Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 23 décembre 2020, 12 mars 2021 et 2 mars 2022, M. E B, représenté par M^e Chrestia, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du ministre de l’intérieur en date du 3 août 2020 portant mutation au sein de la brigade territoriale d’Apt à compter du 1er septembre 2020 ainsi que la décision implicite de rejet de son recours née le 17 décembre 2020 ;

2°) de mettre une somme de 4 000 euros à la charge de l’Etat au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

M. B soutient, outre que sa requête est recevable, que :

— les mémoires en défense produits par le ministre de l’intérieur sont irrecevables faute pour celui-ci de prouver la compétence de leur signataire ;

— si les moyens dirigés contre la décision de mutation du 3 août 2020 sont inopérants, il demandait également l’annulation de la décision implicite de rejet née le 17 décembre 2020 ;

— la décision attaquée est insuffisamment motivée en droit et en fait, alors qu’elle a été prise en considération de la personne ;

— la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure, les droits de la défense et le principe du contradictoire n’ayant pas été respectés alors que la circulaire du 20 novembre 2012 prévoit que le rapport de mutation d’office doit être porté, par lettre remise en mains propres, à la connaissance du militaire intéressé, lequel doit également exprimer au moins trois choix en vue de sa nouvelle affectation ;

— la décision attaquée est entachée d’un vice de procédure, l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 ayant été méconnu dès lors qu’il n’a jamais été mis à même de prendre connaissance de son dossier personnel ;

— la décision attaquée est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’elle est constitutive d’une sanction déguisée, alors même et au surplus qu’il a déjà été sanctionné ; l’intérêt du service n’est pas démontré, plusieurs indices établissant le caractère déguisé de la sanction : d’une part, le délai anormalement long entre la survenance des faits reprochés le 3 mai 2019, la sanction du 10 décembre 2019 et la mutation en litige, d’autre part, l’atteinte portée à sa situation matérielle et ses prérogatives professionnelles, dès lors qu’il occupait un poste d’encadrement de commandant de brigade et qu’il n’aura plus d’agents sous ses ordres, en perdant la nouvelle bonification indiciaire et la prime de commandement ; l’intention répressive de l’autorité administrative détermine ainsi et en l’espèce le caractère disciplinaire de la mutation ;

— la décision attaquée méconnaît le principe du non bis in idem, dès lors qu’il avait déjà fait l’objet d’une sanction disciplinaire de vingt jours d’arrêt avec dispense d’exécution et avec sursis de douze mois le 10 décembre 2019 ;

— la décision attaquée méconnaît le principe de présomption d’innocence ; si une enquête judiciaire pour escroquerie a été ouverte à son encontre, aucune décision de renvoi devant un tribunal n’a été prise ;

— la décision attaquée est entachée d’un détournement de pouvoir, compte tenu de l’acharnement de l’administration ; ayant déjà été sanctionné par une mise aux arrêts avec dispense d’exécution et sursis, il l’est à nouveau pour avoir contesté devant le juge administratif cette mise aux arrêts ;

— s’agissant de sa vie privée et familiale, la décision attaquée méconnaît l’article L. 4121-5 du code de la défense et viole l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par deux mémoire en défense, enregistrés le 19 et le 23 février 2021, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Le ministre de l’intérieur soutient que :

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision attaquée est inopérant, et en tout état de cause non fondé ;

— les autres moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.

Vu :

— le code de la défense ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— la loi du 22 avril 1905 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A,

— les conclusions de M^me Achour, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Chrestia, représentant M. B.

Considérant ce qui suit :

1. M. B, adjudant-chef de la gendarmerie nationale exerçant les fonctions de commandant de brigade à la brigade de proximité de Saint-Martin-du-Var, a fait l’objet le 3 août 2020 d’un ordre de mutation, dans l’intérêt du service, sur un poste de chef de groupe enquêteur en gendarmerie départementale à la brigade autonome d’Apt, cette mutation prenant effet au 1er septembre 2020. Dans sa requête introductive d’instance, M. B demande au tribunal d’annuler la décision du 3 août 2020 précitée, ainsi que la décision implicite par laquelle la commission de recours des militaires a rejeté son recours préalable obligatoire.

