Vu les procédures suivantes :

I. Par une requête et trois mémoires, enregistrés sous le n° 2306304 les 19 décembre 2023, 27 février, 21 avril et 7 mai 2024, M. A… B… et l’association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO), représentés par M^e Lendom, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 décembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé, pour une période courant du 19 décembre au 15 janvier 2024, la captation, l’enregistrement et la transmission d’images par le groupement de gendarmerie des Alpes-Maritimes au moyen de deux drones sur le territoire des communes de Drap, La Trinité, Saint-André de la Roche, Carros, Gattières, La Gaude, Vence, Valbonne, Mouans-Sartoux et Peymeinade, au titre de la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- l’exception de non-lieu opposée par le préfet des Alpes-Maritimes en défense doit être écartée, dès lors que l’arrêté attaqué a bien reçu exécution ;

- ils ont tous deux intérêt pour agir, et s’agissant, de l’ADELICO, eu égard notamment au fait que l’arrêté en litige soulève, en raison de ses implications dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales ;

- l’arrêté en litige méconnaît le droit au recours juridictionnel effectif, garanti par la Constitution et l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- l’arrêté attaqué est également entaché d’une insuffisance de motivation ;

- il méconnaît le principe de nécessité absolue figurant à l’article 10 de la directive (UE) 2016/680 du 27 avril 2016, lequel a été transposé à l’article 88 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée ;

- il est entaché d’erreur d’appréciation, en l’absence de respect du principe de proportionnalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 2 mai 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au non-lieu à statuer sur la requête.

Il soutient que l’arrêté du 18 décembre 2023 a été abrogé en cours d’instance par un arrêté du 1er janvier 2024.

Par une ordonnance du 6 mai 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 septembre 2024.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2306316 les 19 décembre 2023 et 18 octobre 2024, la Ligue des droits de l’homme, représentée par M^e Lendom, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 décembre 2023 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé, pour une période courant du 19 décembre au 15 janvier 2024, la captation, l’enregistrement et la transmission d’images par le groupement de gendarmerie des Alpes-Maritimes au moyen de deux drones sur le territoire des communes de Drap, La Trinité, Saint-André de la Roche, Carros, Gattières, La Gaude, Vence, Valbonne, Mouans-Sartoux et Peymeinade, au titre de la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle a intérêt pour agir eu égard au fait que l’arrêté en litige soulève, en raison de ses implications dans le domaine des libertés publiques, des questions qui, par leur nature et leur objet, excèdent les seules circonstances locales ;

- l’exception de non-lieu opposée par le préfet des Alpes-Maritimes en défense doit être écartée, dès lors que l’arrêté attaqué a bien reçu exécution ;

- l’arrêté en litige méconnaît le droit au recours juridictionnel effectif, garanti par la Constitution et l’article 13 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- l’arrêté attaqué est également entaché d’une insuffisance de motivation ;

- il méconnaît le principe de nécessité absolue figurant à l’article 10 de la directive (UE) 2016/680 du 27 avril 2016, lequel a été transposé à l’article 88 de la loi du 6 janvier 1978 modifiée ;

- il est entaché d’erreur d’appréciation, en l’absence de respect du principe de proportionnalité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2024, le préfet des Alpes-Maritimes conclut au non-lieu à statuer sur la requête.

Il soutient que l’arrêté du 18 décembre 2023 a été abrogé en cours d’instance par un arrêté du 1er janvier 2024.

Par une ordonnance du 21 octobre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 15 novembre 2024.

Vu :

- les autres pièces des dossiers ;

- l’ordonnance n°s 490447 et 490579 du 4 janvier 2024 de la juge des référés du Conseil d’Etat.

Vu :

- la Constitution ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2021-834 DC du 20 janvier 2022 ;

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 ;

- le code de la sécurité intérieure ;

- la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 modifiée ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 10 septembre 2025 :

- le rapport de M. Garcia, rapporteur,

- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public,

- et les observations de M^e Lendom, représentant les requérants.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 18 décembre 2023, le préfet des Alpes-Maritimes a autorisé, pour une période courant du 19 décembre au 15 janvier 2024, la captation, l’enregistrement et la transmission d’images par le groupement de gendarmerie des Alpes Maritimes au moyen de deux drones sur le territoire des communes de Drap, La Trinité, Saint-André de la Roche, Carros, Gattières, La Gaude, Vence, Valbonne, Mouans-Sartoux et Peymeinade, au titre de la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens. Par les présentes requêtes, M. A… B…, l’ADELICO et la Ligue des droits de l’homme demandent l’annulation de cet arrêté.

