ne contestent pas que la valeur réelle de l’immeuble était très supérieure au prix auquel les propriétaires avaient accepté de le vendre au requérant ; compte tenu de la superficie exacte totale de l’immeuble et de la valeur moyenne des biens situés en front de mer à Villefranche-sur-Mer, la valeur réelle de cet immeuble en 2007 était de 10 791 431 euros ; après déduction du pris du compromis de vente, le préjudice s’établit, sauf à parfaire et à actualiser, à 7 553 331 euros ; si le Tribunal estime que les références du marché fournies ne lui permettent pas d’apprécier avec exactitude l’étendue du préjudice, il nommera un expert immobilier pour examiner le prix de vente du compromis au regard des valeurs du marché de 2007 pour des biens comparables ;

— les défendeurs ne peuvent opposer au requérant sa propre turpitude, car la commune a décidé de préempter précisément parce que le prix de cession était très en-dessous des valeurs du marché et constituait une opportunité financière ; la faculté, prévue par le code civil, de solliciter la rescision de la vente d’un immeuble pour lésion ne peut pas être invoquée par l’acquéreur ; les propriétaires n’ayant pas sollicité la rescision, les défendeurs ne peuvent l’opposer au requérant ; la lésion est un vice du consentement qui ne peut s’analyser comme une faute engageant la responsabilité de l’acquéreur ;

Vu l’ordonnance en date du 24 novembre 2011 portant réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 mars 2012, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par son directeur général, par M^e Beugnot, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. Y d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

L’établissement public fait valoir que :

— le jugement du Tribunal du 6 mai 2010 a annulé la décision de préemption du 25 avril 2007 pour incompétence de son auteur, mais a relevé qu’aucun autre moyen de la requête n’était de nature à entraîner l’annulation de cette décision ; la commune de Villefranche-sur-Mer a interjeté appel de ce jugement, qui n’est pas définitif ;

— avant de devenir communauté urbaine, le 1^er janvier 2009, la CANCA n’était pas compétente en matière d’élaboration des documents d’urbanisme et des zones d’aménagement concerté, tandis que la commune était compétente en matière de droit de préemption urbain et pouvait donc légalement déléguer ce droit ; la délibération du 24 avril 2007 n’emportant pas délégation du droit de préemption, elle n’avait pas à être notifiée aux propriétaires ; la convention particulière d’application n’étant pas exigée par un texte et ayant pour seul but de régler les rapports entre administrations ne peut être opposée à l’établissement public, qui n’est pas partie à la convention et qui détenait son droit de préemption non de la convention, mais de la délibération du 24 avril 2007 autorisant le maire à déléguer ce droit et de la décision du maire du 25 avril 2007 ; le motif d’annulation retenu dans le jugement du 6 mai 2010 est erroné, car la délibération, la décision du maire et la décision de préemption ont été transmises au contrôle de légalité le 25 avril 2007 et affichées en mairie et notifiées le même jour : la circonstance que la décision du maire déléguant le droit de préemption soit du même jour que la décision de préemption n’implique pas, à défaut d’élément probant contraire, que cette décision de préemption a été signée avant que la décision du maire ait été transmise au contrôle de légalité ; la décision de préemption est, par elle-même, suffisamment motivée et la circonstance que toutes les délibérations référencées dans le texte n’y soient pas annexées est sans incidence sur la légalité de cette décision ; le projet mentionné dans la décision de préemption est suffisamment précis et certain pour que la décision de préemption soit considérée comme légale ; la réalité du projet d’aménagement est justifiée par l’existence d’un plan local d’habitat, par la convention multi-sites et par l’étude sur la mise en œuvre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat ; le fait que la convention multi-sites ait été signée après la décision de préemption ne démontre pas l’absence de réalité du projet, dès lors qu’une précédente convention avait été signée le 27 février 2007 ;

