RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

Avis n° 25-A-04 du 23 janvier 2025 relatif à la situation concurrentielle dans le secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales L’Autorité de la concurrence (commission permanente), Vu la lettre enregistrée le 28 mars 2024 sous le numéro 24/0031 A, par laquelle le Président de la commission des finances du Sénat a saisi l’Autorité de la concurrence d’une demande d’avis concernant la situation concurrentielle dans le secteur de l’assurance des collectivités territoriales ; Vu le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; Vu le livre IV du code de commerce, et notamment son article L. 462-1 ; Vu le code de la commande publique ; Vu le code des assurances ; Vu les autres pièces du dossier ; Les représentants de France Assureurs, de SMACL Assurances SA, de France Urbaine, de la Compagnie Nationale des Services de Conseil en Risques & Assurances et de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution entendus sur le fondement des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 463-7 du code de commerce ; Les rapporteures, la rapporteure générale adjointe, les représentants de la commission des finances du Sénat et le commissaire du Gouvernement entendus lors de la séance de l’Autorité de la concurrence du 11 décembre 2024 ; Est d’avis de répondre à la demande présentée dans le sens des observations suivantes :

Résumé1

L’Autorité de la concurrence (ci-après « l’Autorité ») a été saisie le 28 mars 2024, par le Président de la commission des finances du Sénat, d’une demande d’avis concernant la situation concurrentielle dans le secteur de l’assurance des dommages aux biens des collectivités territoriales en France. Après avoir interrogé différents acteurs du secteur, l’Autorité constate que, bien qu’elles ne soient soumises à aucune obligation légale quant à la passation de contrats d’assurance de dommages pour protéger leurs biens, les collectivités territoriales préfèrent majoritairement souscrire de tels contrats plutôt que d’assumer seules les conséquences financières d’un éventuel sinistre. Cependant, elles rencontrent de nombreuses difficultés, notamment dans la préparation des marchés publics, en raison d’une connaissance de leur patrimoine qui peut s’avérer incomplète et d’un manque d’expertise assurantielle pour définir leurs besoins de manière précise et adaptée aux contraintes des assureurs. Depuis les années 2022-2023, ces difficultés se sont également manifestées lors de la passation des contrats, avec des appels d’offres souvent infructueux ou des réponses assorties de conditions défavorables. Dans son analyse concurrentielle, l’Autorité observe que ce secteur est caractérisé par une forte concentration autour de deux principaux acteurs, Groupama et SMACL Assurances SA, et que l’intensité concurrentielle y demeure faible. Par ailleurs, l’application parfois complexe des règles de la commande publique, combinée à de faibles perspectives de rentabilité, limite l’attractivité du secteur pour de nouveaux entrants. Ces facteurs contribuent à l’instauration de relations déséquilibrées entre les collectivités et les assureurs, rendant difficile la négociation de conditions favorables pour les premières. Le présent avis s’attache à proposer des solutions susceptibles de dynamiser l’offre de ce secteur et, en particulier, à décrire les leviers à la disposition des collectivités pour animer la concurrence. L’Autorité formule, dès lors, sept recommandations consistant, soit à améliorer la préparation des marchés publics d’assurance (recommandations n° 1 à 3), soit à sécuriser la souscription des contrats d’assurance (recommandations n° 4 à 7) : − recommandation n° 1 : l’Autorité recommande de renforcer la connaissance, par les collectivités territoriales, de leur patrimoine et de l’ensemble des risques auxquels elles sont confrontées. Une fois ces risques identifiés, il convient d’encourager les collectivités à prendre les mesures nécessaires pour prévenir leur survenance et/ou leurs conséquences ; − recommandation n° 2 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à se faire accompagner, si nécessaire, dans la préparation et le déroulement de la procédure de passation de leurs marchés d’assurance, en leur rappelant qu’elles peuvent avoir recours à des services partagés avec d’autres collectivités ou à des services d’assistance à la maîtrise d’ouvrage ; − recommandation n° 3 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à partager entre elles leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle des marchés d’assurance ; − recommandation n° 4 : l’Autorité recommande de clarifier l’application du code de la commande publique aux marchés d’assurance des collectivités territoriales, par la formulation de consignes pratiques et juridiques claires à l’égard de ces dernières ;

1 Ce résumé a un caractère strictement informatif. Seuls font foi les motifs de l’avis numérotés ci-après. 2

− recommandation n° 5 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à allonger les délais de réponses des assureurs à leurs appels d’offres ; − recommandation n° 6 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à procéder à un étalement du processus de mise en concurrence et à assurer la publicité la plus large et la plus précoce possible sur le calendrier de leurs appels d’offres ; − recommandation n° 7 : l’Autorité recommande aux collectivités territoriales d’envisager systématiquement les possibilités d’allotissement avant de prendre les décisions relatives aux prochaines échéances de leurs contrats avec des opérateurs.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION ………………………………………………………………………………. 6 I. CONSTATATIONS …………………………………………………………………….. 7 A. L’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES…………………………………………………………………………………………….7 1. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LEURS OBLIGATIONS ASSURANTIELLES ………………………………………………………………………………………….7 2. LES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS SOUSCRITS PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ……………………………………………………………………8 a) Ce que prévoient les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités ……………………………………………………………………………………. 9 b) L’application des règles de passation des marchés publics aux contrats d’assurance des collectivités …………………………………………………………… 9 B. LES DIFFICULTES AUXQUELLES FONT FACE LES COLLECTIVITES TERRITORIALES POUR ASSURER LEURS BIENS ……………………………………..12 1. LES DIFFICULTES RENCONTREES LORS DE LA PREPARATION DU MARCHE PUBLIC D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS ……………………………………………………..12 2. LES DIFFICULTES RENCONTREES POUR LA CONCLUSION DES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS ……………………………………………………..13 3. LES DIFFICULTES RENCONTREES LORS DE L’EXECUTION DES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS ……………………………………………………..14 II. ANALYSE CONCURRENTIELLE ……………………………………………. 14 A. LA DELIMITATION DES MARCHES PERTINENTS …………………………………….14 1. PRATIQUE DECISIONNELLE ACTUELLE RELATIVE AU SECTEUR DE L’ASSURANCE ……………………………………………………………………………………………..15 2. RESULTATS DE L’INSTRUCTION ……………………………………………………………………15 B. LA STRUCTURE ET LA DYNAMIQUE CONCURRENTIELLE DU SECTEUR ……………………………………………………………………………………………………….18 1. LES OPERATEURS ACTIFS AUPRES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ………..18 a) Les opérateurs actuellement actifs auprès des collectivités territoriales …………………………………………………………………………………. 19 SMACL Assurances SA ……………………………………………………………………………19 Groupama ……………………………………………………………………………………………….20 Les autres opérateurs ……………………………………………………………………………….20 b) Ethias, un ancien acteur du secteur ………………………………………………. 20 c) Les potentiels nouveaux entrants ………………………………………………….. 21 2. LA DYNAMIQUE CONCURRENTIELLE DU SECTEUR …………………………………………21 a) L’existence de barrières à l’entrée ……………………………………………….. 22 4

