Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 1er octobre 2024 devant le tribunal interrégional de la tarification sanitaire et sociale de Paris sous le n° 24.114 et le 10 janvier 2025 devant le tribunal administratif de Paris, sous le no 2500649, la société Institut Robert Debré, représentée par M^e Musset, demande au tribunal :

1°) avant de statuer, d’ordonner à l’Agence régionale de santé de La Réunion de communiquer dans un délai d’un mois : les critères appliqués pour déterminer la dotation populationnelle de l’Institut Robert Debré, qu’elle gère, et leur pondération ; l’avis de la section du comité consultatif d’allocation des ressources ; l’arrêté « à blanc » qui aurait dû lui être notifié au plus tard le 30 mars 2024 ; la liste complète des dotations populationnelles notifiées aux établissements de la région au titre de l’année 2024 ;

2°) de réformer l’arrêté du 17 juillet 2024 n° 2024-970404109-A001 du directeur général de l’agence régionale de santé de La Réunion en ce qu’il a fixé la dotation populationnelle et la dotation de transition de l’Institut Robert Debré ; à titre principal de fixer la dotation populationnelle à 3 077 734 euros et la dotation de transition à 0 euros ; subsidiairement de lui allouer une aide à la contractualisation de 2 365 795 euros ;

3°) de mettre la somme de 5 000 euros à la charge de l’Etat au titre de l’article 75-I de la loi du 10 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

Sur la dotation populationnelle :

— la dotation populationnelle qui lui a été attribuée est irrégulière ;

— selon la circulaire N° DGOS/FIP1/2024/95 du 13 juin 2024, la dotation populationnelle se compose notamment de la reconduction des dotations populationnelles fixées dans le cadre du modèle à blanc 2023 ; or aucun arrêté à blanc ne lui a été notifié ; de même la circulaire prévoit que les tarifs des séjours (groupes médicaux tarifaires) doivent intégrer la moitié des mesures de revalorisation salariale, ce qui n’est pas le cas ;

— de plus, les dispositions de l’article R. 162-34-10 du code de la sécurité sociale prévoient que les critères de répartition de la dotation forfaitaire sont fixés après avis de la section du comité d’allocation des ressources, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ; or ces critères ne sont pas connus ;

— en l’absence d’arrêté à blanc, le calcul de la dotation populationnelle doit être basé sur les recettes de 2024 valorisées avec les tarifs négociés au cours de l’exercice 2023, en effet elle a développé une nouvelle offre de soins en addictologie, laquelle a fait l’objet d’un avenant au contrat d’objectif et de moyens du 19 juin 2023 fixant son prix de journée à 275 euros pour cette spécialité ; les recettes assurance maladie obligatoire auraient dû s’élever à 6 879 324 euros, et les recettes de facturation GMT auraient donc dû s’élever à 3 439 662 euros ; or il résulte de la facturation du premier semestre 2024 que ces recettes ne s’élèveront qu’à 2 866 243 euros en année pleine, soit une perte de 573 419 euros ; les dotations forfaitaires auraient dû s’élever à 50% des recettes de 2023, soit 3 439 662 euros, or le montant total des dotations notifiés s’élève à 2 460 310 euros, soit une perte de 979 352 euros ; au total la perte subie du fait de la réforme est de 1 552 771 euros ; de plus cette perte est aggravée par une dotation de transition de – 813 024 euros ; en conséquence la dotation populationnelle doit être portée à 1 524 963 euros + 1 552 771 euros , soit 3 077 734 euros.

Sur la dotation de transition :

— subsidiairement, en vertu du principe de sécurité juridique et de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration, un mécanisme de sécurisation des ressources des établissements de soins médicaux et de réadaptation (SMR) a été prévu par le II de l’article 4 du décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 ; il implique qu’un établissement de SMR dont les ressources sont affectées par la mise en œuvre du nouveau régime de financement voit ses ressources garanties à 100% en 2024. Elle est donc fondée à demander que la dotation de transition soit calculée sur la base des données de 2024. De plus le calcul de la dotation de transition est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il ne prend pas en compte la nouvelle offre de soins validée par avenant du CPOM ;

— l’article 4 de l’arrêté du 19 décembre 2024 est illégal en ce qu’il ne répond pas aux exigences d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme, objectif à valeur constitutionnelle et en ce qu’il a un caractère rétroactif.