— le préjudice n’est pas certain en ce qui concerne la valeur de revente, les biens étant occupés ; le requérant ne précise pas que le bâtiment nécessitait de nombreux travaux de mise aux normes ; il ne justifie pas d’engagements fermes permettant de considérer comme certain le prix de revente et la seule production d’annonces de vente ne permet pas de conférer au préjudice un caractère suffisamment certain ; le manque à gagner ne peut être réparé que vis-à-vis du propriétaire-vendeur dans la mesure où la réalisation de la vente initiale était suffisamment probable et où ce propriétaire aurait finalement vendu le bien préempté ; le requérant ne peut prétendre à la réparation d’un préjudice qu’il n’a pas subi personnellement ; le montant de la « valeur réelle » invoqué ne correspond pas à la valeur mentionnée dans l’avis de France Domaines ; le compromis de vente est entaché de lésion ; seul l’avis de France Domaines permet d’apprécier la valeur des biens et droits immobiliers préemptés ; le requérant ne démontre pas le lien de causalité direct avec la prétendue illégalité de la décision de préemption : aux termes du jugement du 6 mai 2010, seul le moyen tiré de l’incompétence a entaché la décision de préemption, alors que la jurisprudence retient que le lien de causalité n’est pas établi lorsque la décision a été prise à la suite d’une procédure irrégulière ou est entachée d’un vice de forme ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 mars 2012, présenté pour M. Y, qui conclut aux mêmes fins que le mémoire enregistré le 28 juillet 2009, mais qui demande, en outre, au Tribunal de surseoir à statuer dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ;

Il soutient, en outre, que :

— le directeur de l’établissement public foncier ne disposait d’aucune compétence pour préempter, en application du décret du 20 décembre 2001, et a commis un détournement de pouvoir ; à supposer même que le conseil d’administration lui aurait délégué ce droit, il n’était pas légalement habilité à prendre la décision de préemption litigieuse ;

— la délibération du 24 avril 2007 et la décision du maire du 25 avril 2007 n’ont pas de caractère exécutoire : l’établissement public foncier n’est pas fondé à contester le jugement du 6 mai 2010, d’autant qu’il n’a pas fait appel et que, l’appel n’étant pas suspensif, le jugement conserve son autorité de chose jugée ; l’affaire devant être audiencée en mai ou juin 2012, le Tribunal prononcera, au besoin, un sursis à statuer jusqu’à l’arrêt de la cour ;

— l’immeuble n’était pas compris dans le périmètre du PLH ;

— l’établissement public foncier et la commune ont, en toute connaissance de cause, pris la décision de revendre l’immeuble illégalement préempté, pour le priver de son droit à acquérir au prix prévu dans la promesse de vente, engageant ainsi leur responsabilité ; l’acquéreur évincé a le droit d’être indemnisé de ses préjudices y compris un manque à gagner ; le manque à gagner, notamment celui de réaliser une plus valeur est un préjudice indemnisable ; le lien de causalité entre les fautes de l’établissement public foncier et de la commune et le préjudice est établi, car il a été privé illégalement des loyers de locataires qui n’avaient pas résolu leur bail et de la plus value que lui aurait procurée l’achat de l’immeuble ; France Domaine a indiqué que le prix mentionné dans la déclaration d’intention d’aliéner n’était pas supérieur à sa valeur vénale ; le Tribunal désignera, le cas échéant, un expert pour évaluer les préjudices subis ;

Vu le mémoire « complémentaire et récapitulatif », enregistré le 16 mars 2012, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui conclut aux mêmes fins que précédemment mais en portant à 3 000 euros la somme réclamée au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative et qui demande, au outre, au Tribunal de rejeter la demande d’expertise de M. Y et, par voie de conséquence, sa demande de sursis à statuer ;

L’établissement public foncier fait valoir , en outre, que :

— le requérant confond incompétence et détournement de pouvoir, lequel n’est pas démontré ;

— le jugement du 6 mai 2010 n’est pas définitif et ne revêt pas l’autorité de chose jugée, alors que l’arrêt de la cour à intervenir sera revêtu de cette autorité et opposable à tous, y compris à l’établissement public foncier ; le requérant ne peut affirmer que la décision de préemption serait illégale et que la procédure d’appel en cours serait sans influence sur le recours indemnitaire ;

— le PLH a été approuvé le 1^er décembre 2003 par le conseil communautaire de la CANCA dont faisait partie la commune de Villefranche-sur-Mer ; l’immeuble préempté étant situé sur le territoire de la commune, il était nécessairement inclus dans la périmètre du PLH ;