b) La nature des relations entre les assureurs et les collectivités territoriales …………………………………………………………………………………. 22 c) La plus faible rentabilité de l’activité d’assurance des collectivités territoriales par rapport à l’activité d’assurance des clients professionnels ……………………………………………………………………………… 23 d) L’évolution de la politique tarifaire des assureurs ………………………… 24 C. LES ELEMENTS STRUCTURELS EXPLIQUANT LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SECTEUR DE L’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES ………….25 1. LA STRUCTURE ET LA DYNAMIQUE DU SECTEUR NE PERMETTENT PAS UNE RENCONTRE ENTRE L’OFFRE ET LA DEMANDE ………………………………………………26 2. L’ASYMETRIE D’INFORMATIONS ET D’EXPERTISE ENTRE LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LES ASSUREURS EST PARTICULIEREMENT PREJUDICIABLE AUX ACTEURS ……………………………………………………………………………………………..26 3. LES REGLES DE LA COMMANDE PUBLIQUE APPLICABLES A L’ACTIVITE D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES CONSTITUENT UNE CONTRAINTE POUR LES ACTEURS …………………………………….27 D. RECOMMANDATIONS ………………………………………………………………………………….29 1. RECOMMANDATIONS VISANT A AMELIORER LA PREPARATION DES MARCHES PUBLICS D’ASSURANCE ………………………………………………………………………………..29 2. RECOMMANDATIONS VISANT A SECURISER LA SOUSCRIPTION DES CONTRATS D’ASSURANCE ……………………………………………………………………………………………..31

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Introduction Par lettre enregistrée le 28 mars 2024 sous le numéro 24/0031 A, le Président de la commission des finances du Sénat a saisi l’Autorité de la concurrence

(ci-après « l’Autorité ») d’une demande d’avis, en application de l’article L. 462-1 du code de commerce, concernant la situation concurrentielle dans le secteur de l’assurance des collectivités territoriales. Cette demande d’avis fait suite à un rapport d’information rendu le 27 mars 2024 au nom de la commission des finances du Sénat dans le cadre d’une mission d’information relative aux problèmes assurantiels des collectivités territoriales (ci-après « Rapport de la commission des finances du Sénat »). La demande d’avis précise que la commission des finances du Sénat consulte l’Autorité afin de mieux comprendre le fonctionnement du secteur de l’assurance des collectivités territoriales et, en particulier, que l’Autorité identifie : − le ou les marchés pertinents susceptibles d’être retenus ; − les opérateurs actifs dans ce secteur et les entrants potentiels ; − les principales évolutions de la structure et de la dynamique concurrentielle du secteur depuis 2010 et, dans ce contexte, la dynamique des tarifs pratiqués ; − le cas échéant, les dysfonctionnements susceptibles de soulever des préoccupations de concurrence ; − les mesures à même de remédier aux éventuels dysfonctionnements identifiés. Par un courriel du 30 avril 2024, la commission des finances du Sénat a précisé que le périmètre de la saisine se limitait à l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales. À titre liminaire, l’Autorité rappelle que, lorsqu’elle est consultée en application de l’article L. 462-1 du code de commerce, elle ne peut se prononcer que sur des questions de concurrence d’ordre général. Il ne lui appartient pas, dans ce cadre, de statuer sur le point de savoir si une pratique est ou serait contraire au droit de la concurrence. Seules une saisine contentieuse et la mise en œuvre de la procédure prévue par les articles L. 463-1 et suivants du code de commerce sont, en effet, de nature à permettre une telle appréciation. Par ailleurs, il convient de souligner que seuls une procédure contentieuse ou un avis contradictoire rendu à la demande d’une juridiction en application de l’article L. 462-3 du code de commerce peuvent conduire l’Autorité à se prononcer sur la possibilité d’accorder à des pratiques identifiées le bénéfice de l’exemption prévue par les articles L. 420-4 du code de commerce et 101, paragraphe 3, du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après « TFUE »). Afin de répondre à la demande faisant l’objet de la saisine, le présent avis exposera les caractéristiques principales du secteur de l’assurance de dommages aux biens à destination des collectivités territoriales et les dysfonctionnements identifiés (I), puis analysera ensuite, sous l’angle du droit de la concurrence, la structure et la dynamique de ce secteur, les éléments expliquant les dysfonctionnements identifiés et formulera les mesures susceptibles d’y remédier (II). 6

I. Constatations Dans le cadre de l’instruction, plusieurs acteurs du secteur ont été interrogés : 5 associations représentant des collectivités territoriales, 28 entreprises d’assurances (ci-après « assureurs »), la Fédération Française de l’Assurance (dénommée France Assureurs depuis 2022) qui rassemble la quasi-totalité des entreprises d’assurance et de réassurance opérant en France, ainsi que la Compagnie Nationale des Services de Conseil en Risques & Assurances (ci-après « CNSCRA »), syndicat professionnel des métiers du conseil en risques et assurances qui réunit en son sein 35 membres. Les collectivités territoriales souscrivent généralement des polices d’assurance pour couvrir les dommages causés à leurs biens mobiliers et immobiliers (A). Cependant, elles sont aujourd’hui confrontées à des difficultés croissantes pour accéder à une offre d’assurance de dommages aux biens et lors de l’exécution de leurs contrats d’assurance (B). A. L’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES 1. LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LEURS OBLIGATIONS ASSURANTIELLES Les collectivités territoriales, personnes morales de droit public, sont des structures administratives françaises, distinctes de l’administration de l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis2. Cela comprend, en particulier, les communes, les départements (dont les cinq départements d’outre-mer), les régions (dont les cinq régions d’outre-mer), les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer. Elles disposent de moyens propres et de compétences particulières définies par la loi. Par ailleurs, conformément aux conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir règlementaire pour l’exercice de leurs compétences. Dans ce cadre, elles peuvent conclure divers contrats d’assurance afin de protéger leurs biens ou leurs agents contre les risques qu’ils pourraient connaitre ou afin de dédommager un préjudice causé à autrui. Hormis quelques obligations d’assurance auxquelles elles sont soumises, telles que l’assurance de responsabilité civile, les collectivités territoriales peuvent décider de souscrire des contrats d’assurance auprès d’une entreprise d’assurance pour couvrir d’autres risques ou décider de s’auto-assurer, c’est-à-dire d’assumer seules les conséquences financières d’un éventuel sinistre3. En ce qui concerne l’assurance de dommages aux biens visant à protéger les biens mobiliers et immobiliers contre un ou plusieurs risques, les collectivités territoriales n’ont pas d’obligation légale particulière. Elles peuvent donc choisir de s’auto-assurer ou de faire appel à un assureur.

2 Définition retenue par l’INSEE. 3 Il peut s’agir des hypothèses dans lesquelles une collectivité considère que le coût de l’assurance est trop élevé au regard du risque encouru ou lorsque l’assureur décide de résilier la police souscrite compte tenu du coût trop élevé que présente l’assuré au regard des cotisations qu’il verse. 7

Dans les faits, il s’avère que les collectivités territoriales ont majoritairement recours à des contrats d’assurance de dommages aux biens. Ainsi, selon le Rapport de la commission des finances du Sénat, « une grande majorité des collectivités territoriales a […] recours à des contrats d’assurance plutôt qu’à l’auto- assurance, comme en attestent les résultats de la consultation menée par le Sénat selon lesquels 9 % seulement des collectivités répondantes pratiquent l’auto-assurance contre 91 % qui ont recours à des contrats d’assurance en matière de dommages aux biens »4. De même, la mission menée par M. Chrétien et M. Dagès (qui a rendu son rapport en avril 2024, ci-après le « Rapport Chrétien – Dagès »5) a réalisé un sondage auprès de 300 communes sélectionnées aléatoirement ainsi que de l’ensemble des régions et des départements, dont il ressort « un taux de couverture élevé́ avec 88,9 % des régions, 92,7 % des communes et 100 % des départements »6. Les résultats de l’instruction menée par les services d’instruction de l’Autorité et les auditions menées en séance rejoignent également ces conclusions7. 2. LES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS SOUSCRITS PAR LES COLLECTIVITES TERRITORIALES Les contrats d’assurance de dommages aux biens proposés aux collectivités territoriales par les assureurs visent à protéger leurs biens matériels contre divers risques et dommages susceptibles de survenir et contiennent, à ce titre, un ensemble de clauses types (a), dont le contenu peut être largement élaboré par la collectivité territoriale dans le cas de passation de marchés publics soumis à formalités (b). En effet, les règles de passation des marchés publics d’assurance prévoient que le pouvoir adjudicateur est tenu de définir son besoin, en termes de garanties de couverture des risques, de modalités d’exécution du contrat, ainsi que d’autres aspects spécifiques, avant de lancer la procédure d’appel d’offres.