Par un mémoire, enregistré au tribunal administratif de Paris le 10 janvier 2025, l’Agence régionale de santé La Réunion conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

Sur le montant de la dotation populationnelle :

— le retard pris dans la notification du montant théorique du financement mixte au sens de l’article 4 du décret du 21 avril 2022 est sans incidence sur l’issue du litige et ne prive la requérante d’aucune garantie ;

— l’article 4 du décret du 21 avril 2022 ne prévoyait pas que la fixation du montant théorique devait être précédée de la consultation du comité consultatif d’allocation des ressources ; de même le montant en cause de la dotation populationnelle avait un caractère provisoire ; ainsi la circulaire N° DGOS/FIP1/2024/95 du 13 juin 2024 relative à la première campagne tarifaire et budgétaire 2024 des établissements de santé prévoyait que, dans le cadre d’une première délégation de crédits, la dotation populationnelle se composait de la reconduction des dotations populationnelles fixées dans le cadre du modèle à blanc 2023 et de la moitié des mesures de revalorisation salariales (mesures 'Ségur de la santé', mesures dites 'Guérini’ et d’attractivité) intégrées en année pleine. Cette dotation populationnelle avait donc un caractère provisoire et ne résultait pas de la répartition du montant de la dotation populationnelle arrêtée pour chaque région en application de l’article R. 162-34-4 du code de la sécurité sociale ;

Sur le montant de la dotation de transition :

— la dotation de transition est calculée à partir des données de l’exercice 2022, dernier exercice en année pleine antérieur à la réforme du financement, une fois pour toutes, et est dégressive. Elle a vocation à atténuer les effets engendrés par le changement de régime de financement, mais pas à corriger les effets pouvant résulter d’une variation de l’activité d’une année sur l’autre ;

Vu :

— l’arrêté du 19 décembre 2023 fixant les modalités transitoires pour le financement des activités de soins de suite et de réadaptation à partir du 1er juillet 2023 et modifiant l’arrêté du 31 décembre 2022 relatif aux modalités de versement des ressources des établissements de santé par les caisses d’assurance maladie ou par la caisse nationale militaire de sécurité sociale ;

— le décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 ;

— le code de la santé publique,

— le code de la sécurité sociale,

— le code de l’action sociale et des familles,

— le code des relations entre le public et l’administration,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Guillou,

— les conclusions de M. Pény, rapporteur public,

— et les observations de M^e Musset, représentant la société Institut Robert Debré.

Une note en délibéré pour la société requérante a été enregistrée le 30 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1.La société Institut Robert Debré gère l’Institut du même nom. C’est un établissement de santé à but lucratif ayant conclu un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens qui relève ainsi du d de l’article L.162-22 du code de la sécurité sociale. L’établissement est autorisé à dispenser des soins médicaux et de réadaptation en addictologie, en hospitalisation complète et en hospitalisation de jour.

2.L’arrêté du 17 juillet 2024 n° 2024-970404109-A001 contesté a fixé notamment les dotations et forfaits relatifs au financement des activités de soins médicaux et réadaptation au sens de l’article R.162-34-9 du code de la sécurité sociale de l’Institut Robert Debré à 1 524 963 euros pour la dotation populationnelle et – 813 024 euros pour la dotation de transition. Par la présente requête, la société Institut Robert Debré demande la réformation de cet arrêté. Un deuxième et un troisième arrêté n° 2024-970404109-A002 et 2024-970404109-A003 ont modifié les dispositions de l’arrêté du 17 juillet 2024 contesté, puis un quatrième arrêté modificatif en date du 15 janvier 2025 n° 2024-970404109-A004 a fixé la dotation populationnelle de l’Institut Robert Debré à 1 555 218 euros et la dotation de transition à -813 024 euros. Ce quatrième arrêté reprend l’ensemble des dotations et forfaits annuels dont bénéficie la société requérante. Par ailleurs l’arrêté n° 2023-970404109-A001 du 9 octobre 2024 portant notification à blanc des montants mentionnés au 2° de l’article 4 du décret modifié du 21 avril 2022 relatif à la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation a fixé le montant de la dotation forfaitaire issue du montant populationnelle de l’Institut Robert Debré à 695 097 euros et la dotation de transition à – 813 024 euros.

Sur l’office du juge :

3.Aux termes de l’article L. 351-1 du code de l’action sociale et des familles : « Les recours dirigés contre les décisions prises par le représentant de l’Etat dans le département, le représentant de l’Etat dans la région, le directeur général de l’agence régionale de santé et le président du conseil départemental, séparément ou conjointement, ainsi que par le président du conseil régional et, le cas échéant, par les ministres compétents, déterminant les dotations globales, les dotations annuelles, les forfaits annuels, les dotations de financement des missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation, les remboursements forfaitaires, subventions obligatoires aux établissements de santé mentionnés à l’article L. 4383-5 du code de la santé publique les prix de journée et autres tarifs des établissements et services sanitaires, sociaux et médico-sociaux de statut public ou privé et d’organismes concourant aux soins, sont portés, en premier ressort, devant le tribunal administratif. » et aux termes de l’article R. 779-11 du code de justice administrative : « Les décisions mentionnées au VI de l’article L. 314-1 et aux articles L. 314-9 et L. 351-1 du code de l’action sociale et des familles, au douzième alinéa de l’article L. 6143-4 du code de la santé publique et à l’article L. 162-24-1 du code de la sécurité sociale peuvent faire l’objet d’un recours de plein contentieux. Lorsque la juridiction estime que le montant de la dotation globale, du forfait de soins, du prix de journée ou de tout autre élément de tarification en litige a été illégalement fixé ou la somme demandée illégalement refusée, elle annule ou réforme, s’il y a lieu, cette décision en fixant ce montant, pour l’exercice en cause, ou, si elle ne peut le fixer elle-même, en renvoyant à l’auteur de la décision le soin d’en fixer le montant sur les bases qu’elle indique dans les motifs de sa décision ».

