Vu la procédure suivante :

Par une requête et deux mémoires, respectivement enregistrés le 19 mai 2022 et les 29 janvier et 22 février 2024, le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) de Bénazé, représenté par M^e Lahalle de la SELARL Lexcap, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 18 mars 2022 par lequel le maire de Noyal-sur-Vilaine a rejeté sa demande de permis de construire en vue de la rénovation et du changement de destination de deux bâtiments existants après démolition d’un bâtiment agricole sur un terrain situé 42, Bénazé sur le territoire de la commune qui abrite une exploitation porcine et céréalière ;

2°) d’enjoindre au même maire de lui délivrer le permis sollicité sous un délai de trois mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de la commune le versement d’une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— l’arrêté est insuffisamment motivé en droit ;

— l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF) est illégal dès lors que sa composition est irrégulière ;

— l’arrêté du 18 mars 2022 procède au retrait d’un permis tacite, qui n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire ;

— le refus ne s’appuie sur aucun texte ;

— il est fondé à exciper de l’illégalité de l’avis de la commission, qui est entaché d’erreur de droit et d’erreur de fait.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 29 novembre 2023 et le 31 janvier 2024, la commune de Noyal-sur-Vilaine, représentée par M^e Le Derf-Daniel de la SELARL Ares, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du GAEC de Bénazé le versement d’une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation est inopérant dès lors que la commune était en situation de compétence liée ;

— la CDPENAF a siégé dans une composition régulière ;

— le moyen tiré du défaut de base légale est à écarter dès lors que l’arrêté vise l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;

— les cinq gîtes envisagés, ajoutés aux six déjà présents, vont réduire l’activité agricole à une activité accessoire ;

— les gérants de la SARL Anempi, gérant les gîtes déjà en place, sont également les gérants du GAEC de Bénazé.

Par un mémoire, enregistré le 11 janvier 2024, le préfet d’Ille-et-Vilaine conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— le moyen tiré de l’insuffisante motivation est inopérant dès lors que le maire était en situation de compétence liée ; en tout état de cause, les articles du code de l’urbanisme sont visés dans l’arrêté litigieux ;

— M. A était habilité à siéger au sein de la commission dès lors qu’il a été désigné par arrêté du 10 février 2021 régulièrement publié ;

— le quorum était atteint lors de la séance ;

— il s’associe aux écritures de la commune sur l’erreur de droit et l’erreur de fait.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Terras ;

— les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Colas, représentant le GAEC de Bénazé et celles de M^e Hipeau, représentant la commune de Noyal-sur-Vilaine.

Considérant ce qui suit :

1. Après avoir essuyé un premier refus en 2021 pour un projet portant sur sept gîtes, les gérants du GAEC de Bénazé ont déposé, le 10 décembre 2021, un nouveau dossier en mairie de Noyal-sur-Vilaine en vue de rénover et changer la destination de deux bâtiments existants après démolition d’un bâtiment agricole afin d’y aménager cinq gîtes à la ferme, sur leur propriété située au lieu-dit Bénazé en zone agricole du plan local d’urbanisme. Le bâtiment concerné a été identifié au plan local d’urbanisme de la commune comme patrimoine à conserver au titre de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme et comme bâtiment susceptible de changer de destination. Par un arrêté du 18 mars 2022, dont le GAEC de Bénazé demande l’annulation, la maire de Noyal-sur-Vilaine a refusé le permis sollicité après que la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers ait émis un avis défavorable.

Sur la nature du permis litigieux :

2. Aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d’État. / () / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret. / () ». Selon l’article L. 424-2 du même code, « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction ».

3. Le délai d’instruction des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : " () / a) Un délai de droit commun est défini [à l’article R. 423-23]. En application de l’article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande « . D’une part, l’article R. 423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l’article L. 424-2, ou, dans le cas d’une déclaration préalable, la date à partir de laquelle les travaux peuvent être entrepris. Ce récépissé précise également, en application de l’article R. 423-5 du même code, que l’autorité compétente peut, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier : » a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / () « . D’autre part, aux termes de l’article R. 423-42 du même code alors applicable : » Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet « . Et aux termes de l’article R. 423-43 du même code : » Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / () « . Enfin, aux termes de l’article R. 424-1 du même code : » A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : () / b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite ". Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable

4. Il ressort des pièces du dossier que le GAEC de Bénazé a déposé son dossier de demande de permis de construire le 10 décembre 2021, ouvrant un délai d’un mois pour que la commune notifie une demande de pièces manquantes et la modification du délai d’instruction, soit au plus tard le 10 janvier 2022 à 24 heures. Si la commune de Noyal-sur-Vilaine a bien adressé au pétitionnaire un courrier de demande de pièces manquantes et de modification du délai d’instruction, elle ne l’a notifié que le 11 janvier 2022, soit au-delà du délai d’un mois, si bien que ni la demande de pièces manquantes, ni le courrier de modification du délai d’instruction n’ont produit d’effets.