— la demande de suspension de la décision de préemption litigieuse ayant été rejetée, cette décision était toujours exécutoire à la date de la décision de revente du 27 janvier 2009 ; la décision de préemption n’ayant été annulée que le 6 mai 2010, aucune décision de justice exécutoire ne faisait obstacle à la revente de l’immeuble préempté ; aucun détournement de pouvoir n’entache la décision de revente dont l’objet était de maintenir dans leur logement des locataires à faible revenus conformément au motif d’intérêt général justifiant la décision de préemption ; la demande d’injonction de rétrocession ayant été rejeté par le jugement du 6 mai 2010, la décision de revente ne peut être considérée comme ayant été prise dans le but de faire échec à une décision de justice ; aucune décision de justice n’indemnise l’acquéreur évincé pour la perte d’une plus value, en raison notamment du caractère purement éventuel d’un tel chef de préjudice ; l’avis de France Domaines permet seulement de conclure que le prix d’acquisition par l’établissement public foncier n’était pas supérieur à sa valeur vénale ; le requérant peut difficilement prétendre que le prix de la déclaration d’intention d’aliéner ne serait pas le prix du marché, car le vendeur n’aurait pas accepté ce prix ; l’immeuble préempté a été revendu à la commune au prix d’acquisition initial augmenté des frais d’acquisition ; les données sur la valeur vénale de l’immeuble étant connues, le recours à une mesure d’expertise est inutile ;

Vu 2), sous le n° 0803617, la requête, enregistrée le 10 juin 2008, présentée pour M. Z A Y, demeurant XXX à Londres W8 5 BN (Grande-Bretagne), élisant domicile au cabinet de M^e Brémond, XXX à XXX, par M^e Brémond ; M. Y demande au Tribunal :

1°) de condamner solidairement l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et la commune de Villefranche-sur-Mer à lui verser la somme de 7 570 478 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 25 mars 2008, avec capitalisation annuelle desdits intérêts, en réparation du préjudice causé par la préemption illégale d’un immeuble sis à Villefranche-sur-Mer ;

2°) de mettre à la charge solidaire de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et de la commune de Villefranche-sur-Mer une somme de 8000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Il soulève les mêmes moyens que dans la requête, enregistrée le 10 juin 2008, sous le n°0803615 ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2009, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par son président et pour la commune de Villefranche-sur-Mer, représentée par son maire, par le cabinet Msellati, qui conclut à la jonction des requêtes n° 0703484, 0803615 et 0803617, au rejet de ces requêtes et à la mise à la charge de M. Y d’une somme de 5000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

L’établissement public foncier et la commune développent les mêmes moyens que dans le mémoire en défense, enregistré le 26 juin 2009, dans l’instance n° 0803615 ;

Vu l’ordonnance en date du 15 juillet 2009 fixant la clôture d’instruction au 31 juillet 2009, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 28 juillet 2009, présenté pour M. Y, qui conclut aux mêmes fins que la requête, mais en réduisant à 7 553 331 euros la somme réclamée à titre d’indemnité et en demandant au Tribunal de désigner un expert afin de donner un avis sur le prix de cession de l’immeuble litigieux par rapport à la valeur du marché en 2007, pour des biens immobiliers comparables ;

Il soulève les mêmes moyens que dans le mémoire, enregistré le 28 juillet 2009, dans l’instance n° 0803615 ;

Vu l’ordonnance en date du 24 novembre 2011 portant réouverture de l’instruction, en application de l’article R. 613-4 du code de justice administrative ;

Vu le mémoire, enregistré le 8 mars 2012, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, représenté par son directeur général, par M^e Beugnot, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. Y d’une somme de 2000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative ;

L’établissement public foncier développe les mêmes moyens que dans le mémoire, enregistré le 8 mars 2012, dans l’instance n° 0803615 ;

Vu le mémoire, enregistré le 14 mars 2012, présenté pour M. Y, qui conclut aux mêmes fins que le mémoire enregistré le 28 juillet 2009, mais qui demande, en outre, au Tribunal de surseoir à statuer dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ;

Il développe les mêmes moyens que dans le mémoire, enregistré le 14 mars 2012, dans l’instance n° 0803615 ;

Vu le mémoire « complémentaire et récapitulatif », enregistré le 16 mars 2012, présenté pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur, qui conclut aux mêmes fins que précédemment, mais en portant à 3 000 euros la somme réclamée au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative et qui demande, au outre, au Tribunal de rejeter la demande d’expertise de M. Y et, par voie de conséquence, sa demande de sursis à statuer ;

L’établissement public foncier développe les mêmes moyens que dans le mémoire, enregistré le 16 mars 2012, dans l’instance n° 0803615 ;

Vu la demande de M. Y en date du 20 mars 2008 et l’avis de réception par l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur en date du 25 mars 2008 ;