4.Il résulte de ces dispositions que lorsque la juridiction est saisie d’un recours contre une décision de l’administration fixant le tarif d’un établissement ou refusant au demandeur de se voir attribuer la dotation, le forfait ou le remboursement qu’il réclame, les moyens tirés d’éventuels vices propres de la décision attaquée sont sans incidence sur la solution du litige, dès lors qu’il lui appartient, eu égard tant à la finalité de son intervention qu’à sa qualité de juge de plein contentieux, non de se prononcer sur les éventuels vices propres de la décision litigieuse, mais d’examiner le bien-fondé du tarif fixé par l’administration ou le droit du demandeur à se voir attribuer la somme qu’il réclame en fonction de la situation de droit ou de fait existant à la date à laquelle il statue.

Sur le cadre juridique :

5.En premier lieu, aux termes de l’article L. 162-22 du code de la sécurité sociale : " Pour l’application de la présente section, les établissements de santé sont classés selon les catégories suivantes : () d) Les établissements de santé privés autres que ceux mentionnés aux b et c du présent article ayant conclu un contrat pluriannuel d’objectifs et de moyens avec l’agence régionale de santé ; /Les activités pour lesquelles les établissements de santé sont autorisés en application de l’article L. 6122-1 du code de la santé publique sont financées selon les modalités suivantes : () 4° Pour les activités de soins médicaux et de réadaptation, conformément à l’article L. 162-23-2. (Conformément au VII de l’article 49 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023, ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2024) « . Aux termes de l’article L.162-23 : » I.-Chaque année, est défini un objectif de dépenses d’assurance maladie afférent aux activités mentionnées au 4° de l’article L. 162-22 qui sont exercées par les établissements de santé mentionnés au même article L. 162-22. Cet objectif est constitué du montant annuel des charges supportées par les régimes obligatoires d’assurance maladie afférentes aux frais d’hospitalisation au titre des soins dispensés au cours de l’année dans le cadre de ces activités. Le contenu de cet objectif est défini par décret « . Aux termes de l’article L.162-23-2 : » Les activités mentionnées au 4° de l’article L. 162-22 sont financées par : 1° Des recettes issues de l’activité de soins, dans les conditions définies à l’article L. 162-23-3 ; 2° Le cas échéant, des financements complémentaires prenant en charge : a) Les spécialités pharmaceutiques, dans les conditions définies à l’article L. 162-23-6 ; b) Les plateaux techniques spécialisés, dans les conditions définies à l’article L. 162-23-7 ; c) Les missions mentionnées à l’article L. 162-23-8 ; d) L’amélioration de la qualité et de la sécurité des soins, dans les conditions définies à l’article L. 162-23-15 « . Aux termes de l’article L.162-23-3 : » Pour les activités de soins mentionnées au 4° de l’article L. 162-22, les établissements mentionnés au même article L. 162-22 bénéficient d’un financement mixte sous la forme de recettes issues directement de l’activité, dans les conditions prévues au I de l’article L. 162-23-4, et d’une dotation forfaitaire visant à sécuriser de manière pluriannuelle le financement de leurs activités, selon des modalités définies par décret en Conseil d’Etat « . Conformément au VII de l’article 49 de la loi n° 2023-1250 du 26 décembre 2023, ces dispositions entrent en vigueur le 1er janvier 2024) ». Aux termes de l’article L.162-23-4 applicable en l’espèce : « I.-Chaque année, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent, selon les modalités prévues au II de l’article L. 162-23 : () 4° les modalités de calcul de la dotation forfaitaire mentionnée à l’article L. 162-23-3 (..) ». Aux termes de l’article R.162-34 : " Les activités de soins médicaux et de réadaptation mentionnées au 5° de l’article R. 6122-25 du code de la santé publique, dont les frais sont pris en charge en tout ou partie par les régimes obligatoire de sécurité sociale, sont financées conformément aux dispositions de la présente sous-section. (Conformément au I de l’article 4 du décret n° 2022-24 du 11 janvier 2022, ces dispositions entrent en vigueur le 1er juin 2023). Article R.162-34-2 : Le financement mixte mentionné à l’article L. 162-23-3 se compose : 1° De recettes issues, pour chaque séjour, d’un montant forfaitaire correspondant aux tarifs mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-23-4, affecté le cas échéant du coefficient géographique mentionné au 2° du I du même article ainsi que du coefficient mentionné au I de l’article L. 162-23-5 ; 2° D’une dotation forfaitaire dont le montant est calculé dans les conditions fixées à l’article R. 162-34-10. Article R.162-34-3 I. – Chaque année, dans un délai de quinze jours suivant la promulgation de la loi de financement de la sécurité sociale, les ministres chargés de la santé, de la sécurité sociale et du budget arrêtent : 1° Le montant de l’objectif de dépenses mentionné au I de l’article L. 162-23 ; II. – Le montant de l’objectif et des parts affectées mentionnés au I sont déterminés notamment en fonction de : 1° L’état provisoire et l’évolution des charges d’assurance maladie au titre des soins dispensés l’année précédente ; 2° L’évaluation des charges des établissements ; 3° L’évaluation des gains de productivité réalisés et envisageables dans le secteur ; 4° Les changements de régime juridique ou de financement de certains établissements, ou services ou activités des établissements concernés. Article R.162-34-4 : I.-Chaque année, dans un délai de quinze jours suivant la publication de l’arrêté mentionné au I de l’article R. 162-34-3, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent au sein du montant mentionné au 1° du I de cet article : 1° La part affectée à la dotation forfaitaire des établissements mentionnée au 2° de l’article R. 162-34-2 () II.-Chaque année, dans un délai de quinze jours suivant la publication de l’arrêté prévu au I du présent article, les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale arrêtent pour chacune des régions : 1° Au sein de la part mentionnée au 1° du I : a) Le montant populationnel tenant compte de critères relatifs aux caractéristiques démographiques et à l’état de santé de la population de la région. Ces critères et leur pondération sont définis par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale (). Article R.162-34-9 : I.-Après la publication de l’arrêté mentionné au II de l’article R. 162-34-4, le directeur général de l’agence régionale de santé arrête pour chaque établissement les montants : 1° De la dotation forfaitaire issu du montant populationnel mentionné au 1° du II de l’article R. 162-34-4 dans les conditions fixées au I de l’article R. 162-34-10 (). Article R.162-34-10 : I.-Le montant mentionné au 1° du I de l’article R. 162-34-9 est réparti entre établissements de santé de la région en tenant compte de l’offre hospitalière existante, sur la base de critères fixés au niveau régional par le directeur général de l’agence régionale de santé après avis de la section du comité mentionnée au 3° de l’article R. 162-29-3, notamment à partir d’une liste de critères arrêtée par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Les critères régionaux ne prennent pas en compte les données d’activité ".