5. Il en résulte que, le dossier déposé par le GAEC de Bénazé étant réputé complet dès son dépôt initial, le 10 décembre 2021, ce dernier doit être regardé comme étant titulaire au 10 mars 2022 d’un permis de construire tacite et l’arrêté litigieux du 18 mars 2022 comme un arrêté de retrait d’un permis tacite préalablement délivré.

Sur le bien-fondé des conclusions à fin d’annulation de l’arrêté litigieux :

En ce qui concerne le respect de la procédure contradictoire :

6. Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable ». Aux termes de son article L. 211-2 : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / À cet effet, doivent être motivées les décisions qui : () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; () ". La décision portant retrait d’un permis de construire est au nombre de celles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et doit, par suite, être précédée de la procédure contradictoire prévue par les dispositions précitées de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration dont le respect, par l’autorité administrative compétente, constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que cette autorité envisage de retirer. La décision de retrait d’un permis de construire est ainsi illégale s’il ressort des circonstances de l’espèce que le titulaire de ce permis a été effectivement privé de cette garantie.

7. En l’espèce, dès lors que la décision litigieuse doit être regardée comme un retrait de permis tacitement accordé, il est constant que l’arrêté litigieux n’a pas été précédé d’une procédure contradictoire. Le moyen doit ainsi être accueilli.

En ce qui concerne l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers :

8. Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / () 2° Désigner, en dehors des secteurs mentionnés à l’article L. 151-13, les bâtiments qui peuvent faire l’objet d’un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l’activité agricole ou la qualité paysagère du site. Le changement de destination est soumis, en zone agricole, à l’avis conforme de la commission départementale de la préservation des espaces agricoles, naturels et forestiers prévue à l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime () » Il résulte de ces dispositions que seule la compromission de l’activité agricole ou la qualité paysagère du site peut guider la désignation de ces bâtiments pouvant changer de destination.

9. Il ressort des pièces du dossier qu’en sa séance du 4 janvier 2022, la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers a émis un avis défavorable à la demande du GAEC de Bénazé aux motifs que « la réalisation de 5 logements supplémentaires d’une surface totale de 523 m2 sur un siège d’exploitation alors qu’il en existe déjà 6 sur le site n’est pas compatible avec le maintien de la vocation agricole du site et ne correspond pas à de la » diversité agricole « telle que le prévoit le code de l’urbanisme » et que « la doctrine que s’est forgée la CDPENAF sur l’acceptabilité des gîtes au sein des exploitations agricoles est d’en limiter le nombre à 5 par exploitation. Le projet, s’il était validé, aboutirait à la création d’un total de 11 logements. ».

10. Il résulte de ces motifs qu’alors que cette commission est chargée d’émettre des avis au cas particulier de chaque dossier qui lui est soumis, elle a pris position sur le projet litigieux au regard d’une « doctrine » qu’elle s’est forgée alors qu’il lui revenait seulement d’apprécier les mérites du projet présenté au vu des dispositions législatives ou réglementaires qui fondent sa compétence et encadrent son appréciation. Le moyen tiré de ce que l’avis de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers est entaché d’erreur de droit doit également être accueilli.

11. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est de nature à fonder l’annulation de la décision en litige.

12. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté du 18 mars 2022 doit être annulé.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. Ainsi qu’il a été dit précédemment, dès lors que l’arrêté du 18 mars 2022 est un retrait de permis tacitement accordé, son annulation a pour effet de remettre en vigueur ce permis, sans qu’il soit besoin d’enjoindre à la commune d’en délivrer un autre au GAEC de Bénazé. Les conclusions à fin d’injonction doivent par suite être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Noyal-sur-Vilaine le versement d’une somme de 1 000 euros au GAEC de Bénazé en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

15. En revanche, les conclusions présentées par la commune de Noyal-sur-Vilaine au titre de ces mêmes dispositions doivent être rejetées.

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 18 mars 2022 est annulé.

Article 2 : La commune de Noyal-sur-Vilaine versera au GAEC de Bénazé la somme de 1 000 euros de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de Noyal-sur-Vilaine au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera adressé au GAEC de Bénazé, à la commune de Noyal-sur-Vilaine et au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

Copie en sera transmise au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Rennes en application de l’article R. 751-10 du code de justice administrative et au préfet d’Ille-et-Vilaine.

Délibéré après l’audience du 6 mai 2024, à laquelle siégeaient :

M. Etienvre, président,

M. Terras, premier conseiller,

M^me Le Berre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 21 mai 2024.

Le rapporteur,

Signé

F. Terras

Le président,

Signé

F. Etienvre

La greffière,

Signé

E. Douillard

La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.