Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 31 janvier 2023 et le 25 juillet 2024, M. B A, représenté par la SELARL Oceanis avocats, doit être regardé comme demandant au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler le titre exécutoire du 6 décembre 2022 émis par la commune de Sainte-Marie-de-Ré et de le décharger de l’obligation de payer la somme correspondante ;

2°) à titre subsidiaire, de réduire à de plus justes proportions le montant de l’astreinte en la fixant à la somme de 10 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Sainte-Marie-de-Ré une somme de 1 200 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— le titre exécutoire est illégal par voie d’exception de l’illégalité de l’arrêté de mise en demeure assorti d’une astreinte financière du 27 juin 2022 pour les motifs suivants :

— l’arrêté de mise en demeure est dépourvu de base légale dès lors qu’une déclaration préalable n’est pas nécessaire pour la pose d’un portail, qui n’est pas une clôture ; en outre, le remplacement d’un portail est assimilable à des travaux de réparation dispensés de toute formalité ;

— l’arrêté de mise en demeure est illégal car il est impossible de savoir le fondement juridique sur lequel il se fonde ;

— à titre subsidiaire, le titre exécutoire doit être annulé en raison de la mise en conformité de M. A avec les règles d’urbanisme, notamment par le retrait du portail ;

— le titre exécutoire est entaché d’une erreur de droit dès lors que l’arrêté portant mise en demeure ne lui a pas laissé le choix de la mesure à prendre pour régulariser sa situation, conformément à l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme ;

— le montant de l’astreinte est disproportionné en raison de l’absence de préjudice de la situation et d’atteinte à l’environnement direct du portail.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 21 juin 2024 et le 14 août 2024, la commune de Sainte-Marie-de-Ré, représentée par M^e Verger, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge de M. A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait illégale par voie d’exception de l’illégalité de l’arrêté de mise en demeure est inopérant ;

— les autres moyens soulevés par M. A ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 29 août 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 30 septembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n°2016-925 du 7 juillet 2016 ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Balsan-Jossa,

— les conclusions de M^me Guilbaud, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Verger, représentant la commune de Saint-Martin-de-Ré.

Une note en délibéré, enregistrée le 20 février 2025, a été produite par la commune de Saint-Martin-de-Ré.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A est propriétaire d’une maison à usage d’habitation sur la parcelle cadastrée AD n°428 située 76 rue des Villages à Sainte-Marie-de Ré. Dans le courant de l’année 2022, M. A a remplacé son portail et posé un portail en aluminium gris anthracite sans autorisation. Par courrier du 9 juin 2022, la maire de Sainte-Marie-de-Ré a informé M. A de ce qu’elle envisageait de lancer la procédure de mise en demeure de régulariser la situation, sous astreinte, sur le fondement des articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme et l’a invité à présenter ses observations. Par courrier du 22 juin 2022, M. A a sollicité des délais pour régulariser la situation. Par arrêté du 27 juin 2022, la maire de la commune a mis M. A en demeure, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, de régulariser la situation en déposant, dans un délai maximal de deux mois, une déclaration préalable. Le portail en cause a finalement été retiré le 9 décembre 2022. Le 6 décembre 2022, la maire de la commune a émis un titre exécutoire d’un montant de 12 600 euros au titre de la liquidation de l’astreinte financière pour la période du 5 septembre au 4 décembre 2022. Par la présente requête, M. A doit être regardé comme demandant l’annulation du titre de perception du 6 décembre 2022 et la décharge de l’obligation de payer la somme correspondante ou, à titre subsidiaire, la réduction de cette somme.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, l’illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

3. Il ressort des pièces du dossier que l’arrêté de mise en demeure du 27 juin 2022 a été notifié à M. A le 30 juin 2022. Cette décision est devenue définitive le 31 août 2022 faute d’avoir fait l’objet, dans les délais, d’un recours contentieux. S’agissant d’un acte non réglementaire, M. A n’est plus recevable à exciper de son illégalité au soutien de ses conclusions dirigées contre le titre de perception du 6 décembre 2022, alors que, par ailleurs, cet arrêté et le titre exécutoire attaqué ne constituent pas les éléments d’une opération complexe.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-12 du code de l’urbanisme : « Doit être précédée d’une déclaration préalable l’édification d’une clôture située : / a) Dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable classé en application de l’article L. 631-1 du code du patrimoine ou dans les abords des monuments historiques définis à l’article L. 621-30 du code du patrimoine () ». Aux termes de l’article R. 421-17 du même code : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable lorsqu’ils ne sont pas soumis à permis de construire en application des articles R.421-14 à R. 421-16 les travaux exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires, et les changements de destination des constructions existantes suivants : a) Les travaux ayant pour effet de modifier l’aspect extérieur d’un bâtiment existant, à l’exception des travaux de ravalement () ». Aux termes de l’article L. 481-1 du même code : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 et L. 421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. ».

5. Il résulte du premier alinéa de l’article L. 480-1 et de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, éclairés par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dont ils sont issus, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité, ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires.

6. Il est constant que la parcelle du requérant se situe dans le périmètre de la zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) de la commune de Sainte-Marie-de-Ré créée par un arrêté n° 430 du 19 décembre 2002 du préfet de la région Poitou-Charentes. Par application de l’article 112 de la loi no 2016-925 du 7 juillet 2016 relative à la liberté de la création, à l’architecture et au patrimoine, cette ZPPAUP est devenue de plein droit un site patrimonial remarquable.