Vu la décision de la commune de Villefranche-sur-Mer en date du 8 avril 2008 ;

Vu les autres pièces du dossier et notamment les pièces enregistrées les 14 et 16 mars 2012, produites pour M. Y ;

Vu le décret n° 2001-1234 du 20 décembre 2001 portant création de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 21 mars 2012 :

— le rapport de M^me Ghebali-Bailly, magistrat-rapporteur,

— les conclusions de M. Faÿ, rapporteur public,

— et les observations de M^e San Simenot, substituant M^e Brémond, pour M. Y, de M^e Caminiti, substituant M^e Msellati, pour la commune de Villefranche-sur-Mer et de M^e Mazel, substituant M^e Beugnot, pour l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur ;

Considérant que M. Z A Y a signé les 9 et 12 février 2007, devant notaire, une promesse de vente en vue d’acquérir, pour un montant global de 3 238 100 euros, les lots de copropriété dont M^me X et son fils étaient propriétaires indivis dans un immeuble sis XXX à Villefranche-sur-Mer ; que, par jugement en date du 6 mai 2010, frappé d’appel, le Tribunal de céans a annulé, pour incompétence de son auteur, la décision en date du 24 avril 2007 par laquelle l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur (EPF PACA), sur délégation de la commune de Villefranche-sur-Mer, a décidé de préempter l’immeuble susmentionné ; que, par les requêtes n° 0803615 et n° 0803617, M. Y demande au Tribunal de condamner solidairement l’EPF PACA et la commune de Villefranche-sur-Mer à lui verser, dans le dernier état de ses écritures, la somme de 7 553 331 euros, ainsi que les intérêts au taux légal à compter du 25 mars 2008, avec capitalisation annuelle desdits intérêts, en réparation du préjudice causé par la préemption illégale dudit immeuble par l’établissement public foncier ; qu’il demande également au Tribunal de désigner un expert pour donner son avis sur le prix de cession de l’immeuble concerné par rapport à la valeur du marché en 2007 pour des biens immobiliers comparables et, au besoin, de surseoir à statuer dans l’intérêt d’une bonne administration de la justice ;

Considérant que les requêtes susvisées n° 0803615 et n° 0803617 présentées pour M. Y présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement ;

Sur les conclusions indemnitaires :

Sur la responsabilité :

Considérant que M. Y soutient que, tant la commune de Villefranche-sur-Mer, en sa qualité de délégataire du droit de préemption et destinataire de l’immeuble préempté, que l’EPF PACA, en sa qualité d’auteur de la décision de préemption, ont commis des fautes engageant leur responsabilité respective, dès lors que l’établissement public foncier ne disposait d’aucun pouvoir pour préempter l’immeuble concerné et que cette préemption n’était pas justifiée par un projet existant mettant en œuvre le programme local d’habitat ;

Sur la responsabilité de l’EPF PACA :

Considérant, en premier lieu, que la décision de préemption en date du 25 avril 2007 vise les dispositions du code de l’urbanisme ainsi que les décisions de la commune de Villefranche-sur-Mer permettant à l’EPF PACA d’exercer le droit de préemption ; qu’elle expose le cadre dans lequel cette décision intervient, à savoir « la mise en œuvre de la politique foncière et de la politique locale de l’habitat poursuivie par la municipalité en accompagnement de la démarche de programme local de l’habitat (PLH) de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur (CANCA) » et précise les objectifs poursuivis, notamment celui « d’apporter un soutien actif au développement quantitatif et qualitatif de l’offre de logements sur le territoire de la communauté » en mentionnant l’objectif de production de logements par an prévu par le PLH ; qu’elle rappelle également les différentes délibérations et conventions qui ont été passées dans ce cadre et précise enfin que l’acquisition permettra, sur l’immeuble concerné, « la réalisation d’une opération de logements mixtes, dont au moins 50 % de logements aidés (logements locatifs sociaux au sens de l’article 55 de la loi SRU) et de maintenir dans les lieux les locataires occupants, éligibles au logement locatif social » ; que, dès lors, et alors même que les délibérations et conventions visées n’étaient pas annexées à la décision de préemption litigieuse, cette dernière n’est pas entachée d’une insuffisance de motivation ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L. 213-3 du code de l’urbanisme : « Le titulaire du droit de préemption peut déléguer son droit à l’Etat, à une collectivité locale ou à un établissement public y ayant vocation (…) » ; que l’ EPF PACA est habilité, en vertu de l’article 2 du décret du 20 décembre 2001 susvisé, à procéder à toutes opérations immobilières et foncières de nature à faciliter le renouvellement urbain et le logement social ; que, pour la réalisation de ces objectifs, il peut, en vertu de l’article 4 de ce décret, exercer les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme ; qu’aux termes de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales : « Le maire peut, en outre, par délégation du conseil municipal, être chargé, en tout ou partie, et pour la durée de son mandat : (…) 15° D’exercer, au nom de la commune, les droits de préemption définis par le code de l’urbanisme, que la commune en soit titulaire ou délégataire, et, lorsque la commune en est titulaire, de déléguer l’exercice de ces droits à l’occasion de l’aliénation d’un bien selon les dispositions prévues au premier alinéa de l’article L. 213-3 de ce même code dans les conditions que fixe le conseil municipal » ; que, par ailleurs, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés ainsi qu 'à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement » ; qu’il résulte de ces dispositions que les actes des autorités communales ne peuvent devenir exécutoires avant leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ;