6.En second lieu, aux termes de l’article R.162-29 : « Il est créé auprès de chaque agence régionale de santé, un comité consultatif d’allocation des ressources relatif aux activités d’urgence, de psychiatrie et de soins médicaux et de réadaptation des établissements de santé mentionnés à l’article L. 162-22-6. Le comité est composé de trois sections : () 3° Une section chargée d’émettre un avis pour les activités de soins médicaux et de réadaptation. () Les avis du comité sont transmis au directeur général de l’agence régionale de santé et rendus publics avant la mise en œuvre des actions considérées. () ». Aux termes de l’article R.162-29-3 : " I.-Pour les activités de soins de suite et de réadaptation mentionnées au 4° de l’article L. 162-22, la section du comité mentionnée au 3° de l’article R. 162-29 est consultée, pour avis, par le directeur général de l’agence régionale de santé sur : 1° Les critères de répartition du montant de la dotation forfaitaire mentionnés au I de l’article R. 162-34-10 ; 2° Les modalités de répartition du montant de la dotation forfaitaire mentionnées au II de l’article R. 162-34-10 ; (). La section mentionnée au 3° de l’article R. 162-29 du présent code est consultée sur les sujets mentionnés au 1° et au 2° au moins un mois avant l’allocation des ressources aux établissements. II.-La section du comité est constituée : 1° De cinq à dix représentants des organisations nationales les plus représentatives des établissements de santé publics et privés désignés par celles-ci. Le nombre de représentants est arrêté par le directeur général de l’agence régionale de santé en tenant compte notamment du nombre d’établissements et de la présence de ces organisations au sein de la région. La répartition entre les organisations est déterminée en fonction de l’activité des établissements relevant de chacune d’entre elles au sein de la région. Pour les organisations disposant de plus d’un représentant, l’un d’entre eux est un représentant de la communauté médicale ; 2° De deux représentants des associations d’usagers et de représentants des familles spécialisés dans le domaine d’activité nommés par le directeur général de l’agence régionale de santé ".

