Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 13 septembre 2022, 15 janvier, 25 avril et 20 septembre 2023, la société Mougins FL, prise en la personne de son représentant légal en exercice et représentée par M^e Martinez, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision du 11 juillet 2022 par laquelle le directeur régional de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur a rejeté son recours formé à l’encontre de la décision du 17 juin 2022 par laquelle la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) du Sud-Est lui a enjoint de mettre en œuvre différentes mesures de prévention ;

2°) de rejeter les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la CARSAT du Sud-Est ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat et de la CARSAT du Sud-Est la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société requérante soutient que :

—  la décision attaquée est entachée d’un vice d’incompétence de son signataire ;

—  ladite décision est insuffisamment motivée ;

— ladite décision est entachée d’une erreur de droit puisque l’arrêté ministériel du 9 décembre 2010 sur lequel elle se fonde est illégal ;

—  ladite décision est entachée d’illégalité dès lors que la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités-Provence-Alpes-Côte d’Azur n’a pas vérifié la légalité de la décision prise par la CARSAT du Sud-Est ;

— ladite décision est entachée d’une erreur d’appréciation (sur les risques exceptionnels auxquels seraient exposés les salariés) ;

—  la décision du 17 juin 2022 de la CARSAT Sud-Est est elle-même entachée d’un vice d’incompétence de son signataire et d’une insuffisance de motivation.

Par un mémoire enregistré le 15 décembre 2022 et un mémoire non communiqué du 27 septembre 2023, la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) du Sud-Est, représentée par M^e Boisneault, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la société requérante la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L761-1 du code de justice administrative.

La CARSAT du Sud-Est soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 31 mars 2023, le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (DREETS) de Provence-Alpes-Côte d’Azur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 12 septembre 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 1er octobre 2023 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

—  le code de la sécurité sociale ;

—  le code du travail ;

— l’arrêté ministériel du 9 décembre 2010 relatif à l’attribution de ristournes sur la cotisation ou d’avances ou de subventions ou à l’imposition des cotisations supplémentaires en matière d’accidents du travail ou de maladies professionnelles ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendu au cours de l’audience publique du 19 mai 2025 :

— le rapport de M. Bulit, rapporteur ;

— les conclusions de M. Holzer, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Martinez, représentant la société Mougins FL.

Considérant ce qui suit :

1. La société Mougins FL, spécialisée dans la vente de fruits et légumes, exploite le supermarché de l’enseigne « Grand Frais » situé 667 avenue Saint-Martin à Mougins. Suite à un contrôle réalisé le 21 septembre 2021 puis le 9 juin 2022 dans cet établissement, la caisse d’assurance de retraite et de la santé au travail (ci-après, « CARSAT ») du Sud-Est lui a, par décision du 17 juin 2022 notifiée le 21 juin 2022, enjoint de mettre en œuvre quatre mesures de prévention à la suite du constat d’une exposition des travailleurs aux risques de manutentions manuelles. La société Mougins FL a saisi la direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités (ci-après, « DREETS ») de Provence-Alpes Côte d’Azur d’un recours préalable, et le directeur régional adjoint a, par une décision du 11 juillet 2022, rejeté ce recours. Par la présente requête, la société Mougins FL demande l’annulation de cette dernière décision.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne l’étendue du litige :

2. Aux termes de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale : « La caisse régionale peut: 1°) inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l’employeur à l’autorité compétente de l’Etat qui doit être saisie et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire () ». Aux termes de l’article R. 422-5 du même code : « L’autorité compétente pour l’exercice des pouvoirs prévus au 1° du premier alinéa de l’article L. 422-4 est le directeur régional du travail et de l’emploi ». Il résulte de ces dispositions que le recours administratif qu’elles prévoient devant le directeur régional du travail présente un caractère obligatoire, préalable à la saisine du juge.