7. Il ressort des pièces du dossier que M. A s’est vu délivrer le 10 mai 2012 un permis de construire pour la construction d’une maison individuelle sur un terrain situé 76 rue des villages à Sainte Marie de Ré, assorti de prescriptions architecturales, notamment s’agissant de la clôture qui doit être en bois à lames verticales peint selon la palette des couleurs autorisées par le plan local d’urbanisme. Après s’être conformé à l’origine à ces prescriptions, M. A a installé un portail en aluminium gris anthracite, sans autorisation d’urbanisme. Or, contrairement à ce que soutient le requérant, le remplacement d’un portail, même s’il est rendu nécessaire en raison de la dégradation du portail existant et qu’il constitue une solution provisoire, ne peut être assimilé à des travaux de réparation ordinaires. En outre, dès lors que la propriété se situe dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, le portail, qui constitue une clôture au sens de l’article R. 421-12 du CU, doit être soumis à déclaration préalable. Par conséquent, au vu des manquements à la législation d’urbanisme, c’est sans commettre d’erreur de droit que, par arrêté du 27 juin 2022 notifié le 30 juin 2022, la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré a mis en demeure M. A de régulariser la situation. En outre, si les travaux de mise en conformité ont été effectués, il n’en n’est pas justifié avant le 13 décembre 2022, date à laquelle la police municipale s’est rendue sur place pour constater la dépose du portail, soit après l’expiration du délai de deux mois, de sorte que la méconnaissance aux dispositions d’urbanisme permettait à la commune de liquider l’astreinte.

8. En troisième lieu, M. A n’est pas recevable à soutenir que l’arrêté portant mise en demeure ne lui a pas laissé le choix de la mesure à prendre pour régulariser sa situation, conformément à l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, dès lors que ce moyen revient à exciper de l’illégalité de l’arrêté du 27 juin 2022, lequel est devenu définitif.

9. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation du titre exécutoire du 6 décembre 2022 doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin de diminution du montant de l’astreinte :

10. Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : " III.- L’autorité compétente peut assortir la mise en demeure d’une astreinte d’un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L’astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s’il n’y a pas été satisfait, après que l’intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l’ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l’astreinte ne peut excéder 25 000 €. « . Aux termes de l’article L. 481-2 du même code : » I.- L’astreinte prévue à l’article L. 481-1 court à compter de la date de la notification de l’arrêté la prononçant et jusqu’à ce qu’il ait été justifié de l’exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l’astreinte est engagé par trimestre échu. / () / III.- L’autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l’astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l’intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. ".

11. M. A, qui a demandé à titre subsidiaire la diminution de la somme mise à sa charge, et fait état du caractère disproportionné de l’astreinte ainsi que de son impossibilité de satisfaire à la mise en demeure dans le délai prescrit, doit être regardé comme invoquant la méconnaissance de l’article L. 481-2 du code de l’urbanisme. Il résulte de l’instruction qu’à la suite du courrier du 9 juin 2022 par lequel la maire de la commune de Sainte-Marie-de-Ré a informé M. A de ce qu’elle envisageait de lancer la procédure de mise en demeure de régulariser la situation, M. A a, par courrier du 22 juin 2022, sollicité des délais pour régulariser la situation en faisant état de la pénurie des matières premières et du manque de temps des artisans. Toutefois, dès le 27 juin 2022, la maire de la commune a pris un arrêté de mise en demeure de régulariser la situation, en laissant uniquement un délai de deux mois correspondant à la période estivale. Il résulte également de l’instruction que la situation a été régularisée début décembre 2022 et que la société EasyBat a attesté de ce qu’elle n’avait pas pu poser le portail en bois plus rapidement en raison d’importants problèmes d’approvisionnement de matière première. Pour autant, alors que la non-exécution dans le délai de deux mois était due à des circonstances qui n’étaient pas du fait de M. A, la commune de Sainte-Marie-de-Ré n’a ni prolongé le délai très bref laissé pour régulariser la situation, ni consenti une exonération au titre de la liquidation de l’astreinte. Dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir que le montant liquidé de l’astreinte, fixé à 12 600 euros, soit la somme maximum qui pouvait être mise à sa charge en application de la mise en demeure du 27 juin 2022, est disproportionné.

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de réduire l’astreinte mise à la charge de M. A à la somme de 1 260 euros, correspondant à 20 euros par jour sur la période du 5 septembre 2022 au 4 décembre 2022, soit 63 jours ouvrés.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Sainte-Marie-de-Ré une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par M. A et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er :Le montant de l’astreinte mise à la charge de M. A par le titre exécutoire du 6 décembre 2022 est ramené à la somme de 1 260 euros.

Article 2 :La commune de Sainte-Marie-de-Ré versera à M. A la somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 :Le surplus des conclusions de la requête de M. B A est rejeté.

Article 4 :Le présent jugement sera notifié à M. B A, à la commune de Sainte-Marie-de-Ré, et à la ministre du logement et de la rénovation urbaine.

Délibéré après l’audience du 20 février 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Le Bris, présidente

M^me Balsan-Jossa, première conseillère,

M^me Dumont, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mars 2025.

La rapporteure,

Signé

S. BALSAN-JOSSA

La présidente,

Signé

I. LE BRISLa greffière,

Signé

D. MADRANGE

La République mande et ordonne à la ministre du logement et de la rénovation urbaine en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

D. MADRANGE