Vu la procédure suivante :

Par une requête enregistrée le 18 mars 2022, M. A… B…, représenté par M^e Pradal, demande au tribunal :

1°) à titre principal, d’annuler la délibération du 20 janvier 2022 par laquelle la communauté de communes Lévézou Pareloup a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal ;

2°) à titre subsidiaire, d’annuler la délibération du 20 janvier 2022 en tant qu’elle a classé les parcelles cadastrées sous les n°s G 492 et G 493 lui appartenant en zone Np ;

3°) d’enjoindre à la communauté de communes Lévézou Pareloup de prendre une nouvelle délibération procédant à un nouveau classement de ces parcelles dans un délai de quatre mois à compter du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes Lévézou Pareloup la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la délibération en litige a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière qui méconnaît les dispositions des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales relatives aux modalités et délais de convocation des membres du conseil municipal ;

- l’enquête publique ne s’est pas déroulée conformément aux dispositions de l’article R. 123-10 et L. 123-13 du code de l’environnement ;

- le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ;

- la délibération méconnaît les dispositions de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme ;

- elle méconnaît l’obligation de compatibilité entre le règlement du PLUi et le schéma de cohérence territoriale (SCoT) ;

- elle est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dans le classement de ses parcelles en zone Np.

Par un mémoire en défense enregistré le 18 juillet 2023, la communauté de communes Lévézou Pareloup, représentée par M^e Pyanet, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête, subsidiairement à son rejet et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un mémoire en intervention enregistré le 23 août 2023, la commune de Canet-de-Salars, représentée par M^e Vimini, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge du requérant la somme de 3 000 euros à lui verser sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une ordonnance du 24 août 2023, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 21 septembre 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bouisset, rapporteure,

- les conclusions de M^me Lucas, rapporteure publique,

- les observations de M^e Pradal, représentant M. B…, de M^e Frigère, substituant M^e Pyanet, représentant la communauté de communes Lévézou Pareloup et de M^e Vimini, représentant la commune de Canet-de-Salars.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… est propriétaire d’un terrain situé sur la commune de Canet-de-Salars, divisé en deux lots cadastrés G n° 492 et G n° 493. Par une délibération du 20 janvier 2022, la communauté de communes Lévézou Pareloup a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). Cette délibération classe en zone Np les parcelles appartenant au requérant, auparavant constructibles.

Sur l’intervention de la commune de Canet-de-Salars :

2. La commune de Canet-de-Salars justifie d’un intérêt suffisant au maintien de la délibération attaquée eu égard à la nature et à l’objet du litige. Ainsi son intervention est recevable.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

3. En premier lieu, aux termes du premier alinéa de l’article L. 5211-1 du code général des collectivités territoriales : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l’organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu’elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / (…) / Pour l’application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / (…) ». Aux termes des dispositions de l’article L. 2121-10 de ce code : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l’ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse ». Les dispositions du troisième alinéa de l’article L. 2121-12 du même code disposent : « Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d’urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc ».

4. Si le requérant allègue que les modalités de convocation du conseil communautaire seraient irrégulières, la communauté de communes Lévézou Pareloup produit toutefois en défense la convocation du 14 janvier 2022, adressée par courriel, par laquelle son président a informé les conseillers du conseil communautaire de la réunion du conseil le 20 janvier 2022, soit dans le délai légal de cinq jours. Les points soumis à l’ordre du jour, au nombre desquels figure l’approbation du PLUi, y sont exposés. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions reproduites ci-dessus manque en fait et doit être écarté.

5. En deuxième lieu, aux termes des dispositions de l’article R. 123-10 du code de l’environnement : « Les jours et heures, ouvrables ou non, où le public pourra consulter gratuitement l’exemplaire du dossier et présenter ses observations et propositions sont fixés de manière à permettre la participation de la plus grande partie de la population, compte tenu notamment de ses horaires normaux de travail. Ils comprennent au minimum les jours et heures habituels d’ouverture au public de chacun des lieux où est déposé le dossier ; ils peuvent en outre comprendre des heures en soirée ainsi que plusieurs demi-journées prises parmi les samedis, dimanches et jours fériés. Lorsqu’un registre dématérialisé est mis en place, il est accessible sur internet durant toute la durée de l’enquête ».

6. Si le requérant fait valoir que seules cinq permanences ont été prévues durant l’enquête publique, de 9 heures à 12 heures et de 14 heures à 17 heures, ne laissant ainsi pas la possibilité au public de venir consulter le dossier aux heures habituelles de travail des services de la communauté de communes et des communes, il ressort des pièces du dossier que les horaires retenus correspondent aux horaires habituels d’ouverture au public des lieux en cause et que le dossier était également consultable par voie électronique sur le site internet dédié à l’enquête publique, tandis que les observations et propositions pouvaient être transmises par courriel. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier que la participation du public à l’enquête a été importante dès lors que, outre les soixante consultations du public sur place, quatre mille six cent quarante-cinq consultations ont eu lieu en ligne, entraînant cinquante-deux contributions sur le registre numérique et six contributions par courriel. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure d’enquête publique au regard de l’article R. 123-10 du code de l’environnement doit être écarté.

7. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services (…). Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d’urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain compris dans le projet d’aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l’espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques ».

8. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient le requérant, le rapport de présentation du plan local d’urbanisme intercommunal en litige explicite, à l’échelle du territoire intercommunal, les considérations générales qui ont été prises en compte pour définir les orientations d’aménagement et de programmation répondant au parti d’aménagement choisi par les auteurs du document d’urbanisme, en dressant notamment un état des lieux de l’environnement existant au moyen de l’analyse de l’urbanisation récente et de l’étude de l’évolution des espaces agricoles entre 2006 et 2016. La consommation des espaces libres est réalisée, commune par commune, entre 2008 et 2021. Le rapport de présentation fait également état, dans son axe 2.1, du calcul de l’ensemble des surfaces agricoles, corrélé aux préconisations visant à protéger la surface agricole utile et réduire la consommation foncière des terres agricoles et des espaces naturels et forestiers. Il ressort de ces études que la consommation d’espace naturel et agricoles a été prise en compte avant d’arrêter la part d’espaces libres sur le territoire. Au vu de ces éléments, le rapport de présentation du PLUi ne peut être regardé comme ayant été élaboré en méconnaissance des dispositions L. 151-4 du code de l’urbanisme. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées doit être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. L’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

10. Pour soutenir que la délibération en litige méconnaît l’obligation de cohérence instituée par les dispositions précitées, le requérant fait valoir que le classement en zone Np de ses parcelles, insérées dans un tissu bâti à proximité immédiate du lac de Pareloup, contredit le PADD en ce que ce dernier préconise, s’agissant de la création de logements, la densification des parties urbanisées en bordure du lac combinée à un objectif de création de cinq-cent-six logements à l’horizon 2042.

11. En l’espèce, le PADD prévoit en son article 1.2 de permettre la création de cent-quatre-vingt-cinq logements neufs à l’horizon 2030 sur l’ensemble de la communauté de communes, soit environ 18,5 logements par an, et, en son article 1.6 b), de limiter la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. L’article 4 du PADD fixe par ailleurs l’objectif de protéger les ensembles boisés significatifs en précisant, s’agissant des espaces proches du rivages, les secteurs identifiés par le schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Lévézou afin d’assurer le développement prescrit par ce dernier et en limitant l’urbanisation selon les limites naturelles et topographiques. Enfin, l’article 5 du PADD assigne l’objectif d’intégrer les éléments pré-identifiés dans le SCoT, notamment les réservoirs de biodiversité, définis comme les secteurs où la biodiversité est la plus riche et la mieux représentée.

12. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles en litige sont situées dans un espace proche du rivage et au sein du réservoir de biodiversité potentiel de la trame verte de la communauté de communes du Lévézou-Pareloup. En conséquence, elles sont identifiées comme une zone à protéger. Par ailleurs, le PADD prévoit que la création de logements doit intervenir en priorité dans les centre-bourgs et les villages. Or, les parcelles de M. B…, qui jouxtent un espace boisé classé, sont entourées, à l’exception du nord-ouest, d’une unique maison d’habitation désormais classée en zone Np, de parcelles vierges de toute construction. Dans ces conditions, et alors qu’il n’est nullement établi que le classement en zone Np des parcelles en litige contredirait l’objectif de création de cent-quatre-vingt-cinq logements d’ici 2030 à l’échelle de la communauté de communes, le règlement du PLUi s’avère, ainsi que l’exigent les dispositions précitées de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme, cohérent au regard des orientations du PADD.

13. En cinquième lieu, l’article L. 131-4 du code de l’urbanisme dispose : « Les plans locaux d’urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l’article L. 141-1 ; (…) ». Pour apprécier la compatibilité d’un PLU avec un SCoT, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert en prenant en compte l’ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu’impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l’adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.

14. Le requérant se borne à soutenir que le classement en zone Np de ses parcelles est incompatible avec l’objectif de création de cinq-cent-six logements à l’horizon 2042 fixé par le SCoT du Lévézou. A cet égard, ainsi qu’il a été dit au point précédent, l’appréciation de la compatibilité d’un plan local d’urbanisme avec un SCoT s’opère dans le cadre d’une analyse globale, à l’échelle de l’ensemble du territoire couvert par ce plan et non à l’échelle d’une parcelle. En tout état de cause, alors que l’objectif de création de logements est, à l’échelle de la communauté de communes Lévézou-Pareloup, de vingt-trois logements par an d’ici 2030, dont 18 de logements neufs, le zonage des parcelles appartenant à M. B… ne saurait, à lui seul, caractériser une incompatibilité du PLUi avec cet objectif du SCoT. Ce zonage n’est pas davantage incompatible avec les orientations du SCoT pertinentes, notamment, à celle relative développement urbain économe en foncier et qui prévoient qu’aucune urbanisation nouvelle n’est possible en dehors des zones d’extension urbaine identifiées dans la mesure où, selon la cartographie du SCoT, les parcelles en litige sont situées dans un réservoir de biodiversité potentiel et non dans une zone d’extension urbaine. Par suite, le moyen tiré de ce que le zonage des parcelles G n° 492 et G n° 493 ainsi fixé par le plan local d’urbanisme intercommunal serait incompatible avec le SCoT du Lévézou doit être écarté.