Considérant qu’il résulte de l’instruction que la décision de préemption, en date du 25 avril 2007, a été prise par l’EPF PACA, ainsi qu’il résulte des termes mêmes de cette décision, sur délégation, en date du 25 avril 2007, du maire de la commune de Villefranche-sur-Mer, lequel avait été autorisé à déléguer le droit de préemption urbain par une délibération du conseil municipal en date du 24 avril 2007 ; que la délibération du conseil municipal et la décision de délégation du maire de Villefranche-sur-Mer ont été transmises au préfet des Alpes-Maritimes le 25 avril 2007, soit le même jour que la décision de préemption, date à laquelle il convient de se placer pour en apprécier la légalité ; qu’ainsi, à cette date du 25 avril 2007, la délibération du conseil municipal autorisant la délégation du droit de préemption n’était pas exécutoire faute de transmission préalable au contrôle de légalité et le maire ne pouvait, par suite, déléguer ce droit, le même jour, à l’établissement public foncier ; que, dès lors, la décision de préemption est illégale pour avoir été prise par une autorité incompétente ;

Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article 9 du décret du 20 décembre 2001 susvisé : « Le conseil d’administration [de l’EPF PACA] règle par ses délibérations les affaires de l’établissement. A cet effet, notamment : / 1° Il détermine l’orientation de la politique à suivre et fixe le programme pluriannuel et les tranches annuelles ; / 2° Il fixe le montant de la ressource fiscale spécifique autorisée par la loi ; / 3° Il approuve l’état prévisionnel des recettes et des dépenses ; / 4° Il autorise les emprunts ; / 5° Il arrête le compte financier et se prononce sur l’affectation des résultats ; / 6° Il approuve les conventions de mise en œuvre de l’article 2 ; / 7° Il détermine les conditions de recrutement du personnel placé sous l’autorité du directeur général ; / 8° Il approuve les transactions ou autorise le directeur général à transiger dans les conditions qu’il détermine ; / 9° Il adopte le règlement intérieur, qui définit notamment les conditions de fonctionnement du bureau ; / 10° Il fixe la domiciliation du siège. Il peut déléguer ses pouvoirs au bureau, à l’exception de ceux définis aux 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 8°, 9° et 10° ci-dessus » ; qu’aux termes de l’article 11 du même décret, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision de préemption litigieuse : « (…) Le directeur général est chargé de l’instruction préalable des affaires qui sont de la compétence de l’établissement. Il assiste de droit aux réunions du conseil d’administration et du bureau dont il prépare et exécute les décisions. En particulier, il prépare et présente le programme pluriannuel et les tranches annuelles d’intervention, ainsi que l’état prévisionnel des recettes et des dépenses. / Il gère l’établissement, le représente, passe les contrats, este en justice, prépare et conclut les transactions dans les conditions fixées par le conseil d’administration. Il est ordonnateur des recettes et des dépenses. Il recrute le personnel et a autorité sur lui. Il peut déléguer sa signature » ; qu’il résulte de ces dispositions que l’exercice du droit de préemption délégué à l’EPF PACA appartient au seul conseil d’administration de l’établissement ;