7.En troisième lieu, aux termes de l’article 4 du décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 relatif à la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation dans sa version applicable au litige : " I Pour les prestations de soins réalisées entre le 1er juillet 2023 et le 31 décembre 2023 au titre des activités de soins médicaux et de réadaptation, les recettes des établissements mentionnés à l’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale leur sont versées selon les modalités suivantes. 1° Dans l’attente de la fixation des montants du financement mixte mentionné à l’article L. 162-23-3 du code de la sécurité sociale, sur la base des éléments mentionnés au I de l’article L. 162-23-4 du même code et de la dotation forfaitaire mentionnée au 2° de l’article R. 162-34-2 du même code, les établissements perçoivent des recettes établies selon les modalités prévues par le 2° du E du III de l’article 78 de la loi du 21 décembre 2015 susvisée et l’article 2 du décret du 21 avril 2022 susvisé ; 2° Au plus tard le 30 mars 2024, le directeur général de l’agence régionale de santé arrête, pour chaque établissement, les montants de son financement mixte, mentionné à l’article L. 162-23-3 du même code, au titre de la période mentionnée au premier alinéa du présent I, ainsi que, le cas échéant, le différentiel entre ce montant et les recettes perçues en application du 1° ; () II. – Du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2027, la dotation forfaitaire mentionnée au 2° de l’article R. 162-34-2 du code de la sécurité sociale et déterminée pour chaque établissement dans les conditions prévues au II de l’article R. 162-34-4 et à l’article R. 162-34-9 du même code peut être majorée ou minorée dans le respect du montant mentionné au 1° du I de l’article R. 162-34-4 du même code. Cette majoration ou cette minoration de la dotation forfaitaire sont calculées, dans des conditions définies par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale pour chaque région et pour chaque établissement afin de tenir compte des effets sur les recettes d’assurance maladie de ces établissements des modalités de financement applicables à compter du 1er juillet 2023 par rapport à celles antérieurement applicables. La majoration ou la minoration tendent progressivement vers zéro pour être nulles au 1er janvier 2028, selon un rythme fixé par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale « . Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 19 décembre 2023 fixant les modalités transitoires pour le financement des activités de soins de suite et de réadaptation à partir du 1er juillet 2023 et modifiant l’arrêté du 31 décembre 2022 relatif aux modalités de versement des ressources des établissements de santé par les caisses d’assurance maladie ou par la caisse nationale militaire de sécurité sociale : » I. – Conformément au II de l’article 4 du décret du 21 avril 2022 susvisé, la majoration ou la minoration est calculée, une seule fois, sur la base du différentiel entre : 1° D’une part, les recettes théoriques pour la même année 2022 issues du financement mixte mentionné à l’article R. 162-34-2 dans la limite de la somme des recettes susmentionnées au 2° du présent article au titre de l’année 2022. 2° Et d’autre part, les recettes perçues pour les mois de soins du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022, notamment au titre de la part des frais d’hospitalisation pris en charge par les régimes d’assurance maladie obligatoire, à l’exclusion des dotations liées à des appels à projet en matière de recherche et d’innovation, ainsi que des recettes exceptionnelles perçues par les établissements de santé dans le cadre de la crise sanitaire, des mesures d’urgence pour favoriser la mobilisation des personnels hospitaliers des établissements publics, et des honoraires de leurs praticiens et auxiliaires médicaux ; II. – Dans le cadre d’un regroupement mentionné à l’article L. 6122-6 du code de la santé publique, ou d’une fusion entre plusieurs établissements, la majoration ou la minoration de la dotation forfaitaire est la somme du différentiel tel que fixé au I du présent article de chaque établissement qui se regroupe ou qui fusionne. La majoration ou la minoration de la dotation mentionnée au 2° de l’article R. 162-34-2 du code de la sécurité sociale est nulle pour les établissements créés à partir du 1er janvier 2023. III. – La majoration ou minoration de la dotation mentionnée au 2° de l’article R. 162-34-2 du code de la sécurité sociale est notifiée par le directeur général de l’agence régionale de santé dans le cadre des notifications prévues pour les dotations mentionnées au 1° et 2° du R. 162-34-9 du même code. IV. – Cette majoration ou minoration est nulle au 1er janvier 2028 et décroit comme suit : – du 1er juillet 2023 au 31 décembre 2023 et pour l’année 2024 : Différentiel mentionné au I du présent article * 1 ; – pour l’année 2025 : Différentiel mentionné au I du présent article * 0,75 ; – pour l’année 2026 : Différentiel mentionné au I du présent article * 0,5 ; – pour l’année 2027 : Différentiel mentionné au I du présent article * 0,25 ".

