Vu la procédure suivante :

I. Par une requête, enregistrée le 23 septembre 2025 sous le n° 2502803, et des mémoires, enregistrés le 13 octobre 2025 et le 17 février 2026, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Escornebœuf 2 PV, représentée par M^e Bellanger, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 23 juillet 2025 par lequel le préfet du Gers a refusé de lui délivrer un permis de construire n° PC 032 147 24 A1005 en vue de la réalisation d’une installation agrivoltaïque sur les communes d’Escorneboeuf et de Gimont, sur un terrain situé à Escorneboeuf ;

2°) d’enjoindre au préfet du Gers de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est illégal, l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) étant lui-même illégal en ce qu’il est insuffisamment motivé et infondé ;

- l’arrêté est insuffisamment motivé ;

- le préfet a entaché sa décision d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation en retenant que le projet méconnaissait les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie aux motifs que le projet ne permet pas de garantir la prépondérance agricole du projet ;

- le projet ne méconnait pas les dispositions de l’article R. 111-17 du code de l’urbanisme dès lors que cet article s’applique uniquement à des bâtiments ;

- en opposant le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, le préfet a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2025, le préfet du Gers conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

II. Par une requête, enregistrée initialement le 23 septembre 2025 sous le n° 2502803 et régularisée le 13 octobre 2025 sous le n° 2503033, et un mémoire, enregistré le 17 février 2026, la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Escorneboeuf 2 PV, représentée par M^e Bellanger, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 23 juillet 2025 par lequel le préfet du Gers a refusé de lui délivrer un permis de construire n° PC 032 147 24 A1019 en vue de la réalisation d’une installation agrivoltaïque sur les communes d’Escorneboeuf et de Gimont, sur un terrain situé à Gimont ;

2°) d’enjoindre au préfet du Gers de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté attaqué est illégal par voie d’exception, l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) étant lui-même illégal en ce qu’il est insuffisamment motivé et infondé ;

- l’arrêté est insuffisamment motivé ;

- le préfet a entaché sa décision d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation en retenant que le projet méconnaissait les dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie aux motifs que le projet ne permet pas de garantir la prépondérance agricole du projet ;

- en opposant le motif de refus tiré de la méconnaissance de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et de l’article VII.1 du plan local d’urbanisme, qui pose des exigences moindres, le préfet a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 novembre 2025, le préfet du Gers conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code de l’énergie ;

- le code de l’urbanisme ;

- l’arrêté du 5 juillet 2024 relatif au développement de l’agrivoltaïsme et aux conditions d’implantation des installations photovoltaïques sur terrains agricoles, naturels ou forestiers ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Foulon,

- les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique,

- les observations de M^e Gueutier, représentant la société Escorneboeuf 2 PV, et celles de M^me A…, représentant le préfet du Gers.

Une note en délibéré a été produite pour la société requérante le 11 mai 2026 et n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

La société Escorneboeuf 2 PV a déposé le 14 décembre 2024 deux demandes de permis de construire en vue de la réalisation d’une centrale agrivoltaïque sur un tènement, qui s’étend sur deux communes et qui est composé des parcelles cadastrées section B nos 762, 152, 155, 154, 153 et 151, pour une surface totale de 14,1075 hectares, sur la commune de Escorneboeuf et des parcelles cadastrées section B nos 48, 50, 51, 52, 53 et 797, pour une surface totale de 4,7802 hectares, sur la commune de Gimont. Cette installation d’une puissance de 8,27 Méga watt crête (MWc) comprend des lignes de panneaux photovoltaïques sur une emprise de 3,60 hectares, un poste de livraison, deux postes de transformation, quatre citernes, une clôture, deux portails et une piste périphérique. La commission départementale de la nature, des paysages et des sites (CDNPS) a émis un avis défavorable au projet le 4 février 2025 et la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), réunie le 5 juin 2025, a émis un avis conforme défavorable le 10 juin 2025. Par deux arrêtés du 23 juillet 2025, le préfet du Gers a refusé d’accorder les deux permis de construire sollicités. La société Escorneboeuf 2 PV demande au tribunal d’annuler ces arrêtés.