3. L’institution d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision prise à la suite du recours se substitue nécessairement à la décision initiale et qu’elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité. Si l’exercice d’un tel recours a pour but de permettre à l’autorité administrative, dans la limite de ses compétences, de remédier aux illégalités dont pourrait être entachée la décision initiale, sans attendre l’intervention du juge, la décision prise sur le recours demeure soumise elle-même au principe de légalité.

4. En l’espèce, il résulte de ce qui précède que la décision du 11 juillet 2022, par laquelle le directeur régional adjoint de la DREETS Provence-Alpes Côte-d’Azur a rejeté le recours de la société Mougins FL contre la décision de la CARSAT Sud-Est du 17 juin 2022, s’est substituée à cette dernière décision et qu’elle est, par suite, la seule susceptible de faire l’objet d’un recours contentieux. Ainsi, les écritures de la CARSAT Sud-Est constituent des observations dans le cadre de la présente instance.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre la décision du 17 juin 2022 :

5. Dès lors que, comme il vient d’être dit, la décision du 11 juillet 2022 de la DREETS Provence-Alpes Côte-d’Azur s’est entièrement substituée à la décision de la CARSAT Sud-Est du 17 juin 2022, les moyens tirés de l’incompétence et de l’insuffisance de motivation dont serait entachée cette dernière décision sont inopérants.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre la décision du 11 juillet 2022 :

S’agissant de l’incompétence du signataire de la décision contestée :

6. Par une décision du 1er juillet 2021 régulièrement publiée le 6 juillet 2021 au recueil des actes administratifs de la préfecture de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur, accessible tant au juge qu’aux parties, le directeur régional de la DREETS Provence-Alpes-Côte d’Azur a donné délégation à M. B A, signataire de la décision attaquée, en sa qualité de directeur régional adjoint, à l’effet de signer, notamment, les décisions prises sur le fondement de l’article R. 8122-2 du code du travail, notamment les décisions prises sur les recours formés contre les injonctions de la CARSAT en application des articles L. 422-4 et L. 422-5 du code de la sécurité sociale. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision contestée doit être écarté.

S’agissant de l’insuffisante motivation de la décision contestée :

7. Aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 8° Rejettent un recours administratif dont la présentation est obligatoire préalablement à tout recours contentieux en application d’une disposition législative ou réglementaire. ».

8. La décision du 11 juillet 2022, qui mentionne notamment l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, se substitue aux injonctions émises le 17 juin 2022 par la CARSAT du Sud-Est tout en se référant expressément aux constats qui y sont relevés. Ces injonctions, dont la teneur est reprise dans la décision attaquée, visent à réduire l’exposition des travailleurs occupant les postes « fruits et légumes » à des risques de troubles musculo-squelettiques et d’expositions aux manutentions manuelles de charge lourdes lors de leur activité. La décision du 11 juillet 2021 indique ainsi, avec suffisamment de précision, en adéquation avec l’objet des mesures prescrites, les risques que ces mesures tendent à prévenir. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.

S’agissant de l’exception de l’illégalité de l’arrêté ministériel du 9 décembre 2010 :

9. D’une part, il résulte des dispositions précitées de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale que la CARSAT peut " inviter tout employeur à prendre toutes mesures justifiées de prévention, sauf recours de l’employeur à l’autorité compétente de l’État qui doit être saisi et doit se prononcer dans les délais qui sont fixés par voie réglementaire ; () « . L’arrêté ministériel du 9 décembre 2010 relatif à l’attribution de ristournes sur la cotisation ou d’avances ou de subventions ou à l’imposition de cotisations supplémentaires en matière d’accidents du travail ou de maladies professionnelles, qui se fonde sur ces dispositions, prévoit que : » Les mesures de prévention visées à l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale et, dans les conditions fixées par arrêtés ministériels, à l’article L. 422-1 du code de la sécurité sociale relèvent de la procédure d’injonction. () Elle doit indiquer avec précision le risque exceptionnel concerné, les mesures à prendre par l’employeur, les possibilités techniques de réalisation, fixer le délai d’exécution et mentionner qu’à l’expiration de ce délai l’employeur est passible d’une cotisation supplémentaire en application des dispositions de l’article 8 ci-dessus. () ". Ainsi conformément aux dispositions de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, qui confient au pouvoir réglementaire l’édiction des conditions permettant à la caisse de retraite de prononcer des mesures justifiées de prévention, les dispositions précitées de l’arrêté du 9 décembre 2010, signé par le ministre du travail et de l’emploi, déterminent les modalités d’application de la procédure d’injonction prévue au 1° de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale, en fixant des règles de procédure opposables aux administrés.