8.En dernier lieu, aux termes de l’article 3 du décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 relatif à la réforme du financement des activités de soins de suite et de réadaptation : « A compter du 1er janvier 2024 et jusqu’au mois suivant les notifications des montants mentionnés à l’article R. 162-34-9 du code de la sécurité sociale au titre de l’année 2024, les établissements de santé () perçoivent un acompte mensuel au titre de leurs activités de soins médicaux et de réadaptation. Pour les établissements mentionnés au d de l’article L. 162-22-6 du même code () le montant de cet acompte est établi à partir des recettes perçues au titre des activités de soins médicaux et de réadaptation entre le 1er janvier et le 30 juin 2023, dans des conditions définies par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale ». Aux termes de l’article 2 de l’arrêté du 19 décembre 2023 fixant les modalités transitoires pour le financement des activités de soins de suite et de réadaptation à partir du 1er juillet 2023  : «  I. – Le montant de l’acompte mentionné à l’article 3 du décret du 21 avril 2022 susvisé est calculé selon les modalités ci-après : La mensualité d’acompte correspond à un sixième de la moitié de la somme issue des recettes facturées au titre des prestations d’hospitalisation et des recettes versées au titre de la dotation modulée à l’activité théorique pour les mois de soins du 1er janvier 2023 au 30 juin 2023 ».

9.Les dispositions précitées au point 5 ont pour objet d’instituer un nouveau régime de financement des établissements de santé exerçant des activités de soins médicaux et de réadaptation (SMR, auparavant Soins de suite et de réadaptation). Ce nouveau régime, applicable à compter du 1er juillet 2023, comprend une part de financement sous la forme de recettes issues directement de l’activité, et une dotation forfaitaire, qui comprend un volet populationnel et un volet pédiatrique, visant à sécuriser de manière pluriannuelle le financement de ces établissements et à prendre en compte les données relatives à la population considérée et son état de santé au niveau régional. Chaque année un objectif national de dépenses d’assurance maladie est fixé pour ces activités, qui comprend une part affectée à la dotation forfaitaire, dont le volet populationnel. Le montant ainsi affecté à la dotation populationnelle est réparti entre les régions par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale en tenant compte de critères relatifs aux caractéristiques démographiques et à l’état de santé de la population de la région considérée. Au niveau régional, le directeur général de l’agence régionale de santé arrête pour chaque établissement le montant de la dotation forfaitaire. La répartition entre les établissements de santé de la région tient compte de l’offre hospitalière existante, sur la base de critères fixés au niveau régional par le directeur général de l’agence régionale de santé après avis de la section du comité consultatif d’allocation des ressources relatif aux activités de soins médicaux et de réadaptation des établissements de santé, laquelle est composée de représentants des organisations nationales les plus représentatives des établissements de santé publics et privés et de représentants des associations d’usagers .

10.Les dispositions précitées au point 6 précisent la composition et les modalités de fonctionnement de la section du comité consultatif d’allocation des ressources relative aux activités de soins médicaux et de réadaptation.

11.Les dispositions précitées au point 7 ont pour objet de lisser les effets sur les recettes des établissements poursuivant une activité de soins et réadaptation du nouveau régime de financement mixte applicable à compter du 1er juillet 2023 par rapport au régime antérieurement applicable. Elles prévoient que la dotation forfaitaire (volet populationnelle) peut être majorée ou minorée de façon dégressive jusqu’à 2027 inclus. Cette majoration ou minoration est calculée, une seule fois, sur la base du différentiel entre, d’une part, les recettes théoriques pour l’année 2022 issues du financement mixte institué par le nouveau financement mixte, et, d’autre part, les recettes perçues pour la même année 2022 au titre des frais d’hospitalisation pris en charge par les régimes d’assurance maladie obligatoire. Le montant du différentiel, en minoration ou majoration de la dotation forfaitaire, est notifié à l’établissement. Il est pris en compte totalement pour l’année 2024, puis décroit de 25% chaque année, pour disparaitre en 2028.

12.Enfin les dispositions précitées au point 8 prévoient qu’à compter du 1er janvier 2024 et jusqu’au mois suivant les notifications des montants de la dotation forfaitaire issue du montant populationnel, de la dotation forfaitaire issue du montant relatif à la prise en charge en pédiatrie, de la dotation relative aux missions d’intérêt général et d’aide à la contractualisation et du forfait relatif à l’utilisation de plateaux techniques spécialisés, au titre de l’année 2024, les établissements mentionnés au d de l’article L. 162-22-6 du code de la sécurité sociale, perçoivent un acompte mensuel dont le montant est établi à partir des recettes perçues au titre des activités de soins médicaux et de réadaptation entre le 1er janvier et le 30 juin 2023, soit antérieurement à la mise en œuvre de la réforme du financement des services de soins et de réadaptation.

Sur le fond du litige :

En ce qui concerne la dotation populationnelle :

13.Il résulte de l’instruction que l’arrêté du 17 juillet 2024 n° 2024-970404109-A001 contesté a fixé la dotation populationnelle de la société requérante à 1 524 963 euros et la dotation de transition à – 813 024 euros en se référant au montant de la dotation fixée « à blanc » en application du 2° de l’article 4 du décret du 21 avril 2022 susvisé. Cette référence était prévue de façon provisoire par une circulaire N° DGOS/FIP1/2024/95 du 13 juin 2024, dans l’attente d’une fixation définitive de la dotation populationnelle conformément aux dispositions mentionnées aux point 5 à 8. Comme il a été dit au point 2 un nouvel arrêté n° 2024-970404109-A004 du 15 janvier 2025 a modifié les dispositions de l’arrêté du 17 juillet 2024 contesté et fixé la dotation populationnelle de l’institut Robert Debré à 1 555 218 euros et la dotation de transition à – 813 0.24 euros.