Considérant que le titulaire d’une délégation de pouvoir n’a la possibilité de subdéléguer la compétence qui lui a été conférée que si une disposition législative ou réglementaire l’y habilite expressément ; qu’en application des dispositions précitées de l’article 9 du décret susvisé, les attributions du conseil d’administration ne peuvent être déléguées qu’au bureau ; que, par suite, le directeur général de l’EPF PACA n’était pas compétent pour prendre, comme il l’a fait, la décision de préemption litigieuse en date du 25 avril 2007 ;

Considérant que l’incompétence du directeur général de l’EPF PACA pour prendre la décision de préemption du 25 avril 2007 est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de cet établissement ;

Sur la responsabilité de la commune de Villefranche-sur-Mer :

Considérant, en premier lieu, que M. Y soutient que la délibération du 24 avril 2007 déléguant le droit de préemption au maire n’était pas exécutoire faute d’avoir été notifiée aux propriétaires concernés, en violation de l’article L.2131-1 précité du code général des collectivités territoriales selon lequel les actes des autorités communales sont exécutoires dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressée et à leur transmission au représentant de l’Etat ; que, toutefois, il ressort des termes mêmes de la délibération dont s’agit qu’elle emportait « autorisation de déléguer le droit de préemption urbain à l’EPF PACA » et non pas délégation du droit de préemption urbain sur le fondement de l’article L.213-3 du code de l’urbanisme précité ; qu’en l’absence de disposition légale ou réglementaire exigeant la notification de ce type de délibération aux propriétaires concernés, le moyen susmentionné ne peut qu’être écarté ;

Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article L.211-1 du code de l’urbanisme : « Les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou d’un plan local d’urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d’urbanisation future délimitées par ce plan (…). Ce droit de préemption est ouvert à la commune (…) » ; qu’aux termes de l’article L.211-2 du même code : « (…) lorsqu’un établissement public de coopération intercommunale est compétent, par la loi ou ses statuts, pour l’élaboration des documents d’urbanisme et la réalisation de zones d’aménagement concerté, cet établissement est compétent de plein droit en matière de droit de préemption urbain » ; qu’aux termes de l’article L.5216-5 II bis du code général des collectivités territoriales : « La communauté d’agglomération est titulaire du droit de préemption urbain dans les périmètres fixés, après délibération concordante de la ou des communes concernées, par le conseil de communauté pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social d’habitat » ; qu’il ne résulte pas de l’instruction, qu’antérieurement à l’arrêté préfectoral en date du 16 septembre 2008 portant extension des compétences de la communauté d’agglomération de Nice Côte d’Azur (CANCA), ladite communauté ait été compétente pour l’élaboration des documents d’urbanisme et la réalisation de zones d’aménagement concerté ni qu’elle ait fait l’objet d’une délibération du conseil municipal de la commune de Villefranche-sur-Mer pour exercer le droit de préemption urbain ; que, par suite, le moyen tiré de ce que la commune de Villefranche-sur-Mer n’était pas titulaire du droit de préemption urbain et ne pouvait, par suite, le déléguer ne peut qu’être écarté ;

Considérant, en troisième lieu, que M. Y soutient que l’EPF PACA n’avait pas d’habilitation régulière pour procéder à la préemption de l’immeuble en litige le 25 avril 2007 dès lors que la convention particulière d’application de la convention multi-sites pour une intervention foncière à court terme destinée à la production de programmes d’habitat mixte conclue entre l’EPF PACA, la CANCA et la commune de Villefranche-sur-Mer n’a été signée que le 4 juin 2007 ; que, toutefois, l’établissement public foncier ne tenait sa compétence pour préempter que de la délibération du conseil municipal de la commune de Villefranche-sur-Mer en date du 24 avril 2007 autorisant le maire à déléguer le droit de préemption et de la décision du maire en date du 25 avril 2007 déléguant effectivement ce droit ; que, par suite, et alors même que la convention susmentionnée mentionnait que « la commune délègue son droit de préemption urbain à l’EPF PACA » et que « la CANCA autorise les interventions foncières de l’EPF », l’établissement public foncier pouvait légalement préempter par délégation de la commune ;

Considérant, en quatrième lieu, qu’aux termes de l’article L.210-1 du code de l’urbanisme : « Les droits de préemption institués par le présent titre son exercés en vue de la réalisation dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article L. 300-1 (…). / Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé (…) » ; qu’il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption ;