Sur la recevabilité des écritures en défense :

2. Les mémoires en défense présentés pour le ministre de l’intérieur, et enregistrés au greffe du tribunal de céans les 19 et 23 février 2022, sont signés par M^me F G, cheffe du bureau du contentieux statutaire et de la protection juridique des fonctionnaires. Cette dernière disposait, aux termes de la décision du 5 janvier 2021, publié au journal officiel de la République française du 7 janvier 2021 et accessible tant au juge qu’aux parties sur le site internet dudit journal, d’une délégation de signature consentie par le ministre de l’intérieur, à l’effet notamment de signer, dans la limite de ses attributions et de ses compétences, tous actes, arrêtés, décisions, correspondances courantes, recours et mémoires en défense devant les juridictions, y compris devant le Tribunal des conflits et le Conseil d’Etat, ainsi que les actes, décisions, pièces comptables et administratives concernant les affaires contentieuses et les réparations des dommages dont le montant n’excède pas 40 000 euros.

3. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu d’écarter les écritures en défense du ministre de l’intérieur.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la portée du litige :

4. D’une part, s’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l’excès de pouvoir qu’après l’exercice d’un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l’y a invité, produit la preuve de l’exercice de ce recours ainsi que, s’il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l’excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours, qui s’y est substituée.

5. D’autre part, si le silence gardé par l’administration sur une demande fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement, qu’elle fasse suite ou non à une demande de communication des motifs de la décision implicite, se substitue à la décision implicite de rejet initiale.

6. Aux termes de l’article R. 4125-1 du code de la défense : « I.-Tout recours contentieux formé par un militaire à l’encontre d’actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d’un recours administratif préalable, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux./ Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense () ». L’article R. 4125-10 de ce code dispose : « Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l’intéressé la décision du ministre compétent (). La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. () L’absence de décision notifiée à l’expiration d’un délai de quatre mois vaut décision du rejet du recours formé devant la commission. ». L’institution par ces dispositions d’un recours administratif préalable obligatoire à la saisine du juge a pour effet de laisser à l’autorité compétente le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration.

7. Si M. B a contesté dans sa requête introductive d’instance l’ordre de mutation du 3 août 2020 et la décision implicite rejetant son recours administratif préalable obligatoire reçu le 17 août 2020, il n’était en réalité recevable à contester, dès l’introduction de l’instance, que ladite décision implicite de rejet, la décision initiale du 3 août 2020 ayant disparu de l’ordonnancement juridique. Dans ces conditions, les conclusions présentées par M. B à l’encontre de la décision du ministre de l’intérieur en date du 3 août 2020 portant mutation au sein de la brigade territoriale d’Apt à compter du 1er septembre 2020 et la décision implicite de rejet de son recours née le 17 décembre 2020 doivent être regardées comme seulement dirigées contre ladite décision implicite, qui s’est substituée à la décision du 3 août 2020.

En ce qui concerne la légalité de la mutation :

8. En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 : « Tous les fonctionnaires civils et militaires, tous les employés et ouvriers de toutes administrations publiques ont droit à la communication personnelle et confidentielle de toutes les notes, feuilles signalétiques et tous autres documents composant leur dossier, soit avant d’être l’objet d’une mesure disciplinaire ou d’un déplacement d’office, soit avant d’être retardé dans leur avancement à l’ancienneté. ». Ces dispositions impliquent qu’un agent public faisant l’objet d’une mesure prise en considération de sa personne soit mis à même de demander la communication de son dossier préalablement à cette mesure.