Sur la jonction des requêtes :

Les requêtes portant les n°s 2306304 et 2306316 sont dirigées contre le même arrêté, présentent à juger les mêmes questions de droit et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a ainsi lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement.

Sur l’exception de non-lieu opposée par le préfet des Alpes-Maritimes :

Un recours pour excès de pouvoir dirigé contre un acte administratif n’a d’autre objet que d’en faire prononcer l’annulation avec effet rétroactif. Dans le cas où l’administration se borne à procéder à l’abrogation de l’acte attaqué, cette circonstance prive d’objet le recours formé à son encontre, à la double condition que cet acte n’ait reçu aucune exécution pendant la période où il était en vigueur et que la décision procédant à son abrogation soit devenue définitive.

Si le préfet des Alpes-Maritimes fait valoir que par un arrêté du 1er janvier 2024, il a abrogé l’arrêté en litige, soit en cours d’instance, il ne soutient ni n’établit que l’arrêté attaqué n’aurait pas encore reçu exécution à la date de cette abrogation, alors au demeurant que l’arrêté du 18 décembre 2023 prévoyait son applicabilité à compter du 19 décembre 2023. Par suite, l’exception de non-lieu opposée en défense par le préfet des Alpes-Maritimes ne peut qu’être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Aux termes de l’article L. 242-1 du code de la sécurité intérieure : « Le présent chapitre détermine les conditions dans lesquelles les services mentionnés aux articles L. 242-5, L. 242-6 peuvent mettre en œuvre des traitements d’images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs ». Aux termes de l’article L. 242-4 de ce code : « La mise en œuvre des traitements prévus aux articles L. 242-5, L. 242-6 doit être strictement nécessaire à l’exercice des missions concernées et adaptée au regard des circonstances de chaque intervention. Elle ne peut être permanente. Elle ne peut donner lieu à la collecte et au traitement que des seules données à caractère personnel strictement nécessaires à l’exercice des missions concernées et s’effectue dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Les dispositifs aéroportés ne peuvent ni procéder à la captation du son, ni comporter de traitements automatisés de reconnaissance faciale. Ces dispositifs ne peuvent procéder à aucun rapprochement, interconnexion ou mise en relation automatisé avec d’autres traitements de données à caractère personnel. L’autorité responsable tient un registre des traitements mis en œuvre précisant la finalité poursuivie, la durée des enregistrements réalisés ainsi que les personnes ayant accès aux images, y compris, le cas échéant, au moyen d’un dispositif de renvoi en temps réel. Les enregistrements peuvent être utilisés à des fins de pédagogie et de formation des agents. Hors le cas où ils sont utilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire, administrative ou disciplinaire, les enregistrements comportant des données à caractère personnel sont conservés sous la responsabilité du chef du service ayant mis en œuvre le dispositif aéroporté, pendant une durée maximale de sept jours à compter de la fin du déploiement du dispositif, sans que nul ne puisse y avoir accès, sauf pour les besoins d’un signalement dans ce délai à l’autorité judiciaire, sur le fondement de l’article 40 du code de procédure pénale ». Aux termes de l’article L. 242-5 du même code : « I.-Dans l’exercice de leurs missions de prévention des atteintes à l’ordre public et de protection de la sécurité des personnes et des biens, les services de la police nationale et de la gendarmerie nationale ainsi que les militaires des armées déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l’article L. 1321-1 du code de la défense peuvent être autorisés à procéder à la captation, à l’enregistrement et à la transmission d’images au moyen de caméras installées sur des aéronefs aux fins d’assurer : 1° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés, en raison de leurs caractéristiques ou des faits qui s’y sont déjà déroulés, à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants, ainsi que la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats, lorsqu’ils sont particulièrement exposés à des risques d’intrusion ou de dégradation ; 2° La sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique ou dans des lieux ouverts au public ainsi que l’appui des personnels au sol, en vue de leur permettre de maintenir ou de rétablir l’ordre public, lorsque ces rassemblements sont susceptibles d’entraîner des troubles graves à l’ordre public ; 3° La prévention d’actes de terrorisme ; (…) IV.-L’autorisation est subordonnée à une demande (…) L’autorisation est délivrée par décision écrite et motivée du représentant de l’Etat dans le département (…). Elle détermine la finalité poursuivie (…) ». Aux termes de l’article R. 242-8 du code de la sécurité intérieure : « I.- Dans le cadre de l’autorisation prévue à l’article L. 242-5 et dans les conditions prévues par les articles L. 242-2 à L. 242-4, les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale et dans le cadre des réquisitions prévues à l’article L. 1321-1 du code de la défense, les militaires des armées déployés sur le territoire national, sont autorisés à mettre en œuvre des traitements de données à caractère personnel provenant de caméras installées sur des aéronefs. Ces traitements ont pour finalités : / 1° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés, en raison de leurs caractéristiques ou des faits qui s’y sont déjà déroulés, à des risques d’agression, de vol ou de trafic d’armes, d’êtres humains ou de stupéfiants, ainsi que la protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords immédiats, lorsqu’ils sont particulièrement exposés à des risques d’intrusion ou de dégradation ; (…) ». Aux termes de l’article R. 242-9 du même code : « Les traitements mentionnés à l’article R. 242-8 portent sur les données suivantes : / 1° Les images, à l’exclusion des sons, captées par les caméras installées sur des aéronefs ; / 2° Le jour et la plage horaire d’enregistrement ; / 3° Le nom, le prénom et/ou le numéro d’identification administrative du télé-pilote ou de l’opérateur ainsi que, le cas échéant, le numéro d’enregistrement de l’aéronef ; / 4° Le lieu ou la zone géographique où ont été collectées les données. Les données enregistrées dans les traitements peuvent faire apparaître, directement ou indirectement, des données mentionnées au I de l’article 6 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés. Il est interdit de sélectionner dans les traitements une catégorie particulière de personnes à partir de ces seules données ».