14.En premier lieu, la requérante soutient que, selon la circulaire N° DGOS/FIP1/2024/95 du 13 juin 2024, la dotation populationnelle se compose notamment de la reconduction des dotations populationnelles fixées dans le cadre du modèle à blanc 2023, mais qu’aucun arrêté à blanc ne lui a été notifié.

15.Toutefois, et en tout état de cause, il résulte de l’instruction que la dotation populationnelle contestée, d’un montant de 1 524 963 euros, n’a eu qu’un caractère provisoire et a été modifiée par plusieurs arrêtés, le dernier en date du 15 janvier 2025 n° 2024-970404109-A004, postérieur à l’enregistrement de la requête, lequel a fixé ladite dotation populationnelle à 1 555 218 euros. La circonstance que le montant provisoire de la dotation populationnelle contesté a été fixé sur la base de la dotation populationnelle théorique de 2023 fixé à blanc par un arrêté non notifié à la requérante, mais qui est produit en défense, est en l’espèce sans incidence sur les droits de la requérante dès lors que le tarif issu de l’arrêté du 15 janvier 2025 a été fixé, en année pleine, sur des bases différentes, et d’ailleurs non contestées par la requérante.

16.En deuxième lieu, l’article 3 du décret n° 2022-597 du 21 avril 2022 cité au point 8 ne prévoyait pas de reconduction provisoire de la dotation populationnelle fixée 'à blanc', mais un acompte mensuel dont le montant est établi à partir des recettes perçues au titre des activités de soins médicaux et de réadaptation entre le 1er janvier et le 30 juin 2023, dans des conditions définies par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. Toutefois la requérante ne soutient pas que l’arrêté du 15 janvier 2025 n° 2024-970404109-A004, qu’au demeurant elle ne conteste pas, aurait été pris sur les bases de la circulaire N° DGOS/FIP1/2024/95 du 13 juin 2024.

17.En troisième lieu, l’absence de notification de l’arrêté dit 'à blanc’ n’est pas de nature à établir que le calcul de la dotation populationnelle devrait être basé sur les recettes réelles de 2023 ou de 2024 valorisés selon le prix de journée 2023, ces dernières n’étant d’ailleurs pas connues dans leur totalité à la date de la décision tarifaire contestée, dès lors que l’article R. 162-34-4 du code de la sécurité sociale précité dispose que le montant populationnel, qui a un caractère forfaitaire, tient compte de critères relatifs aux caractéristiques démographiques et à l’état de santé de la population de la région et que l’article R. 162-34-10 du même code prévoit que ce montant n’est pas lié à l’activité des établissements.

18.En quatrième lieu, si les dispositions de l’article R .162-34-10 du code de la sécurité sociale prévoient que les critères de répartition de la dotation forfaitaire sont fixés au niveau régional après avis de la section du comité d’allocation des ressources, la circonstance que la dotation contestée n’a pas été précédée de la consultation dudit comité est sans incidence dès lors que la dotation populationnelle en cause a un caractère provisoire et a été déterminée au niveau national et que la dotation fixée par l’arrêté du 15 janvier 2025 au niveau régional a été précédée d’une telle consultation qui a donné lieu à un avis en date du 18 octobre 2024.

19.En dernier lieu, la société requérante soutient qu’elle a développé à partir 2023 une nouvelle offre de soins qui a fait l’objet d’un avenant au CPOM en date du 19 juin 2023, et qui n’a pas été prise en compte dans le calcul de la dotation populationnelle. Toutefois l’article R. 162-34-4 du code de la sécurité sociale précité dispose que le montant populationnel, qui a un caractère forfaitaire, tient compte de critères relatifs aux caractéristiques démographiques et à l’état de santé de la population de la région et l’article R. 162-34-10 du même code prévoit que ce montant n’est pas lié à l’activité des établissements.