10. D’autre part, si un requérant peut invoquer à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative l’illégalité dont serait entaché un règlement devenu définitif faute d’avoir été attaqué dans le délai du recours pour excès de pouvoir, un tel moyen ne peut être accueilli que dans la mesure ou la décision dont l’annulation est demandée constitue une mesure d’application des dispositions réglementaires dont l’illégalité est invoquée par voie d’exception et où sa légalité est subordonnée à celle de ces dispositions. Or, la décision par laquelle le directeur régional de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités confirme ou infirme les mesures de prévention prescrites par la caisse régionale en application de l’article L. 422-4 du code de la sécurité sociale ne saurait être regardée comme un acte pris pour l’application des dispositions réglementaires précitées, qui n’en constituent pas la base légale. Dans ces conditions, la décision contestée ne constitue pas une mesure d’application des dispositions de l’arrêté du 9 décembre 2010, lequel n’a au demeurant ni pour objet, ni pour effet de déterminer les modalités d’application de ce même article L. 422-4 du code de la sécurité sociale dont la fixation relève du seul pouvoir réglementaire par la voie d’un décret pris en Conseil d’Etat en application de l’article L. 482-5 du code de la sécurité sociale. Par suite, le moyen susmentionné doit en tout état de cause être écarté.

S’agissant de l’insuffisance du contrôle opéré par la DREETS Provence-Alpes Côte-d’Azur sur la légalité de la décision du 22 juin 2022 prise par la CARSET Sud-Est :

11. Ainsi qu’il a été dit précédemment, la décision du 11 juillet 2022 du directeur de la DREETS Provence-Alpes-Côte d’Azur s’est entièrement substituée à la décision de la CARSAT Sud-Est du 17 juin 2022. En outre, il ne résulte d’aucune disposition que la société requérante serait fondée à se prévaloir de l’éventuelle insuffisance du contrôle opéré par l’administration sur la décision prise par la CARSAT. Ainsi, et en tout état de cause, le moyen susmentionné doit être écarté.

S’agissant de l’erreur d’appréciation :