4 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 21. 5 L’assurabilité des biens des collectivités locales et de leur groupement : état des lieux et perspectives, rapport de la mission conduite par M. Chrétien et M. Dagès, avril 2024 (version consolidée en septembre 2024). 6 Rapport Chrétien – Dagès, page 8. 7 Selon trois des associations représentant des collectivités territoriales interrogées : « tous les conseils départementaux ont recours à des contrats d’assurance dommages aux biens […]. Confrontés depuis 2022 à la résiliation de leurs contrats et à l’infructuosité de leurs appels à candidature, quelques départements ont d’ores et déjà été contraints de s’auto-assurer sur une partie de leur patrimoine […] » ; « sur la période de référence, la totalité de nos membres répondants (24) ont indiqué avoir souscrit un contrat d’assurance de dommages aux biens pour couvrir tout ou partie de leurs biens » ; « Jusqu’en 2023, les régions, pour la plupart d’entre elles, étaient engagées dans des contrats d’assurance avec l’assureur principal des collectivités : la SMACL ». 8

a) Ce que prévoient les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités L’assurance de dommages aux biens souscrite par une collectivité territoriale couvre les dommages subis par les biens dont la collectivité est propriétaire ou dont elle a l’usage au moment de la survenance d’un sinistre. Les biens de la collectivité s’entendent notamment de son patrimoine immobilier, du mobilier urbain, de l’éclairage public ou des édifices ruraux. Cette assurance peut couvrir des risques comme le vol, les dégradations, les émeutes, l’incendie, les dégâts causés par la tempête ou la neige, les dégâts des eaux, les dommages électriques, le bris de glace ou encore les catastrophes naturelles. Les contrats d’assurance conclus par les collectivités territoriales diffèrent, d’une part, d’un assureur à un autre et, d’autre part, selon les zones géographiques. Néanmoins, ils comprennent en principe les éléments suivants : − la définition des biens assurés ; − la nature et l’étendue des garanties proposées ; − les risques couverts ainsi que les conditions de couverture de ces risques et d’indemnisation des sinistres (dont les limites d’indemnisation) ; − la prime d’assurance ou la cotisation correspondant à la somme que la collectivité territoriale s’engage à verser à l’assureur en échange de la garantie du risque ; − le niveau des franchises8, c’est-à-dire la contribution de l’assuré en cas de sinistre ; − les obligations de l’assuré, notamment en matière de déclaration de risques ; et − les clauses relatives à la vie du contrat (prise d’effet, durée, obligations règlementaires, etc.). b) L’application des règles de passation des marchés publics aux contrats d’assurance des collectivités Depuis l’entrée en vigueur de la directive 92/50/CEE du Conseil du 18 juin 19929 (transposée en droit français par un décret du 27 février 199810), les produits d’assurance sont désormais considérés comme des services régis par les marchés publics. Par conséquent, les contrats d’assurance des entités publiques, telles que les collectivités territoriales, sont soumis aux règles de passation des marchés publics.

8 Comme indiqué par le Rapport de la commission des finances du Sénat, page 23 : « La franchise représente la prise en charge du risque supportée par l’assuré. Elle peut être relative (absence d’indemnisation si le coût du sinistre est inférieur à la franchise, mais indemnisation complète dans le cas contraire) ou absolue (le montant de la franchise est déduit de l’indemnité quelle que soit l’importance du sinistre) ». 9 Directive 92/50/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des procédures de passation des marchés publics de services (Journal officiel n° L 209 du 24/07/1992, page 1). 10 Décret n° 98-112 du 27 février 1998 soumettant la passation de certains contrats de fournitures ou de prestations de services à des règles de publicité et de mise en concurrence et modifiant le décret n° 92-311 du 31 mars 1992. 9

Ainsi, conformément à la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 201411, les marchés publics d’assurance sont assujettis aux règles de publicité et de mise en concurrence de droit commun lorsque les seuils suivants sont atteints12 (seuils applicables depuis le 1er janvier 202413) : − la procédure est dite formalisée14 dès lors que le montant hors taxe du marché dépasse 221 000 euros. Il existe trois types de procédures formalisées : (i) la procédure par appel d’offres, ouvert ou restreint15 ; (ii) la procédure avec négociation16 ; et (iii) la procédure du dialogue compétitif17 ; − la procédure est dite adaptée pour les marchés dont le montant hors taxe est compris entre 40 000 euros et 221 000 euros18. Elle permet à chaque acheteur public de définir ses propres règles dans le respect des principes généraux de la commande publique (égalité de traitement des candidats, transparence des procédures, égalité d’accès à la commande publique) ; − les marchés dont le montant hors taxe n’excède pas 40 000 euros sont passés sans publicité ni mise en concurrence préalable, conformément à l’article L. 2122-1 du code de la commande publique, et sont appelés les « marchés de gré à gré ». Lorsque le montant du marché excède 221 000 euros, il est envisageable, dans certaines circonstances, pour l’acheteur public, d’avoir recours (i) à la procédure avec négociation par laquelle il négocie les conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques ou (ii) à la procédure avec dialogue compétitif par laquelle il dialogue avec les candidats admis à y participer en vue de définir ou développer les solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base desquelles ces candidats sont invités à remettre leurs offres.

11 Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (Journal officiel n° L 94 du 28/03/2014, page 65). 12 Le calcul de la valeur estimée d’un marché public est fondé sur le montant total payable, hors taxe, estimé par le pouvoir adjudicateur. Il s’obtient en additionnant le montant hors taxe de l’ensemble des primes payées annuellement, y compris toute forme d’option éventuelle, et en multipliant par la durée du marché. C’est ce montant global des prestations qui doit être comparé aux seuils. 13 Les seuils des marchés publics sont mis à jour tous les deux ans par la Commission européenne, puis appliqués en droit français. 14 Articles L. 2124-1 à L. 2124-4 du code de la commande publique. 15 Article L. 2124-2 du code de la commande publique : « L’appel d’offres, ouvert ou restreint, est la procédure par laquelle l’acheteur choisit l’offre économiquement la plus avantageuse, sans négociation, sur la base de critères objectifs préalablement portés à la connaissance des candidats ». 16 Article L. 2124-3 du code de la commande publique : « La procédure avec négociation est la procédure par laquelle l’acheteur négocie les conditions du marché avec un ou plusieurs opérateurs économiques ». 17 Article L. 2124-4 du code de la commande publique : « Le dialogue compétitif est la procédure par laquelle l’acheteur dialogue avec les candidats admis à y participer en vue de définir ou développer les solutions de nature à répondre à ses besoins et sur la base desquelles ces candidats sont invités à remettre une offre ». 18 Article L. 2123-1 du code de la commande publique. 10