Considérant qu’il ressort des termes mêmes de la décision de préemption que l’acquisition envisagée intervient, ainsi qu’il a été dit précédemment, « dans le cadre de la mise en œuvre de la politique foncière et de la politique locale de l’habitat poursuivie par la municipalité en accompagnement de la démarche de programme local de l’habitat (PLH) de la communauté d’agglomération Nice Côte d’Azur (CANCA) (…) », que « l’immeuble concerné s’intègre dans le périmètre géographique de la future OPAH multi-sites » et que « la présente acquisition (…) permettra, sur cet immeuble, la réalisation d’une opération de logements mixtes, dont au moins 50 % de logements aidés (logements locatifs sociaux au sens de l’article 55 de la loi SRU) et de maintenir dans les lieux les locataires occupants, éligibles au logement locatif social » ; que l’objet ainsi défini est au nombre de ceux mentionnés à l’article L.300-1 du code de l’urbanisme, à savoir la mise en œuvre d’une « politique locale de l’habitat » ; que le projet décrit dans la décision de préemption s’inscrit « en accompagnement » du programme local d’habitat approuvé par le conseil communautaire de la CANCA le 1^er décembre 2003, programme sur lequel le conseil municipal de la commune de Villefranche-sur-Mer a émis un avis favorable le 1^er octobre 2003 ; qu’il s’inscrit également dans le cadre de la convention multi-sites conclue entre la CANCA et l’EPF PACA le 27 février 2007 et par l’étude sur la mise en œuvre d’une opération programmée d’amélioration de l’habitat (OPAH) multi-sites sur tout le territoire communautaire dont le lancement a été approuvé par délibération du conseil communautaire le 10 avril 2006 ; qu’ainsi, et alors même que les caractéristiques précises et le périmètre de l’opération projetée, dont l’objet n’est pas de constituer une réserve foncière, ne sont pas définis dans la décision de préemption, le moyen tiré de ce que cette décision ne porterait pas sur un projet précis et certain ne peut qu’être écarté ;

Considérant, en cinquième et dernier lieu, que le détournement de pouvoir allégué ne résulte pas de l’instruction ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que si l’incompétence de l’EPF PACA pour prendre la décision de préemption du 25 avril 2007 est constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité dudit établissement public foncier, la décision dont s’agit n’est entachée d’aucune illégalité fautive de nature à engager la responsabilité de la commune de Villefranche-sur-Mer ;

Sur le préjudice :

Considérant que si l’illégalité externe qui entache une décision de préemption constitue une faute de nature à engager la responsabilité de son auteur, une telle faute ne peut donner lieu à la réparation du préjudice subi par le vendeur ou l’acquéreur évincé lorsque, les circonstances de l’espèce étant de nature à justifier légalement la décision de préemption, le préjudice allégué ne peut être regardé comme la conséquence du vice dont cette décision est entachée ;

Considérant, ainsi qu’il a été dit précédemment, que la décision de préemption du 25 avril 2007 est légalement justifiée par un projet précis et certain de construction de logements mixtes dont au moins 50 % de logements aidés ; que, par suite, le préjudice, au demeurant non certain et non justifié en l’état, invoqué par M. Y, ne peut être regardé comme la conséquence du vice d’incompétence dont la décision de préemption est entachée ;

Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de prescrire la mesure d’expertise sollicitée, que les conclusions indemnitaires de M. Y ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’EPF PACA et de la commune de Villefranche-sur-Mer qui, dans la présente instance, ne sont pas les parties perdantes, une somme au titre des frais exposés par M. Y et non compris dans les dépens ;

Considérant qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. Y une somme au titre des frais exposés par l’EPF PACA et la commune de Villefranche-sur-Mer et non compris dans les dépens ;

D E C I D E :

Article 1^er : Les requêtes n° 0803615 et n° 0803617 de M. Y sont rejetées.

Article 2 : Les conclusions de l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur et de la commune de Villefranche-sur-Mer tendant à l’application de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. Z A Y, à la commune de Villefranche-sur-Mer et à l’établissement public foncier de Provence-Alpes-Côte d’Azur.

Délibéré après l’audience du 21 mars 2012, où siégeaient :

M. Durand, président,

M^me Ghebali-Bailly, premier conseiller,

M^me Mahé, premier conseiller,

assistés de M^me Guillomet, greffier.

Lu en audience publique le 18 avril 2012.

Le magistrat-rapporteur, Le président,

M. Ghebali-Bailly R. Durand

Le greffier,

B. Guillomet

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation le greffier