Sur la jonction :

Les requêtes nos 2502803 et 2503033, présentées par la société Escorneboeuf 2 PV concernent le même projet, présentent à juger les mêmes questions et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le cadre du litige :

Aux termes de l’article L. 111-27 du code de l’urbanisme : « Sont considérées comme nécessaires à l’exploitation agricole, pour l’application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4 du présent code, les installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. ». Aux termes de l’article L. 111-31 du même code : « Les ouvrages de production d’électricité à partir de l’énergie solaire mentionnés aux articles L. 111-27 à L. 111-29 implantés sur les sols des espaces naturels, agricoles et forestiers sont autorisés sur avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime, à l’exception des ouvrages mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 111-29 du présent code, qui font l’objet d’un avis simple. Cet avis vaut pour toutes les procédures administratives nécessaires aux projets d’installations agrivoltaïques au sens de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Avant de rendre son avis, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime auditionne le pétitionnaire. ».

Si, lorsque la délivrance d’une autorisation administrative est subordonnée à l’accord préalable d’une autre autorité, le refus d’un tel accord, qui s’impose à l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, ne constitue pas une décision susceptible de recours, des moyens tirés de sa régularité et de son bien-fondé peuvent, quel que soit le sens de la décision prise par l’autorité compétente pour statuer sur la demande d’autorisation, être invoqués devant le juge saisi de cette décision.

En ce qui concerne la motivation du refus opposé :

Si le pétitionnaire doit être à même de contester utilement le refus qui lui est opposé, il ne résulte d’aucune disposition législative ou réglementaire que les avis rendus par la CDPENAF doivent être motivés.

En l’espèce, l’avis conforme défavorable émis par la CDPENAF le 10 juin 2025 indique que le dossier n’établit pas le caractère agrivoltaïque du projet qui doit « garantir la prépondérance agricole notamment concernant le maintien du potentiel agronomique, l’amélioration du rendement et la production agricole ». L’arrêté contesté, qui vise l’article L. 314-36 du code de l’énergie, reprend ce motif en précisant qu’il n’est pas justifié « de l’amélioration du rendement » de « l’activité agricole comme activité principale » ni enfin de « la réalité d’un revenu durable issu de la production agricole ». Cette motivation, qui doit s’analyser globalement, est ici suffisante pour permettre à la société requérante d’en contester utilement le bien-fondé. Le moyen tiré de ce que l’avis défavorable de la commission et l’arrêté seraient entachés d’un défaut de motivation ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le motif de refus tiré de l’insuffisance du caractère agrivoltaïque du projet :

Aux termes de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.- Une installation agrivoltaïque est une installation de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l’installation, au maintien ou au développement d’une production agricole. / II.- Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l’un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ; / 2° L’adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L’amélioration du bien-être animal. / III.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l’un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.- Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l’une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d’être l’activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n’est pas réversible. / V.- Un décret en Conseil d’Etat détermine les modalités d’application du présent article. Il précise les services mentionnés aux 1° à 4° du II ainsi qu’une méthodologie définissant la production agricole significative et le revenu durable en étant issu. Le fait pour la production agricole d’être considérée comme l’activité principale mentionnée au 1° du IV peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. Il détermine par ailleurs les conditions de déploiement et d’encadrement de l’agrivoltaïsme, en s’appuyant sur le strict respect des règles qui régissent le marché du foncier agricole, notamment le statut du fermage et la mission des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural, la politique de renouvellement des générations et le maintien du potentiel agronomique actuel et futur des sols concernés. Ce décret prévoit, enfin, les modalités de suivi et de contrôle des installations ainsi que les sanctions en cas de manquement. ».