En effet, le code de la commande publique permet aux acheteurs de passer leurs marchés selon la procédure avec négociation (article R. 2124-3) ou selon la procédure avec dialogue compétitif (article R. 2124-5), dans les cas suivants : « 1° Lorsque le besoin ne peut être satisfait sans adapter des solutions immédiatement disponibles ; 2° Lorsque le besoin consiste en une solution innovante. […] ; 3° Lorsque le marché comporte des prestations de conception ; 4° Lorsque le marché ne peut être attribué sans négociation préalable du fait de circonstances particulières liées à sa nature, à sa complexité ou au montage juridique et financier ou en raison des risques qui s’y rattachent ; 5° Lorsque le pouvoir adjudicateur n’est pas en mesure de définir les spécifications techniques avec une précision suffisante en se référant à une norme, une évaluation technique européenne, une spécification technique commune ou un référentiel technique, […] ; 6° Lorsque, dans le cadre d’un appel d’offres, seules des offres irrégulières ou inacceptables, au sens des articles L. 2152-2 et L. 2152-3, ont été présentées pour autant que les conditions initiales du marché ne soient pas substantiellement modifiées. Le pouvoir adjudicateur n’est pas tenu de publier un avis de marché s’il ne fait participer à la procédure que le ou les soumissionnaires qui ont présenté des offres conformes aux exigences relatives aux délais et modalités formelles de l’appel d’offres. […] » Néanmoins, le Rapport de la commission des finances du Sénat constate que les collectivités territoriales utilisent très largement la procédure par appel d’offres (« 75 % des marchés d’assurance »19). Cette situation s’expliquerait par le risque juridique auquel les collectivités territoriales s’exposent lorsqu’elles utilisent une procédure différente de la procédure par appel d’offres20. En effet, le pouvoir adjudicateur doit pouvoir justifier que les conditions de recours à ces procédures, qui s’interprètent strictement21, sont remplies22. À défaut, le marché est entaché d’une nullité que le juge est tenu de soulever d’office23. En outre, si les procédures avec négociation et avec dialogue compétitif ont l’avantage de permettre un échange entre les opérateurs économiques et l’acheteur public afin d’adapter au mieux le cahier des charges avec les besoins de ce dernier et les contraintes assurantielles, leur mise en œuvre peut occasionner un allongement des délais et être jugée complexe et longue, en particulier la procédure avec dialogue compétitif24.

19 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 78. Également confirmé par le Rapport Chrétien – Dagès, page 70 : « 74,5 % du montant total des marchés en 2022 ». 20 Rapport de la commission des finances du Sénat, pages 78 et 79 : « Les acheteurs ont donc pris l’habitude de passer leurs marchés selon la procédure d’appel d’offres et n’osent pas utiliser les souplesses offertes par les directives pour ne pas s’exposer à un contentieux ». 21 CJCE, 14 septembre 2004, Commission c. République Italienne, C-385/02, paragraphes 19 et 37. 22 CJUE, 27 octobre 2011, Commission c. République Hellénique, C-601/10, paragraphe 32. À titre d’exemple, l’expérience acquise par le pouvoir adjudicateur peut s’opposer au recours à la procédure négociée (Conseil d’État, 21 décembre 2022, n° 464685, centres hospitaliers d’Ajaccio et de Bastia). 23 Conseil d’État, 28 juillet 2000, n° 202792, Jacquier. 24 Lettre de la Direction des Affaires Juridiques (DAJ) des ministères économiques et financiers – Synthèse du rapport d’information n° 474 rendu par la mission d’information sur les problèmes assurantiels des collectivités territoriales et du guide pratique afférent – 25/04/2024. 11

B. LES DIFFICULTES AUXQUELLES FONT FACE LES COLLECTIVITES TERRITORIALES POUR ASSURER LEURS BIENS Il ressort du Rapport de la commission des finances du Sénat que les assurances relatives aux dommages aux biens sont « celles posant les plus grandes difficultés aux collectivités territoriales »25. Selon ce même rapport, les difficultés touchent plus particulièrement les collectivités de plus de 5 000 habitants, en raison du périmètre des biens à assurer, particulièrement important et protéiforme, pour ce type de collectivités26. Les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour répondre à leurs besoins en assurance de dommages aux biens sont largement confirmées par les résultats de l’instruction et les auditions qui ont eu lieu en séance. Il en ressort que les problématiques se retrouvent aussi bien au stade de la préparation (1) que de la passation des marchés publics d’assurance (2). Elles peuvent également se présenter lors de l’exécution du contrat d’assurance de dommages aux biens (3). 1. LES DIFFICULTES RENCONTREES LORS DE LA PREPARATION DU MARCHE PUBLIC D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS Les règles de passation des marchés publics d’assurance prévoient que le pouvoir adjudicateur est tenu, avant de lancer une procédure par appel d’offres, de définir la nature et l’étendue de ses besoins avec précision27. Ainsi, il revient à la collectivité territoriale de définir la nature et l’étendue de ses besoins en termes d’assurance, et notamment les garanties de couverture des risques et de modalités d’exécution du contrat. Il s’agit en effet d’une étape nécessaire à l’élaboration des documents de la consultation dont le candidat a besoin pour répondre à l’appel d’offres et qui servira également à la préparation du contrat d’assurance. Cette situation soulève des difficultés dans les relations entre la collectivité territoriale et les assureurs puisque ces derniers fonctionnent habituellement de manière différente en proposant leurs conditions contractuelles à leurs clients professionnels. Selon le Rapport Chrétien – Dagès, cette situation « peut entraîner des divergences par rapport aux contrats d’assurance traditionnels et créer des incompréhensions voire des conflits lors de la passation des contrats. Par conséquent, les régimes juridiques sont fondés sur deux philosophies différentes, voire contradictoires, ce qui est source d’incompréhension dès le stade de la passation de la commande publique »28.

25 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 22. Cette situation est également constatée par le rapport d’observations formulées par la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche-Comté intitulé « Audit Flash – Assurabilité des Collectivités Territoriales » publié le 12 décembre 2024 (ci-après « le Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche-Comté »), pages 25 à 27. 26 Rapport de la commission des finances du Sénat, pages 31 et suivantes. 27 Article L. 2111-1 du code de la commande publique. 28 Rapport Chrétien – Dagès, page 67. 12