15. En sixième et dernier lieu, aux termes des dispositions de l’article L. 321-2 du code de l’environnement : « Sont considérées comme communes littorales, au sens du présent chapitre, les communes de métropole et des départements d’outre-mer : 1° Riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d’eau intérieurs d’une superficie supérieure à 1 000 hectares L. 321-2 du code de l’environnement ». Aux termes des dispositions de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d’utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : 1° Dans les communes littorales définies à l’article L. 321-2 du code de l’environnement ». L’article L. 121-3 du code de l’urbanisme dispose : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l’exécution de tous travaux, constructions, défrichements, plantations, aménagements, installations et travaux divers, la création de lotissements, l’ouverture de terrains de camping ou de stationnement de caravanes, l’établissement de clôtures, l’ouverture de carrières, la recherche et l’exploitation de minerais et les installations classées pour la protection de l’environnement. Le schéma de cohérence territoriale précise, en tenant compte des paysages, de l’environnement, des particularités locales et de la capacité d’accueil du territoire, les modalités d’application des dispositions du présent chapitre. Il détermine les critères d’identification des villages, agglomérations et autres secteurs déjà urbanisés prévus à l’article L. 121-8, et en définit la localisation ». L’article L. 121-8 du même code dispose : « L’extension de l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants. Dans les secteurs déjà urbanisés autres que les agglomérations et villages identifiés par le schéma de cohérence territoriale et délimités par le plan local d’urbanisme, des constructions et installations peuvent être autorisées, en dehors de la bande littorale de cent mètres, des espaces proches du rivage et des rives des plans d’eau mentionnés à l’article L. 121-13, à des fins exclusives d’amélioration de l’offre de logement ou d’hébergement et d’implantation de services publics (…) ». Enfin, aux termes des dispositions de l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme : « L’extension limitée de l’urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d’eau intérieurs désignés au 1° de l’article L. 321-2 du code de l’environnement est justifiée et motivée dans le plan local d’urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l’accueil d’activités économiques exigeant la proximité immédiate de l’eau ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme intercommunal de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

16. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit aux points 12 et 14, les parcelles G n° 492 et G n° 493 appartenant à M. B… sont situées, tant au sein du document d’orientations et d’objectifs du SCoT du Lévézou que dans le PADD du PLUi attaqué, à la fois dans le périmètre du réservoir de biodiversité régional et dans celui des espaces remarquables proches du lac de Pareloup. La protection prévue par les dispositions précitées est applicable à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale et ayant les caractéristiques définies à cet article, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage. Cette protection implique par elle-même l’inconstructibilité des espaces caractéristiques du littoral. Il est constant en l’espèce que la commune de Canet-de-Salars est entièrement couverte par les dispositions précitées de la loi dite Littoral, lesquelles n’autorisent l’extension de l’urbanisation qu’en continuité des agglomérations et villages existants et, pour les secteurs déjà urbanisés, des constructions en dehors des espaces proches du rivage. Ainsi, dès lors qu’il n’est ni établi, ni même allégué que les parcelles en litige se trouveraient en continuité du village de Canet-de-Salars et qu’elles se situent au contraire à l’intérieur de la zone des espaces proches du rivage, ces dernières sont soumises à l’inconstructibilité prévue par les dispositions précitées de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Au regard de cette protection et du réservoir de biodiversité potentiel dans lequel elles s’inscrivent également, c’est sans commettre d’erreur manifeste d’appréciation que les auteurs du PLUi, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, ont fixé le zonage des parcelles G n° 492 et G n° 493 en zone Np. Par suite, ce moyen doit être écarté.

17. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. B… n’est pas fondé à solliciter l’annulation de la délibération du 20 janvier 2022 par laquelle la communauté de communes Lévézou Pareloup a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal. Sa requête doit donc être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

18. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu’elles demandent et le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation ».

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes Lévézou Pareloup et de la commune de Canet-de-Salars, qui n’ont pas la qualité de partie perdante dans le présent litige, la somme demandée par M. B… au titre des frais liés au litige. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la communauté de communes Lévézou Pareloup et la commune de Canet-de-Salars sur le fondement de ces dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : L’intervention de la commune de Canet-de-Salars est admise.

Article 2 : La requête de M. B… est rejetée.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté de communes Lévézou Pareloup et la commune de Canet-de-Salars sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B…, à la communauté de communes Lévézou Pareloup et à la commune de Canet-de-Salars.

Délibéré après l’audience du 20 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Grimaud, président,

M^me Bouisset, première conseillère,

M^me Méreau, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 décembre 2025.

La rapporteure,

K. BOUISSET

Le président,

P. GRIMAUD

La greffière,

M.-E. LATIF

La République mande et ordonne au préfet de l’Aveyron en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,