Il résulte des dispositions du V de l’article L. 314-36 du code de l’énergie que le respect de la condition, posée par le 1° du IV, tenant à ce que la production agricole soit l’activité principale exercée sur la parcelle peut s’apprécier au regard du volume de production, du niveau de revenu ou de l’emprise au sol. En fixant, aux articles R. 314-118 et R. 314-119 du même code, en vue de garantir que la production agricole soit l’activité principale, des exigences de superficie et de hauteur des installations agrivoltaïques, le pouvoir règlementaire s’est borné à préciser la mise en œuvre du critère relatif à l’emprise au sol, sans en faire le seul critère permettant de regarder l’activité agricole comme principale, et alors qu’il résulte des articles R. 314-114 à R. 314-117 que le pouvoir règlementaire a également précisé les exigences requises en matière de volume de production et de niveau de revenu pour qu’une installation puisse être qualifiée d’agrivoltaïque.

Aux termes des dispositions de l’article R. 314-118 du code de l’énergie : « Pour garantir que la production agricole est l’activité principale, conformément au 1° du IV de l’article L. 314-36, une installation agrivoltaïque doit satisfaire les deux conditions suivantes : / 1° La superficie qui n’est plus exploitable du fait de l’installation agrivoltaïque n’excède pas 10 % de la superficie totale couverte par l’installation agrivoltaïque ; / (…) ».

Aux termes de l’article R. 314-114 du code de l’énergie : « I.- Pour l’ensemble des installations agrivoltaïques hors élevage, la production agricole est considérée comme significative, au sens du II de l’article L. 314-36, si la moyenne du rendement par hectare observé sur la parcelle mentionnée à l’article R. 314-108 est supérieure à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur une zone témoin ou un référentiel en faisant office. / (…). / II.- La zone témoin mentionné au I est une parcelle répondant aux conditions suivantes : / 1° Représenter une superficie d’au moins 5 % de la surface agrivoltaïque installée, dans une limite d’un hectare ; / 2° Etre située à proximité de l’installation agrivoltaïque ; / 3° Ne comporter ni installation équipée de modules photovoltaïques ni installation ou arbre apportant de l’ombre ; / 4° Connaître des conditions pédoclimatiques équivalentes ; / 5° Etre cultivée dans les mêmes conditions que la parcelle sur laquelle est située l’installation agrivoltaïque. / III.- La cohérence entre, d’une part, les résultats agronomiques de la parcelle agricole sur laquelle est située l’installation agrivoltaïque et de la zone témoin et, d’autre part, les résultats agronomiques et les séries de données historiques disponibles, le cas échéant, à l’échelle de l’exploitation agricole et de la petite région agricole ou, à défaut, à l’échelle départementale, est régulièrement vérifiée par l’exploitant. Ces données sont rendues accessibles à l’organisme scientifique ou technique chargé du contrôle mentionné à l’article R. 314-120. / IV.- Les conditions techniques de mise en œuvre du présent article sont définies par arrêté des ministres chargés de l’agriculture et de l’énergie. ».

Aux termes de l’article R. 314-117 du même code : « Le revenu issu de la production agricole est considéré comme durable lorsque la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole après l’implantation de l’installation agrivoltaïque n’est pas inférieure à la moyenne des revenus issus de la vente des productions végétales et animales de l’exploitation agricole avant l’implantation de l’installation agrivoltaïque, en tenant compte de l’évolution de la situation économique générale et de l’exploitation, selon des modalités définies par arrêté. Une diminution plus importante peut être acceptée par le préfet du département, en raison d’événements imprévisibles et sur demande dument justifiée. (…) ».

D’une part, pour démontrer une activité agricole significative issu de la production agricole sur le terrain d’assiette du projet, l’étude technique du 18 mars 2025 s’appuie sur un projet pilote agrivoltaïque situé à Amance (Haute-Saône) installé en 2022, dont le premier résultat pour l’année 2023 permet de constater une baisse des stress hydrique, thermique et oxydatifs d’une variété de culture de soja notamment en été. L’étude technique en déduit ainsi qu’ « il est attendu des rendements proches des références de production historiques de la parcelle ».