Ce même rapport précise qu’au surplus, les collectivités ne disposent généralement pas de l’expertise et de la connaissance nécessaires du secteur de l’assurance pour exprimer leurs besoins de manière suffisamment précise et adaptée aux réalités assurantielles29. Cela est confirmé par les résultats de l’instruction et les auditions réalisées en séance : la majorité des collectivités n’ont ni les moyens ni les ressources nécessaires pour avoir une équipe dédiée en interne. 2. LES DIFFICULTES RENCONTREES POUR LA CONCLUSION DES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS Les collectivités territoriales peuvent rencontrer des difficultés pour assurer leurs biens dans la mesure où certains de leurs appels d’offres ne font l’objet d’aucune réponse de la part des assureurs, d’une part, et où certaines d’entre elles reçoivent, depuis les années 2022-2023, des offres d’assureurs prévoyant des tarifs ajustés à la hausse ou des conditions contractuelles plus défavorables qu’auparavant, d’autre part. Tout d’abord, le constat d’appels d’offres restés infructueux est relevé par le Rapport de la commission des finances du Sénat selon lequel : « depuis le 1er janvier 2023, 24 % des collectivités répondantes indiquent avoir lancé un appel d’offres pour lequel aucun assureur n’a répondu »30. À cet égard, une association représentant les collectivités territoriales, interrogée au cours de l’instruction, note également que « pour un nombre restreint de communes, ces difficultés ont perduré. Elles ont dû faire face à l’absence de réponse d’acteur français à leurs appels d’offres, et ce sans que des échanges de gré à gré n’aboutissent davantage. Ces communes seraient sujettes à un risque jugé trop important par les acteurs du secteur ». Par ailleurs, le Rapport de la commission des finances du Sénat relève également qu’« en cas de réponses, les montants de primes et de franchises proposés étaient en forte hausse par rapport au contrat précédent »31. En effet, il ressort de l’instruction menée par les services d’instruction de l’Autorité que les collectivités territoriales « se voient proposer des conditions durcies, des limitations de garanties, des augmentations de tarifs et de franchises ». De même, une autre association représentant les collectivités territoriales souligne que « depuis 2023, les collectivités territoriales sont confrontées à une hausse conséquente des cotisations et des franchises, les amenant à refuser le recours au contrat d’assurance ou à opérer un choix des risques à assurer (exemple : sortie de certains biens du contrat) ». Enfin, la presse fait état32 du fait que, face à l’absence de réponse à leurs appels d’offres, certaines communes ont pu contracter avec des acteurs étrangers n’ayant aucune implantation en France et possiblement non soumis à la règlementation européenne.

29 Rapport Chrétien – Dagès, page 68. 30 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 25. 31 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 26. 32 Article issu du site internet France Info, « Des communes contraintes de s’assurer à l’étranger », 4 mars 2024. 13

3. LES DIFFICULTES RENCONTREES LORS DE L’EXECUTION DES CONTRATS D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS Les collectivités territoriales témoignent également de difficultés diverses au cours de l’exécution du contrat d’assurance, que celui-ci ait été souscrit à la suite d’une procédure formalisée ou d’une procédure de gré à gré. Elles relèvent d’abord une hausse des résiliations de leur contrat d’assurance à l’initiative de l’assureur avec des durées de préavis pouvant être incompatibles avec le lancement d’un nouvel appel d’offres. Elles signalent également la proposition d’avenants aux contrats se traduisant par une hausse des primes, une hausse des franchises, ou une baisse des montants indemnisés, que les collectivités territoriales seraient contraintes d’accepter faute d’opérateurs concurrents33. II. Analyse concurrentielle Après avoir présenté les éventuelles délimitations de marché du secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales (A), l’analyse concurrentielle de l’Autorité portera sur la structure et la dynamique de ce secteur (B) et les éléments expliquant ses dysfonctionnements (C). L’Autorité formulera enfin des recommandations afin de répondre aux problématiques identifiées (D). A. LA DELIMITATION DES MARCHES PERTINENTS À titre liminaire, l’Autorité rappelle que, dans le cadre d’un avis, les définitions possibles de marchés pertinents qu’elle présente ne sont ni exhaustives, ni définitives.

33 Selon deux des associations représentant des collectivités territoriales interrogées : « la majeure partie des (…) répondants font état de pressions et dénoncent les méthodes des assureurs qui ont usé de leur position de force pour résilier de façon unilatérale ou menacer de résilier les contrats si les nouvelles conditions proposées n’étaient pas acceptées, en violation des règles contractuelles qui imposent un préavis de 6 mois. De fait, les collectivités n’ont donc eu que très peu de latitude pour négocier avec des assureurs qui leur ont fait supporter des augmentations tarifaires exclusivement liées aux dysfonctionnements du marché ; et incidemment totalement décorrélées de leur sinistralité ; le dialogue entre collectivités et assureurs pour identifier les risques, les besoins, actions de prévention (…) étant quasi inexistant » ; « [a]u-delà de la passation, nos adhérents font observer que, en cours d’exécution du contrat, là où un avenant pourrait éventuellement venir trancher de façon équilibrée le traitement d’un aléa, la capacité de discussion entre la collectivité et l’opérateur est profondément asymétrique dans la mesure où l’opérateur peut agiter la « menace » d’une résiliation unilatérale ». 14

1. PRATIQUE DECISIONNELLE ACTUELLE RELATIVE AU SECTEUR DE L’ASSURANCE La pratique décisionnelle nationale34 et européenne35 distingue de manière constante les activités de réassurance des activités d’assurance. S’agissant des activités d’assurance, elle opère une distinction entre les assurances de personnes et les assurances de dommages (biens et responsabilités), chacune pouvant être segmentée en autant de marchés que de types de risques. Enfin, des segmentations supplémentaires ont été envisagées au sein des assurances de personnes entre les contrats d’assurance collective et les contrats d’assurance individuelle et au sein des assurances de dommages entre les assurances à destination des particuliers et les assurances à destination des professionnels. Parmi les assurances de dommage à destination des professionnels, la pratique décisionnelle précitée a identifié un marché de l’assurance de flotte automobile, de transport, de risques industriels, de protection juridique, des opérations de crédit, de l’assurance-construction, des biens professionnels, des accidents du travail et de la responsabilité civile professionnelle. Il ressort par ailleurs de la pratique décisionnelle précitée qu’à l’exception de certaines assurances couvrant des risques de grande ampleur, les marchés de produits d’assurance sont considérés comme étant de dimension nationale compte tenu des préférences des consommateurs, de l’existence de législations et de contraintes fiscales nationales, de la structure actuelle de ces marchés ou encore des systèmes de régulation. 2. RESULTATS DE L’INSTRUCTION L’instruction menée tend à confirmer que la fourniture de produits d’assurance de dommages aux biens des particuliers est distincte de celle de produits d’assurance de dommages aux biens des professionnels. En effet, la quasi-totalité des répondants ont confirmé cette distinction36. De même, une large majorité des répondants considèrent que la dimension de ces marchés est bien nationale. En ce qui concerne spécifiquement le marché des produits d’assurance de dommages aux biens à destination des clients professionnels, la question d’une éventuelle segmentation entre les collectivités territoriales et les autres catégories de professionnels (dont les entreprises et les associations) a été discutée.