12. Aux termes de l’article L. 4121-1 du code du travail : " L’employeur prend les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des travailleurs. / Ces mesures comprennent : / 1° Des actions de prévention des risques professionnels, y compris ceux mentionnés à l’article L. 4161-1 ; / 2° Des actions d’information et de formation ; / 3° La mise en place d’une organisation et de moyens adaptés. / L’employeur veille à l’adaptation de ces mesures pour tenir compte du changement des circonstances et tendre à l’amélioration des situations existantes « .Aux termes de l’article L. 4121-2 du même code : » L’employeur met en œuvre les mesures prévues à l’article L. 4121-1 sur le fondement des principes généraux de prévention suivants : / 1° Eviter les risques ; / 2° Evaluer les risques qui ne peuvent pas être évités ; / 3° Combattre les risques à la source ; / 4° Adapter le travail à l’homme, en particulier en ce qui concerne la conception des postes de travail ainsi que le choix des équipements de travail et des méthodes de travail et de production, en vue notamment de limiter le travail monotone et le travail cadencé et de réduire les effets de ceux-ci sur la santé ; / 5° Tenir compte de l’état d’évolution de la technique ; / 6° Remplacer ce qui est dangereux par ce qui n’est pas dangereux ou par ce qui est moins dangereux ; / 7° Planifier la prévention en y intégrant, dans un ensemble cohérent, la technique, l’organisation du travail, les conditions de travail, les relations sociales et l’influence des facteurs ambiants, notamment les risques liés au harcèlement moral et au harcèlement sexuel, tels qu’ils sont définis aux articles L. 1152-1 et L. 1153-1, ainsi que ceux liés aux agissements sexistes définis à l’article L. 1142-2-1 ; / 8° Prendre des mesures de protection collective en leur donnant la priorité sur les mesures de protection individuelle ; / 9° Donner les instructions appropriées aux travailleurs « . Aux termes de l’article L. 4121-4 de ce code : » Lorsqu’il confie des tâches à un travailleur, l’employeur, compte tenu de la nature des activités de l’établissement, prend en considération les capacités de l’intéressé à mettre en œuvre les précautions nécessaires pour la santé et la sécurité « . Aux termes de l’article R. 4541-3 de ce code : » L’employeur prend les mesures d’organisation appropriées ou utilise les moyens appropriés, et notamment les équipements mécaniques, afin d’éviter le recours à la manutention manuelle de charges par les travailleurs « . Aux termes de l’article R. 4541-4 de ce code : » Lorsque la nécessité d’une manutention manuelle de charges ne peut être évitée, notamment en raison de la configuration des lieux où cette manutention est réalisée, l’employeur prend les mesures d’organisation appropriées ou met à la disposition des travailleurs les moyens adaptés, si nécessaire en combinant leurs effets, de façon à limiter l’effort physique et à réduire le risque encouru lors de cette opération. « . Aux termes de l’article R. 4541-5 de ce code : » Lorsque la manutention manuelle ne peut pas être évitée, l’employeur :1° Evalue les risques que font encourir les opérations de manutention pour la santé et la sécurité des travailleurs ; / 2° Organise les postes de travail de façon à éviter ou à réduire les risques, notamment dorso-lombaires, en mettant en particulier à la disposition des travailleurs des aides mécaniques ou, à défaut de pouvoir les mettre en œuvre, les accessoires de préhension propres à rendre leur tâche plus sûre et moins pénible. « . Enfin aux termes de l’article R. 4541-8 du même code : » L’employeur fait bénéficier les travailleurs dont l’activité comporte des manutentions manuelles: 1° D’une information sur les risques qu’ils encourent lorsque les activités ne sont pas exécutées d’une manière techniquement correcte, en tenant compte des facteurs individuels de risque définis par l’arrêté prévu à l’article R. 4541-6 ; / 2° D’une formation adéquate à la sécurité relative à l’exécution de ces opérations. Au cours de cette formation, essentiellement à caractère pratique, les travailleurs sont informés sur les gestes et postures à adopter pour accomplir en sécurité les manutentions manuelles. ".

13. Premièrement, il ressort des termes de la décision attaquée que la DREETS Provence-Alpes Côte-d’Azur a fondé les différentes mesures d’injonctions prises à l’encontre de la société requérante sur le fondement des dispositions précitées.

14. Deuxièmement, la société requérante soutient que la décision contestée ne serait pas justifiée eu égard à l’absence de risques encourus par les salariés. Elle se prévaut notamment de deux études sur le poste de « vendeur gondolier » dont une réalisée les 30 et 31 mars au sein de la société Mougins FL, faisant apparaître que les risques liés à la manutention manuelle de charge seraient acceptables. Il ressort toutefois des pièces du dossier que, lors de ses visites, le contrôleur de sécurité de la CARSAT Sud-Est a constaté différents risques pouvant être évités tels que le dépotage au sol, la reprise au sol des caisses de produits et la mise en rayon des marchandises grâce à des diables manuels exposant les salariés à de fortes contraintes posturales et à des troubles musculosquelettiques. Il a également pu constater que s’il était mis à disposition de l’ensemble du personnel des équipements manuels de manutention dédiés au transport de charges sur palette, en revanche un seul équipement électrique de manutention dédié au transport de charges sur palette de type « transpalette » et un seul équipement électrique de levage et de manutention dédié au transport de charge sur palette de type « gerbeur » étaient mis à leur disposition. Par ailleurs, entre la visite du 21 septembre 2021 et celle du 9 juin 2022, le contrôleur de sécurité a pu constater que, malgré les mesures correctives demandées par courrier de la CARSAT Sud-Est du 18 octobre 2021, la situation constatée n’avait pas évolué, la société requérante n’établissant en outre nullement avoir pris en compte les mesures correctives préconisées.