En ce qui concerne la dotation de transition :

20.La requérante fait valoir qu’en vertu du principe de sécurité juridique et de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration, un mécanisme de sécurisation des ressources des établissements de soins médicaux et de réadaptation (SMR) a été prévu par le II de l’article 4 du décret n° 2022-597 du 21 avril 2022, lequel implique qu’un établissement de SMR dont les ressources sont affectées par la mise en œuvre du nouveau régime de financement voit ses ressources garanties à 100% en 2024, alors que les dotations qui lui ont été notifiées sont inférieures à hauteur de 1 552 771 euros par rapport aux recettes d’assurance maladie de 2023. Toutefois, aux termes de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration : « L’autorité administrative investie du pouvoir réglementaire est tenue, dans la limite de ses compétences, d’édicter des mesures transitoires dans les conditions prévues à l’article L. 221-6 lorsque l’application immédiate d’une nouvelle réglementation est impossible ou qu’elle entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. () » et aux termes de l’article L. 221-6 du même code : " Les mesures transitoires mentionnées à l’article L. 221-5 peuvent consister à : / 1° Prévoir une date d’entrée en vigueur différée des règles édictées ; / 2° Préciser, pour les situations en cours, les conditions d’application de la nouvelle réglementation ; / 3° Énoncer des règles particulières pour régir la transition entre l’ancienne et la nouvelle réglementation ". Ainsi que le rappellent ces dispositions, il incombe à l’autorité investie du pouvoir réglementaire d’édicter, pour des motifs de sécurité juridique, les mesures transitoires qu’implique, s’il y a lieu, une réglementation nouvelle. Il en va ainsi en particulier lorsque l’application immédiate de celle-ci entraîne, au regard de l’objet et des effets de ses dispositions, une atteinte excessive aux intérêts publics ou privés en cause. Les dispositions règlementaires précitées au point 7, qui répondent aux exigences de l’article L. 221-5 du code des relations entre le public et l’administration, ont pour objet de lisser les effets sur les recettes des établissements poursuivant une activité de soins médicaux et de réadaptation du nouveau régime de financement mixte applicable à compter du 1er juillet 2023 par rapport au régime antérieurement applicable. Elles prévoient que la dotation forfaitaire nouvellement instituée peut être majorée de façon dégressive jusqu’à 2027 inclus. Ce dispositif transitoire n’a cependant pas pour objet de supprimer toute diminution des montants attribués en application du nouveau régime par rapport à l’ancien financement, ce qui serait d’ailleurs contradictoire avec l’objectif de convergence tarifaire retenu par le législateur. La requérante ne peut valablement soutenir qu’elle a droit à être garantie à hauteur du financement qu’elle aurait obtenu en application de ce régime.

21.La requérante fait également valoir que le calcul de la dotation de transition est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation en ce qu’il ne prend en compte la nouvelle offre de soins validée par avenant du CPOM en 2023. Toutefois une telle prise en compte aurait méconnu les dispositions précitées au point 7.

22.Enfin la requérante soulève, par la voie de l’exception, l’illégalité de l’article 4 de l’arrêté du 19 décembre 2024 au motif que les dispositions en question ne répondent pas aux exigences d’accessibilité et d’intelligibilité de la norme, objectif à valeur constitutionnelle et en ce qu’elles ont un caractère rétroactif.

23.Toutefois, d’une part, l’article 4 de l’arrêté du 19 décembre 2024 est ainsi rédigé : « I. – Conformément au II de l’article 4 du décret du 21 avril 2022 susvisé, la majoration ou la minoration est calculée, une seule fois, sur la base du différentiel entre : 1° D’une part, les recettes théoriques pour la même année 2022 issues du financement mixte mentionné à l’article R. 162-34-2 dans la limite de la somme des recettes susmentionnées au 2° du présent article au titre de l’année 2022. 2° Et d’autre part, les recettes perçues pour les mois de soins du 1er janvier 2022 au 31 décembre 2022, notamment au titre de la part des frais d’hospitalisation pris en charge par les régimes d’assurance maladie obligatoire, à l’exclusion des dotations liées à des appels à projet en matière de recherche et d’innovation, ainsi que des recettes exceptionnelles perçues par les établissements de santé dans le cadre de la crise sanitaire, des mesures d’urgence pour favoriser la mobilisation des personnels hospitaliers des établissements publics, et des honoraires de leurs praticiens et auxiliaires médicaux ». Cette rédaction est claire et intelligible. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’objectif de valeur constitutionnelle de clarté et d’intelligibilité de la norme doit être écarté. D’autre part, l’article 4 susvisé, qui ne dispose que pour l’avenir, n’a pas une portée rétroactive.

En ce qui concerne l’aide à la contractualisation :

24. La requérante demande, à titre subsidiaire, l’allocation d’une aide à la contractualisation de 2 365 795 euros, alors que l’arrêté contesté lui alloue à ce titre un montant de 20 033 euros et l’arrêté n° 2024-970404109-A004 un montant de 100 032 euros. Toutefois cette demande n’est assortie d’aucun moyen permettant d’en apprécier le bien-fondé.

25. Il résulte de tout ce qui précède que la requête de la société Institut Robert Debré doit être rejetée en toutes ses conclusions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Institut Robert Debré est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Institut Robert Debré et à l’agence régionale de santé de La Réunion.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Ladreyt, président,

M. Guillou, magistrat honoraire faisant fonction du premier conseiller,

M. Doan, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2025.

Le rapporteur,

H. Guillou

Le président,

J-P. LadreytLa greffière,

A. Gomez Barranco

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

N°2500649/6-3