34 Voir les décisions de l’Autorité de la concurrence n° 19-DCC-270 du 30 décembre 2019 relative à la prise de contrôle exclusif du groupe La Poste et de la société CNP Assurances par la Caisse des dépôts et consignations, n° 17-DCC-119 du 27 juillet 2017 relative à la prise de contrôle exclusif de Mutex par Harmonie Mutuelle, n° 17-DCC-104 du 5 juillet 2017 relative à la fusion des Unions Mutualistes de Groupe Groupe Istya et Groupe Harmonie, n° 13-DCC-84 du 4 juillet 2013, relative à l’affiliation de la mutuelle interprofessionnelle SMI à la société de groupe d’assurance mutuelle Covéa, n° 11-DCC-97 du 29 juin 2011 relative à l’affiliation de l’institution de prévoyance Apgis à la société de groupe d’assurance mutuelle Covéa et n° 10-DCC-52 du 2 juin 2010 relative à la création d’une Société de Groupe d’Assurance Mutuelle (« SGAM ») par la MACIF, la MAIF et la MATMUT. 35 Voir notamment la décision de la Commission européenne COMP/ M.10102 – VIG / AEGON CEE du 12 août 2021, COMP/M.5083 – Groupama / OTP Garancia du 15 avril 2008, COMP/M.3556 – Fortis / BCP du 19 janvier 2005, COMP/M.2676 SAMPO / VARMA SAMPO / IF HOLDING / JV du 18 décembre 2001 et IV/M.862 AXA / UAP du 20 décembre 1996. 36 Seul un répondant considère cette distinction comme non pertinente. 15

Quatre des cinq associations représentant les collectivités territoriales soutiennent l’existence d’une telle segmentation, compte tenu du fait que les collectivités territoriales constituent une catégorie particulière de clients, chargés de missions de service public et soumis aux règles de la commande publique. Certaines d’entre elles ont également avancé qu’une telle segmentation se justifie au regard de la diversité du patrimoine des collectivités (biens à usage d’habitation, bureaux, locaux commerciaux, équipements culturels et sportifs, sites industriels, patrimoine historique, etc.). La cinquième association estime en revanche que les risques pour une entreprise et pour une collectivité demeurent identiques. S’agissant des assureurs interrogés, les résultats sont plus nuancés : sur les 28 assureurs interrogés, 14 considèrent que cette segmentation est pertinente, 9 indiquent, au contraire, qu’elle ne l’est pas et 5 ne se sont pas prononcés. Les principaux éléments soulevés par les assureurs interrogés en faveur d’une telle distinction sont les suivants. Premièrement, contrairement au reste de la clientèle professionnelle, les collectivités territoriales relèvent du code de la commande publique et doivent ainsi respecter les formalités de passation de leurs marchés conformément aux règles qui y sont fixées. Cette situation a pour conséquence de (i) soumettre la passation des marchés d’assurances des collectivités à un formalisme beaucoup plus important qu’en ce qui concerne les autres clients professionnels, (ii) rendre très difficile, voire impossible, la négociation entre le demandeur et l’offreur et (ii) allonger substantiellement la durée des contrats d’assurance37. Deuxièmement, les collectivités territoriales portent une attention particulière au prix des produits d’assurance proposés par les candidats à l’appel d’offres38, et ce dans une proportion plus importante que celle accordée par les autres clients professionnels. Troisièmement, le patrimoine des collectivités à assurer (habitations, bureaux, locaux techniques, cuisines centrales, écoles, stations de traitement d’eau, etc.) présente une hétérogénéité plus grande que le patrimoine des autres clients professionnels. Quatrièmement, les collectivités territoriales sont soumises à une plus forte exposition aux risques climatiques et sociaux que les autres clients professionnels. D’une part, leurs biens sont généralement accessibles au grand public avec des expositions sur des territoires très étendus et multifacteurs de risques [risques climatiques (zones inondables, risques incendies, sècheresse, bords de mer, zones urbaines, zones boisées, zones rurales, etc.) et risques sociaux (émeutes et mouvements populaires)]. D’autre part, au-delà de l’aléa et de sa criticité, l’exposition aux risques dépend également de la vulnérabilité des biens concernés et ainsi de l’adoption de mesures de prévention, de protection ou d’adaptation. Or, il ressort de l’instruction et des auditions menées en séance que la plupart des collectivités ne mènent pas d’action de prévention.

37 Alors que les contrats d’assurance couvrant les dommages aux biens d’une entreprise sont généralement conclus pour une année avec reconduction tacite, ceux conclus avec une collectivité territoriale le sont en moyenne pour une période de quatre ans. 38 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 40 : « Le recours aux procédures de marchés publics pour la souscription des contrats d’assurances des collectivités territoriales a pu renforcer ce phénomène, puisque le prix, plus que la qualité des affaires souscrites, est souvent le critère d’attribution principalement retenu par les collectivités souscriptrices ».

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Cinquièmement, les assureurs constituent généralement plusieurs équipes dédiées respectivement à un marché cible selon le produit d’assurance et le type de clientèle, telles que des équipes chargées de l’assurance des dommages aux biens des entreprises et d’autres chargées de l’assurance des dommages aux biens des collectivités. Lorsqu’ils ne disposent pas d’une équipe dédiée à l’assurance des dommages aux biens des collectivités mais qu’ils souhaitent néanmoins proposer une telle offre à ce type de clientèle, ils font appel à un intermédiaire de l’assurance. Toutefois, ces éléments ont été nuancés par certains répondants, y compris ceux estimant cette distinction pertinente, qui soutiennent que les produits ainsi que la nature des garanties apportées aux biens des collectivités sont similaires à ceux du marché de dommages aux biens des autres professionnels. Un des répondants précise par ailleurs que ces produits présentent des primes et franchises sensiblement identiques, qu’ils soient à destination des collectivités territoriales ou des autres clients professionnels. Un assureur interrogé a notamment avancé que, quel que soit le client professionnel : − les risques sont les mêmes, tant en nature qu’en fréquence (incendie, évènements climatiques, vandalisme, etc.)39 ; − l’approche technique et les compétences assurantielles des assureurs sont identiques ; − du point de vue des assurés professionnels, il n’existe qu’une seule offre, à savoir une assurance de dommage aux biens. Par ailleurs, dans l’hypothèse d’une segmentation entre les produits d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales et les produits d’assurance de dommages aux biens distribués aux autres clients professionnels, plusieurs répondants ont avancé que si une éventuelle sous-segmentation du marché dédié aux collectivités devait être envisagée, une distinction selon le mode de souscription du contrat d’assurance (procédure de gré à gré ou procédure formalisée) leur paraissait la plus pertinente. France Assureurs a indiqué de son côté que la distinction d’un marché spécifique de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales au sein du marché de l’assurance de dommages aux biens professionnels serait pertinente, en précisant néanmoins qu’à sa connaissance les produits d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales et les produits d’assurance de dommages aux biens distribués aux autres clients professionnels présentent généralement des garanties principales identiques. Ce ne serait que pour certaines garanties en termes d’analyse de risque et de mise en place de mesures de prévention qu’une approche spécifique aux collectivités serait requise (par exemple, s’agissant de la couverture des lieux de cultes et de leurs œuvres d’art, nécessitant une mobilisation de capitaux parfois très importante). Ainsi, les réponses reçues par l’Autorité mettent en lumière différents facteurs permettant d’envisager la possibilité d’une segmentation plus fine du marché de l’assurance de dommages aux biens à l’égard des clients professionnels, en distinguant un segment spécifique aux collectivités territoriales soumises aux règles de la commande publique.