15. Troisièmement, la société requérante soutient qu’un document unique des risques a été adopté afin de réduire les risques identifiés et ayant permis d’impacter le nombre d’accident du travail et leur importance et se prévaut également des études du poste de vendeur gondolier réalisées au sein de la société Les Jardins de Chasse sur Rhône puis au sein de la société Mougins FL. Enfin, elle se prévaut également de différents moyens matériels et pratiques mis en place conformément à l’article R. 4541-3 du code du travail. Toutefois, l’existence d’un document unique, conformément à l’article R. 4121-1 du travail, et de pratiques afin d’améliorer les conditions de travail de ses salariés, à supposer ces éléments établis, ne permettent pas à eux-seuls de remettre en cause le bien-fondé des mesures induites par la décision attaquée. Ainsi, alors qu’il est demandé « un réaménagement de la réserve fruits et légumes pour supprimer la dépote et la reprise des produits au niveau du sol », la société requérante, qui se borne à arguer de l’impossibilité d’un réaménagement de la réserve, ne démontre pas qu’elle aurait trouvé une solution pertinente permettant d’éviter une exposition de ses salariés aux risques identifiés liés à la manutention manuelle. S’il est également demandé à la société requérante « de mettre à disposition des salariés un nombre suffisant de transpalettes électriques à haute levée correspondant aux besoins de l’activité et à l’effectif concerné, et en ayant à minima deux équipements disponibles en permanence sur site », et de « s’assurer que ces moyens de manutention sont utilisés pour effectuer la mise en rayon », il ressort des pièces du dossier que la société requérante met uniquement à disposition des salariés un seul transpalette électrique et un seul gerbeur pour décharger les véhicules de transport et manutentionner les marchandises. Enfin s’il est également demandé à la société requérante de « former les salariés concernés à l’utilisation des transpalettes électriques », une telle mesure n’est pas uniquement liée à la sécurité de l’utilisation de ces machines mais permet surtout de rendre effective la précédente injonction susmentionnée. A cet égard, la circonstance selon laquelle la société requérante aurait mis en place des formations sur la sensibilisation de ses collaborateurs aux risques professionnels auxquels ces derniers sont exposés n’est en tout état de cause pas suffisante pour établir que toutes les injonctions induites par la décision contestée ne seraient pas justifiées. Par suite, le moyen susmentionné doit être écarté.

16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par la société Mougins FL doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. D’une part, en vertu des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l’autre partie des frais qu’elle a exposés à l’occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par la société Mougins FL doivent dès lors être rejetées.

18. D’autre part, et compte tenu de ce qui a été dit au point 4, les conclusions de la CARSAT du Sud-Est, qui n’est qu’observateur dans la présente instance, au titre des mêmes dispositions doivent être rejetées.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société MOUGINS FL est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Mougins FL et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Copie sera adressée à la direction régionale de l’emploi, du travail et des solidarités de Provence-Alpes-Côte d’Azur et à la caisse d’assurance retraite et de la santé au travail du Sud-Est.

Délibéré après l’audience du 19 mai 2025 à laquelle siégeaient :

M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président ;

M. Bulit, conseiller ;

M^me Cueilleron, conseillère ;

Assistés de M^me Martin, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 juin 2025.

Le rapporteur,Le président,

signésigné

M. Bulit M. Silvestre-Toussaint-Fortesa

La greffière,

signé

C. Martin

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier en chef,

Ou, par délégation, la greffière