Toutefois, le projet en litige prévoit une activité agricole en rotation de blé tendre, colza et pois chiche issus de l’agriculture biologique. Le dossier initial ne comporte aucun élément sur l’impact du projet sur ce type de cultures ni prévision ou estimation tendant à démontrer que leur niveau de rendement serait supérieur à 90 % de la moyenne du rendement par hectare observé sur la zone témoin. La note technique complémentaire du 7 avril 2025 présente un tableau des rendements moyens sur cinq ans avec des cultures de blé tendre, tournesol et lentilles. Cependant, elle n’apporte pas d’élément nouveau dès lors que si elle mentionne que « cette projection repose sur les expérimentations et suivis réalisés par TSE », elle se borne à renvoyer aux résultats obtenus à Amance pour le soja ou pour d’autres cultures que celles spécifiques au projet situé dans les Landes.

D’autre part, pour justifier d’un revenu durable issu de la production agricole, la note technique mentionne qu’un loyer sera versé à l’exploitant en contrepartie de l’installation des panneaux agrivoltaïques et que ce loyer représente « une proportion minoritaire du produit brut agricole annuel de l’exploitation ». Cette étude ajoute que le versement du loyer est conditionné au maintien d’une activité agricole principale par l’exploitant dans le bail emphytéotique et rappelle en outre les rendements attendus, proches des références de production historiques de l’exploitation, sans pour autant en justifier. Ces éléments ne sauraient ainsi démontrer la garantie d’un revenu durable issu de la production agricole à l’exploitant du fait de l’installation des panneaux, au sens du II de l’article L. 314-36 du code de l’énergie.

Enfin, la note technique du 18 mars 2025, jointe aux dossiers de demande de permis de construire mentionne que la superficie qui n’est plus exploitable du fait du projet en litige représente 7,2 % de la surface de la parcelle agricole au sens du code de l’énergie. Si la société pétitionnaire se prévaut d’un tableau retraçant les éléments de calcul pour en déduire que cette superficie est inférieure à 10 %, ce tableau ne figure pas parmi les pièces des dossiers de demande de permis de construire. En outre, les éléments présents dans les dossiers de demande de permis ne sont pas suffisants pour permettre aux services instructeurs de vérifier cette condition, alors même qu’il a été demandé à la société pétitionnaire d’en justifier.

Dans ces conditions, c’est à bon droit que la CDPENAF a considéré qu’il n’était pas démontré que la production agricole est l’activité principale du projet et pouvait pour ce motif émettre un avis défavorable. Le moyen tiré de ce que l’avis du 10 juin 2025 est illégal doit, dès lors, être écarté.

En ce qui concerne les autres moyens dirigés contre les arrêtés du 23 juillet 2025 :

Le préfet du Gers, qui était en situation de compétence liée, était tenu de s’opposer aux permis de construire sollicités. Par suite, les moyens tirés de l’insuffisance de motivation, de la méconnaissance des dispositions des articles R. 111-17 et R. 111-27 du code de l’urbanisme ainsi que de l’article VII.1 du plan local d’urbanisme de la commune de Gimont ne sont pas de nature à remettre en cause le caractère lié de sa compétence et doivent être écartés comme inopérants.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées aux fins d’annulations des deux arrêtés du 23 juillet 2025 doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

L’exécution du présent jugement n’implique aucune mesure d’exécution. Dès lors, les conclusions de la requête aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de l’État, qui n’est pas la partie perdante, dans les présentes instances.

D É C I D E :

Article 1er : Les requêtes nos 2502803 et 2503033 de la société Escorneboeuf 2 PV sont rejetées.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée unipersonnelle (SASU) Escorneboeuf 2 PV et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Copie en sera adressée au préfet du Gers.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pauziès, président,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 juin 2026.

La rapporteure,

C. FOULON

Le président,

J.-C. PAUZIÈS

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique, en ce qui les concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,