39 Cet opérateur précise « à titre d’exemple, une tempête ou une inondation va cibler un territoire et va donc impacter tout type de clients professionnels. S’agissant des émeutes de 2023, sur un montant total de sinistres d’1 milliard d’euros, la part des sinistres des collectivités s’établit à 200 millions d’euros, au même titre que des agences bancaires, des commerces, d’associations, etc. qui ont été vandalisés ou incendiés (estimation de 500 millions d’euros) ». 17

Si la question d’une telle segmentation ne s’est, à ce jour, pas posée dans le secteur des assurances, elle a été envisagée par l’Autorité dans plusieurs décisions relatives à d’autres secteurs d’activité40, de sorte qu’elle peut se poser dans le cas présent. En tout état de cause, dans la mesure où l’Autorité se prononce dans un cadre consultatif et qu’une telle distinction est sans incidence sur les résultats de l’analyse concurrentielle et sur les recommandations formulées, cette question peut être laissée ouverte. B. LA STRUCTURE ET LA DYNAMIQUE CONCURRENTIELLE DU SECTEUR Après une présentation des principaux acteurs du secteur des assurances de dommages aux biens des collectivités territoriales (1), sera exposée la dynamique concurrentielle observée dans ce secteur depuis 2010 (2). 1. LES OPERATEURS ACTIFS AUPRES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Dans le cadre de la présente procédure, France Assureurs a communiqué une liste des 25 assureurs français et étrangers ayant déclaré avoir commercialisé en France, en 2023, des produits d’assurance de dommages aux biens professionnels à destination des collectivités territoriales41. Parmi ces 25 assureurs, 14 étaient déjà actifs en 2014 auprès des collectivités territoriales42. Dans le cadre de la présente instruction, sur 28 entreprises d’assurance interrogées proposant des produits d’assurance de dommages aux biens des professionnels43, seules 19 ont déclaré offrir en 2014 des produits d’assurance de dommages aux biens auprès de collectivités territoriales44.

40 Voir notamment les décisions de l’Autorité de la concurrence n° 21-DCC-71 du 28 avril 2021 relative à la prise de contrôle exclusif de Suez RV Osis par la Société d’Assainissement Rationnel et de Pompage (paragraphes 27 et 29), n° 19-DCC-198 du 24 octobre 2019 relative à la prise de contrôle exclusif du groupe Atalian Espaces Verts par la société MBO Partenaires (paragraphe 9), n° 16-DCC-180 du 18 novembre 2016 relative à la prise de contrôle exclusif des sociétés du groupe ECT par la société Chequers Partenaires SA (paragraphes 4 et 6) et n° 14-DCC-24 du 24 février 2014 relative à la prise de contrôle exclusif de la société ISS Espaces Verts par la société Chequers Partenaires SA (paragraphes 10, 11, 15 et 16). 41 SMACL Assurances SA, Groupama (incluant GAN), AXA France, MMA (groupe Covea qui comprend également GMF et la MAAF), MAIF, SMA SA, Allianz IARD, Generali IARD, Helvetia Assurances SA, SMABTP, Abeille IARD SANTE, Relyens Mutual Insurance, Mutuelle de Poitiers Assurances, CAISSE MUTUELLE MARNAISE D’ASS. (CMMA), Monceau General ASS, ACTE IARD, MATMUT, CAMBTP, AIG EUROPE LIMITED, Albingia, Areas Dommages, Assurance Mutuelle de Picardie (AMP), CHUBB EUROPEAN GROUP SE, Liberty Mutual INS., Swiss Life. 42 Interrogée dans le cadre de l’instruction sur les principaux assureurs français et étrangers ayant déclaré avoir commercialisé en France des produits d’assurance de dommages aux biens professionnels à destination des collectivités territoriales depuis 2010, France Assureurs n’a été en mesure de répondre que depuis l’année 2014. 43 Outre les acteurs listés par France Assureurs, ont également été interrogés la CIADE, le Crédit Mutuel, Ethias, HDI et Zurich France. 44 Les assureurs ayant déclaré ne pas ou ne plus proposer aujourd’hui des produits d’assurance de dommages aux biens auprès de collectivités territoriales sont les suivants : AIG Europe, AREAS, CAMBTP, le Crédit 18

Malgré la présence de nombreux opérateurs dans le secteur, il ressort de l’instruction que deux entreprises occupent une place importante auprès des collectivités territoriales : Groupama et SMACL Assurances SA qui représentent ensemble plus de 40 % du chiffre d’affaires total réalisé en France45. a) Les opérateurs actuellement actifs auprès des collectivités territoriales SMACL Assurances SA SMACL Assurances SA est une société anonyme régie par le code des assurances, dont le capital est détenu à ce jour à 96,05 % par la MAIF et à 3,95 % par SMACL Assurances (société d’assurance à forme mutuelle ou « SAM »). Créée en 2017, SMACL Assurances SA s’est vu transférer, depuis le 1er janvier 2022, une partie de l’activité de SMACL Assurances SAM46. Elle indique que sa clientèle est composée, en 2023, de 15 900 collectivités territoriales, auxquelles elle fournit des contrats d’assurance couvrant aussi bien les personnes que les biens et qui représentent plus des trois quarts de son chiffre d’affaires47. Jusqu’à la fin de l’année 2021, l’activité de SMACL Assurances SAM était d’apporter une réponse mutualiste aux risques des collectivités territoriales et de leurs élus. Entre 2000 et 2008, elle a connu un développement significatif : son chiffre d’affaires a été multiplié par 3,5 et ses effectifs par deux48. Puis, à compter de 2010, elle a connu des difficultés, en enregistrant pour la première fois un résultat déficitaire, qui serait dû principalement aux indemnisations versées à la suite de la tempête Xynthia. Pour surmonter ces difficultés, elle aurait notamment décidé en 2011 d’augmenter ses tarifs de 4,9 % pour la garantie dommages aux biens des collectivités. La précédente augmentation de cet ordre de grandeur avait eu lieu cinq ans auparavant, au lendemain des émeutes de l’automne 200549. Si son chiffre d’affaires n’a cessé de croître ensuite, elle a subi une forte dégradation de son activité à partir de 2018, en présentant de nouveau un résultat déficitaire. Dans un objectif de développement et de diversification, SMACL Assurances SAM a décidé d’intégrer en 2019 le groupe mutualiste VYV. Toutefois ses difficultés ont perduré en 2019 : son résultat et son niveau de solvabilité se sont considérablement dégradés, en partie en raison d’une forte sinistralité sur les catastrophes naturelles. L’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ci-après « ACPR ») s’est ainsi saisie de la situation et a demandé

Mutuel, HDI, Liberty Mutual Insurance, MATMUT, SMABTP, SMACL Assurances (hors SMACL Assurances SA qui appartient à présent au groupe MAIF). 45 Calcul réalisé par les services d’instruction à partir des données de marché en valeur pour les contrats de dommages aux biens pour 2023 fournies par France Assureurs et des données individuelles communiquées par les répondants. 46 Notamment celle relative aux contrats d’assurance de personnes morales de droit public. Depuis 2022, SMACL Assurances SAM ne porte que les risques IARD des associations souscrites dans le cadre du partenariat de distribution avec les Caisses Régionales du Crédit Agricole, la Protection Juridique et la Protection Fonctionnelle des Collectivités Territoriales, et la Protection personnelle des agents et des élus des collectivités territoriales, ainsi que celle des dirigeants d’associations. 47 Page 4 du rapport annuel 2023 de la SMACL Assurances SA. 48 Article Les Echos, Le bras de fer se poursuit à la SMACL, 29 mai 2009. 49 Article L’Argus de l’Assurance, Smacl Assurances tombe dans le rouge après la forte sinistralité de 2010, 4 mars 2011.