9. D’autre part, aux termes de l’article 2.1 de la circulaire n° 90000 du 20 novembre 2012 relative à la mutation d’office d’un militaire dans l’intérêt du service pour des motifs tenant à la personne de l’intéressé : " Afin de respecter les droits de la défense et en particulier le principe du contradictoire, le militaire qui est susceptible de faire l’objet d’une mutation d’office doit en être rapidement informé par lettre, dès lors que la mesure est sérieusement envisagée. La lettre est remise en mains propres au militaire concerné à l’occasion d’un entretien avec le commandement. Lorsqu’en raison de circonstances exceptionnelles il n’est pas possible de réaliser cet entretien, la lettre est adressée au domicile du militaire concerné en recommandé postal avec accusé de réception. Cette lettre (annexe II) doit par ailleurs : – l’informer de son droit à communication de son dossier individuel ; – le mettre en situation de pouvoir exprimer ses desiderata d’affectation par l’intermédiaire d’une fiche de vœux. En outre, le militaire concerné par cette mesure est en droit de recevoir, après occultation éventuelle (1), communication d’une copie des documents qui motivent sa mutation d’office (rapports et pièces jointes, correspondances, messages, compte rendus, pièces de procédure versées au dossier conformément à l’article R. 156 du code de procédure pénale, etc.) à l’exception de ceux dont la loi précitée ou un impératif d’ordre public interdit la communication. À cet effet, l’autorité décisionnaire joint à la lettre d’information précitée, une copie des documents motivant le projet de mutation. ".

10. La décision prise par le ministre de l’intérieur, sur un recours administratif préalable formé par un militaire à l’encontre d’une décision prise en considération de sa personne, revêt elle-même ce caractère et ouvre, dès lors, à l’intéressé la faculté d’exercer le droit garanti par l’article 65 de la loi du 22 avril 1905. La décision initiale du 3 août 2020, fondée sur l’appréciation du comportement et la manière de servir de M. B dans l’exercice de ses fonctions, a été prise en considération de sa personne. Ainsi, ce dernier devait être mis à même de demander la communication de son dossier en temps utile préalablement à l’édiction de la décision du 3 août 2020 ou, à défaut, de la décision implicite par laquelle le ministre de l’intérieur a statué sur son recours préalable.

11. Il ressort des pièces du dossier que, le 19 juin 2020, deux militaires de la communauté de brigade de Carros se sont rendus au domicile de M. B pour lui notifier la lettre n° 22475 ayant pour objet « projet de mutation d’office dans l’intérêt du service pour des motifs tenant à la personne », à laquelle était joint le rapport du 28 mai 2020 le concernant et qui l’invitait à prendre connaissance dudit rapport et de ses pièces jointes et à adresser une fiche de vœux en vue d’exprimer ses desiderata d’affectation. Or, il ressort de l’examen du procès-verbal de carence suite à refus d’émargement établi le 19 juin 2020 par le capitaine C, commandant de la communauté de brigade de Carros, que le requérant a fermement refusé de prendre connaissance du document. Dans ces conditions, M. B, qui ne peut se prévaloir de sa propre turpitude, doit être regardé comme ayant bénéficié de la garantie prévue par les dispositions combinées de l’article 65 de la loi du 22 avril 1905 et de l’article 2.1 de la circulaire du 20 novembre 2012 précitée préalablement à la décision attaquée.

12. En outre, il ressort du courriel du 18 août 2020 de l’adjudant-chef Eric Pujol, chef secrétaire de la compagnie de gendarmerie départementale de Brigoles, que M. B a donné son accord pour un envoi de la notification de son ordre de mutation par mail et qu’il a accusé réception du courriel par l’envoi du récépissé de notification le 8 août 2020. Il n’a ainsi été privé d’aucune garantie.

13. Il résulte de ce qui précède que le requérant n’est pas fondé à soutenir que la décision attaquée aurait été prise à l’issue d’une procédure irrégulière.

14. En deuxième lieu, aux termes de l’article 1er du décret du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des sous-officiers de gendarmerie : « Les sous-officiers de gendarmerie participent, sous le commandement des officiers, à la constitution et à l’encadrement des formations de gendarmerie./ Ils peuvent occuper des emplois de commandement ou de haute qualification dans une spécialité déterminée./ Ils exercent en outre les attributions et assument les responsabilités que les lois et règlements leur confèrent dans les domaines de la police judiciaire et de la police administrative () ».