6. Aux termes de l’article 87 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés modifiée : « Le présent titre s’applique, sans préjudice du titre Ier, aux traitements de données à caractère personnel mis en œuvre, à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, y compris la protection contre les menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces, par toute autorité publique compétente ou tout autre organisme ou entité à qui a été confié, à ces mêmes fins, l’exercice de l’autorité publique et des prérogatives de puissance publique, ci-après dénommés autorité compétente. Ces traitements ne sont licites que si et dans la mesure où ils sont nécessaires à l’exécution d’une mission effectuée, pour l’une des finalités énoncées au premier alinéa, par une autorité compétente au sens du même premier alinéa et où sont respectées les dispositions des articles 89 et 90. Le traitement assure notamment la proportionnalité de la durée de conservation des données à caractère personnel, compte tenu de l’objet du fichier et de la nature ou de la gravité des infractions concernées ». Aux termes de l’article 88 de cette même loi : « Le traitement de données mentionnées au I de l’article 6 est possible uniquement en cas de nécessité absolue, sous réserve de garanties appropriées pour les droits et libertés de la personne concernée, et soit s’il est autorisé par une disposition législative ou réglementaire, soit s’il vise à protéger les intérêts vitaux d’une personne physique, soit s’il porte sur des données manifestement rendues publiques par la personne concernée. ». Enfin, aux termes de l’article 6 de cette même loi : « I.-Il est interdit de traiter des données à caractère personnel qui révèlent la prétendue origine raciale ou l’origine ethnique, les opinions politiques, les convictions religieuses ou philosophiques ou l’appartenance syndicale d’une personne physique ou de traiter des données génétiques, des données biométriques aux fins d’identifier une personne physique de manière unique, des données concernant la santé ou des données concernant la vie sexuelle ou l’orientation sexuelle d’une personne physique. II.-Les exceptions à l’interdiction mentionnée au I sont fixées dans les conditions prévues par le 2 de l’article 9 du règlement (UE) 2016/679 du 27 avril 2016 et par la présente loi. (…) ».

7. D’une part, le respect de l’ensemble de ces dispositions, dans le cadre d’une autorisation reposant sur une appréciation précise et concrète, au cas par cas, de la nécessité et de la proportionnalité du recours au traitement considéré, assure la conformité d’un tel recours aux exigences du droit au respect de la vie privée, et à celles des articles 4, 5, 6, 87 et 88 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, interprétées à la lumière des articles 4, 5, 8 et 10 de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, et à la libre circulation de ces données, qui subordonnent le traitement de données personnelles par ces autorités à la nécessité d’un tel traitement pour l’exécution d’une mission effectuée à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuites en la matière ou d’exécution de sanctions pénales, y compris la protection contre les menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces et, s’agissant des données personnelles sensibles mentionnées au I de l’article 6 de la loi du 6 janvier 1978, à la nécessité absolue d’un tel traitement, sous réserve de garanties appropriées pour les droits et libertés de la personne concernée. Ce respect s’apprécie décision d’autorisation par décision d’autorisation.