15. La mutation dans l’intérêt du service constitue une sanction déguisée dès lors qu’il est établi que l’auteur de l’acte a eu l’intention de sanctionner l’agent et que la décision a porté atteinte à la situation professionnelle de ce dernier.

16. Il ressort des pièces du dossier, incluant le rapport de l’enquête administrative menée du 13 septembre 2019 au 16 décembre 2019, qu’est apparue une compromission de M. B avec son environnement dans l’exercice d’un premier commandement d’unité territoriale, auquel s’est ajouté un management inadapté et un comportement personnel peu exemplaire préjudiciable à la bonne exécution du service.

17. S’agissant de la compromission avec son environnement professionnel, il est notamment apparu que dès les premiers mois de son affectation, M. B a déployé une grande énergie à nouer des liens étroits avec les entreprises de sa circonscription, et que cette trop grande proximité s’est concrétisée par une attention exagérée aux faits de nature infractionnelle intéressants les responsables de ces entreprises ou leur société. Ainsi, le requérant est intervenu pour influer sur un arrangement amiable lors de l’accident de la circulation routière impliquant un véhicule d’une de ces sociétés. Il a également traité personnellement une procédure judiciaire en-dehors de sa circonscription, a demandé à l’un de ses gradés la destruction d’une procédure d’infraction à la sécurité routière, et a donné des kits de stupéfiants à l’une de ses relations. Des dons de matériels ou consommables appartenant à la gendarmerie (gyrophare, kits de stupéfiants) ont également été dénoncés. En retour, l’intéressé était notamment invité au restaurant par les dirigeants de ces entreprises, a reçu personnellement pour son logement de fonction de la pelouse de deux de ces sociétés, ou a bénéficié de places pour voir des matchs dans des conditions de prestige.

18. S’agissant du management, il est apparu que M. B a pu prendre des décisions sans concertation, à la surprise de ses militaires ou en s’appuyant sur les réflexions de son épouse, qu’il a pris des libertés avec la réglementation tout en demandant à ses collaborateurs de la respecter scrupuleusement, et que l’utilisation de son véhicule de dotation à des fins personnelles a été remarquée et désapprouvée par ses hommes et ses chefs. Enfin, s’agissant de son comportement personnel, le procès-verbal d’entretien de M^me D, gendarme, établi le 13 septembre 2019, fait état d’une demande de M. B d’établir une fausse déclaration de dommages pour obtenir auprès de son assurance le remboursement des réparations sur le véhicule d’occasion qu’il venait d’acheter.

19. De tels faits ont entrainé une situation de désapprobation de la part de la quasi-totalité des collaborateurs de M. B qui ont manifesté le souhait de son départ. Ainsi, les agissements de M. B, outre la perte de confiance de ses supérieurs hiérarchiques, ont occasionné des tensions au sein de son service et une perte totale de crédibilité auprès de ses pairs et de ses subordonnés, ainsi que des dysfonctionnements au sein de l’unité. Dans de telles circonstances, la décision de muter l’intéressé dans l’intérêt du service, indépendamment de l’engagement d’une procédure disciplinaire, ne révèle pas, par elle-même, une sanction disciplinaire déguisée. Par ailleurs, l’intéressé a été muté en qualité de chef de groupe enquêteur en gendarmerie départementale au sein de la brigade territoriale autonome d’Apt sur un poste présentant un niveau conforme à ses qualifications et à son grade.

20. Il résulte de ce qui précède que M. B n’établit pas que la mutation attaquée n’aurait pas été prise dans l’intérêt du service, mais serait constitutive d’une sanction déguisée.

21. Par suite, le moyen soulevé par le requérant tiré de ce qu’il aurait été sanctionné deux fois pour les mêmes faits, notamment parce qu’il a fait l’objet par ailleurs le 10 décembre 2019 d’une sanction de vingt jours d’arrêt avec dispense d’exécution et un sursis de douze mois pour un comportement ambigu à l’égard d’un contrevenant de sa connaissance déclaré positif à un contrôle par éthylomètre, doit être écarté.

22. Par suite également, le moyen soulevé par le requérant, tiré d’une insuffisante motivation, doit être écarté pour inopérance, dès lors que la mutation attaquée, prise dans l’intérêt du service, n’est donc pas au nombre des décisions individuelles défavorables dont l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration impose la motivation.

23. En troisième lieu, outre l’indépendance des procédures administrative et pénale, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de présomption d’innocence est inopérant et sans influence sur la légalité de la décision attaquée, dès lors que celle-ci n’est pas fondée sur l’enquête judiciaire pour escroquerie ouverte à l’encontre de M. B.

24. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier que M. B n’établit pas que cette mutation prise dans l’intérêt du service serait entachée d’un détournement de pouvoir.

25. En cinquième et dernier lieu, aux termes de l’article L. 4121-5 du code de la défense : " Les militaires peuvent être appelés à servir en tout temps et en tout lieu. Dans toute la mesure compatible avec le bon fonctionnement du service, les mutations tiennent compte de la situation de famille des militaires, notamment lorsque, pour des raisons professionnelles, ils sont séparés : 1° De leur conjoint ; 2° Ou du partenaire avec lequel ils sont liés par un pacte civil de solidarité, lorsqu’ ils produisent la preuve qu’ ils se soumettent à l’ obligation d’ imposition commune prévue par le code général des impôts ; La liberté de résidence des militaires peut être limitée dans l’intérêt du service. Lorsque les circonstances l’exigent, la liberté de circulation des militaires peut être restreinte. « . Aux termes de l’article 8 de la convention européenne : » 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance. / 2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ".

26. M. B fait valoir que la décision attaquée le mute à Apt dans le Vaucluse soit à 230 km de son domicile actuel, alors que sa compagne, qui travaille au sein des services de l’éducation nationale à Nice et avec laquelle il est uni civilement (PACS) depuis l’année 2015, ne pourra être mutée dans le Vaucluse au titre de l’année scolaire 2020/2021, devra attendre le tour de mutation de l’année scolaire 2021/2022 pour pouvoir se rapprocher d’Apt, ne pourra plus bénéficier du logement de fonction actuellement occupé dans les Alpes-Maritimes, et devra louer un nouveau logement dans ce département pour elle et ses deux enfants scolarisés sur Nice et Saint-Martin-du-Var, ce que le couple ne pourra assumer financièrement. M. B fait valoir également que son propre fils, pour lequel il bénéficie d’un droit de visite et d’hébergement, est scolarisé à Antibes et connaît des difficultés scolaires ayant rendu nécessaire une demande d’aide formée auprès de la maison départementale des personnes handicapées des Alpes-Maritimes et qu’il a souscrit un contrat d’achat immobilier.

27. Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces éléments ne suffisent pas à faire regarder la décision litigieuse, prise dans l’intérêt du service ainsi qu’il a été dit précédemment, comme portant au droit du requérant au respect de sa vie privée et familiale une atteinte disproportionnée aux buts en vue desquels elle a été prise et, dès lors, comme méconnaissant les stipulations de l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, ni comme étant entachée d’une erreur manifeste dans l’appréciation de la situation personnelle et familiale de M. B au regard de l’article L. 4121-5 du code de la défense.

28. Il résulte de tout ce qui précède que M. B n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision implicite en litige née le 17 décembre 2020 laquelle, comme il a été dit, se substitue à la décision du 3 août 2020.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

29. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par M. B au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. E B et au ministre de l’intérieur et des Outre-mer.

Délibéré après l’audience du 13 décembre 2022, à laquelle siégeaient :

M. Brossier, président,

M^me Bala, première conseillère,

M. Aymard, premier conseiller.

Lu en audience publique le 27 décembre 2022.

La rapporteure,

K. A

Le président,

J. B. BROSSIER

La greffière,

E. NIVARD

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et des Outre-mer, en ce qui le concerne, et à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.