8. D’autre part, ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel par sa décision n° 2021-834 DC du 20 janvier 2022, les dispositions précitées du code de la sécurité intérieure ont précisément circonscrit les finalités justifiant le recours à ces dispositifs, et l’autorisation requise, qui détermine cette finalité, le périmètre strictement nécessaire pour l’atteindre ainsi que le nombre maximal de caméras pouvant être utilisées simultanément, ne saurait être accordée qu’après que le préfet s’est assuré que le service ne peut employer d’autres moyens moins intrusifs au regard du droit au respect de la vie privée ou que l’utilisation de ces autres moyens serait susceptible d’entraîner des menaces graves pour l’intégrité physique des agents, et elle ne saurait être renouvelée sans qu’il soit établi que le recours à des dispositifs aéroportés demeure le seul moyen d’atteindre la finalité poursuivie.

9. En premier lieu, si le préfet des Alpes-Maritimes se fonde sur les 1°, 2° et 3° du I. de l’article L. 242-5 du code de la sécurité pour édicter l’arrêté en litige, il n’établit nullement l’existence de risques de troubles à l’ordre public liés à la sécurité des personnes et des biens, la sécurité des rassemblements de personnes sur la voie publique et la prévention d’actes de terrorisme dans les communes concernées, notamment dans les périmètres dont il fait état dans son arrêté. S’il ressort des écritures de M. B… et de l’ADELICO que le préfet des Alpes-Maritimes a invoqué, à l’occasion de la saisine du juge des référés, le risque de troubles liés aux fêtes de Noël et de la Saint-Sylvestre, eu égard aux évènements s’étant déroulés à cette période en 2022, ainsi que la menace terroriste avec le relèvement du plan Vigipirate au niveau « Urgence attentat », de telles circonstances demeurent très générales et n’établissent pas de façon concrète, précise et actualisée le risque de troubles à l’ordre public sur les territoires des communes concernées. Par suite, la finalité poursuivie par cet arrêté et tirée de la prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens n’est pas établie.

10. En deuxième lieu, si le préfet des Alpes-Maritimes relève dans son arrêté l’absence de système de vidéoprotection sur l’ensemble du périmètre, de difficultés d’accès à certaines zones de ces communes et du « risque éventuel de prise à partie des gendarmes intervenant dans ces mêmes périmètres », il n’établit pas qu’il s’est assuré, conformément au point 8 du présent jugement, que le groupement départemental de la gendarmerie des Alpes-Maritimes ne pouvait, notamment au regard des moyens humains et techniques dont il dispose, employer d’autres moyens moins intrusifs au regard du droit au respect de la vie privée. Dès lors, la nécessité d’un tel arrêté n’est pas davantage établie.

11. En dernier lieu, alors que la finalité poursuivie par l’arrêté attaqué et sa nécessité ne sont pas établies, l’arrêté en litige visait à s’appliquer sur le territoire de dix communes du département des Alpes-Maritimes et concernait, d’après les écritures de M. B… et de l’ADELICO, non contredites en défense, près de 9% de la population du département. Il ressort également des termes de l’arrêté en litige que seuls certains lieux des communes concernées étaient exposés à des risques d’agression, de vol, de trafic d’armes, d’êtres humains, de stupéfiants et de risque d’intrusion et de dégradation des bâtiments publics, de sorte que le périmètre de survol des aéronefs ne peut être regardé comme strictement nécessaire pour atteindre la finalité poursuivie. Par suite, et nonobstant les circonstances tenant à ce que l’autorisation a été délivrée pour la seule période du 19 décembre au 15 janvier 2024 et n’engageait l’utilisation que deux drones munis pour l’un d’une caméra optique, et pour l’autre d’une caméra thermique, le préfet des Alpes-Maritimes a porté une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée.

12. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que M. B…, l’ADELICO et la Ligue des droits de l’homme sont fondés à demander l’annulation de l’arrêté du 18 décembre 2023.

Sur les frais des instances :

13. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de l’Etat les sommes demandées par M. B…, l’ADELICO et la Ligue des droits de l’homme au titre des frais non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 18 décembre 2023 est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B…, à l’association de défense des libertés constitutionnelles, à la Ligue des droits de l’homme ainsi qu’au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes ainsi qu’aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires de Nice et de Grasse.

Délibéré après l’audience du 10 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Myara, président,

M^me Monnier-Besombes, conseillère,

M. Garcia, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er octobre 2025.

Le rapporteur,

Signé

A. GARCIA

Le président,

Signé

A. MYARA

Le greffier,

Signé

D. CREMIEUX

La République mande et ordonne au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

ou par délégation le greffier