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à SMACL Assurances en septembre 2020 de mettre en place un programme de rétablissement comprenant un plan de rééquilibrage économique à horizon 2021/2024 et de s’adosser au groupe MAIF à partir du 1er janvier 2022 afin de renforcer structurellement sa solvabilité et assurer son développement. Groupama Groupama est une société d’assurance mutuelle généraliste, qui est également un acteur important du secteur de l’assurance des dommages aux biens des collectivités territoriales. Selon le Rapport de la commission des finances du Sénat, Groupama est le premier assureur des collectivités territoriales par le nombre des contrats. Il est principalement actif auprès des petites collectivités territoriales (celles de moins de 10 000 habitants) lui permettant de bénéficier de la procédure de gré à gré50. Contrairement à SMACL Assurances SA, Groupama exerce une activité diversifiée et les primes collectées auprès des collectivités ne représentent qu’une faible part de son chiffre d’affaires annuel. Les autres opérateurs Quelques autres assureurs sont actifs auprès des collectivités territoriales. Les cinq principaux sont le groupe Covea (GMF, MAAF et MMA), Allianz, Axa, Albingia et Generali, dont chacun présente individuellement une part de marché inférieure à 10 %. Les acteurs restants ont une présence résiduelle avec une part de marché individuelle inférieure à 1 %. b) Ethias, un ancien acteur du secteur Ethias est une société d’assurance belge qui offre une gamme complète de produits d’assurance vie et non-vie. Depuis 1919, Ethias est le partenaire d’assurance privilégié du secteur public en Belgique et est active auprès des entreprises privées depuis 2000. L’essentiel de ses activités se concentre en Belgique mais elle est également présente dans d’autres pays. En France, Ethias a notamment conclu en 2011 un premier partenariat avec SMACL Assurances portant sur la couverture des risques statutaires des agents des collectivités territoriales. Sa collaboration avec SMACL Assurances s’est étendue en 2012 à la couverture des risques incendie et dommages aux biens des collectivités territoriales dans le cadre d’un partenariat de coassurance sur le secteur hospitalier français. Toutefois, Ethias a expliqué, dans le cadre de l’instruction, que ces partenariats ne se sont pas avérés rentables, car elle avait atteint un ratio sinistre sur primes supérieur à 100 % pour son activité en France. Elle a également indiqué que cette faible rentabilité résulte de sa mauvaise connaissance du marché français, de l’existence de risques importants et des spécificités de la jurisprudence administrative française.

50 Rapport de la commission des finances du Sénat, pages 10 et 38. 20

Ethias s’est ainsi désengagée du marché français en 202051 et n’exerce plus d’activité en France à ce jour. À l’instar d’Ethias, d’autres assureurs étrangers, tels que Lloyds, ont pénétré le marché français mais leur présence n’a pas été pérenne, selon une association représentant des collectivités territoriales. c) Les potentiels nouveaux entrants De nombreux acteurs interrogés au cours de l’instruction ont indiqué que l’arrivée potentielle de nouveaux acteurs à court terme apparaît peu probable en raison notamment de la faible attractivité du secteur. En outre, il peut être relevé que, selon un assureur interrogé dans le cadre de l’instruction, « [l]es conditions ne semblent pas réunies pour assister à l’entrée ou au développement de nouveaux opérateurs souhaitant s’engager sur ce marché dans la durée ». Un assureur interrogé qui n’est pas actif auprès des collectivités territoriales relève également que l’arrivée de nouveaux opérateurs dans ce secteur lui semble peu probable, notamment en raison de la nécessité de mettre en place une gestion particulière de ce type de clients, d’une part, et de mobiliser des connaissances et des compétences spécifiques à ces risques, d’autre part. L’un des assureurs entendus dans le cadre de l’instruction a néanmoins indiqué que « le mouvement haussier du tarif depuis 2 ans va rééquilibrer à terme l’offre et la demande sur ce segment et certains acteurs (parmi les grands assureurs privés) p[ourraient] décider de revenir ». Un autre assureur a également estimé que de nouveaux entrants devraient théoriquement être intéressés par l’activité d’assurance des dommages aux biens des collectivités dès lors que les prix se fixent à un niveau suffisant pour couvrir la sinistralité, ce qui devrait « améliorer l’attractivité du marché ». Ce même acteur a fait valoir que dès 2024, un nouvel acteur étranger envisageait de s’implanter en France pour répondre aux collectivités à très court terme. 2. LA DYNAMIQUE CONCURRENTIELLE DU SECTEUR Il ressort de l’instruction que le secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales se caractérise par des barrières à l’entrée élevées (a), des relations entre assureurs et collectivités territoriales largement marquées par l’application du code de la commande publique (b), une rentabilité limitée (c) et une politique tarifaire des assureurs fluctuante depuis 2010 (d).

51 Ethias et SMACL Assurances ont mis fin à leur collaboration en 2016, tant pour ce qui concerne la couverture des risques statutaires des agents des collectivités territoriales que pour celle des risques incendie et dommages aux biens des collectivités territoriales. 21

a) L’existence de barrières à l’entrée Les acteurs du secteur interrogés au cours de l’instruction reconnaissent qu’il n’existe pas de réelles barrières à l’entrée mais plutôt des freins importants à l’arrivée de nouveaux acteurs auprès des collectivités. Il ressort de l’instruction et des auditions menées en séance que les règles de la commande publique auxquelles sont soumises les collectivités territoriales apparaissent comme une barrière règlementaire nécessitant des connaissances et des compétences spécifiques pour l’assureur. Elles constituent en outre une contrainte compte tenu de la rigidité que l’application de ces règles génère pour les acteurs. Ainsi, un assureur interrogé au cours de l’instruction relève que le « processus d’appel d’offres marché public […] est particulièrement lourd en gestion pour un résultat incertain ». Un autre assureur interrogé note que l’application de ces règles génère une « rigidité et [une] complexité […] limitant fortement la possibilité de négocier [ce qui] est […] peu adapté au marché de l’assurance ». Enfin, il est également souligné par un assureur interrogé que « la procédure [par appel d’offres] est contraignante. Elle s’impose aux assureurs et souffre régulièrement d’imprécisions (garanties, cartographie des risques à couvrir) ou de demandes que l’assureur ne peut pas satisfaire au regard de sa politique technique (ex : niveau de franchises). […] les [procédures par appel d’offres] imposent des engagements de durée qui ne sont plus appropriés à des risques et un environnement évolutif rapidement (risques sociaux et climatiques par exemple) ». De même, une association représentative des collectivités territoriales indique que ses adhérents considèrent que « le fait de remettre une offre dans le cadre de procédures de commande publique, qui pâtissent d’une image de complexité et dont les opérateurs positionnés sur le marché privé ne sont pas du tout familiers, constitue potentiellement un coût d’entrée important sur le marché ». Cependant, certains assureurs ont une analyse différente et considèrent qu’il n’existe pas véritablement d’obstacles pour entrer sur ce marché. Ainsi, l’un d’entre eux indique qu’un nouvel acteur étranger envisage de s’implanter pour répondre aux collectivités à très court terme (voir supra paragraphe 81). Par ailleurs, un autre acteur relève que : « proposer des produits d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales à brève échéance peut s’avérer intéressant car cela peut constituer un levier de croissance en volume. En effet, un opérateur déjà actif sur les marchés de l’assurance géographiquement voisins pourrait être incité à augmenter son volume d’activité en captant de nouvelles primes et à diversifier les risques. À cet égard, il est intéressant de remarquer que certaines communes font appel à des assureurs étrangers (européens, américains et/ou asiatiques) pour couvrir leurs biens ». b) La nature des relations entre les assureurs et les collectivités territoriales Les relations qu’entretiennent les collectivités territoriales et les assureurs sont largement encadrées par les règles de la commande publique, en particulier s’agissant des procédures par appel d’offres. Selon les assureurs interrogés dans le cadre de l’instruction, les collectivités territoriales disposent d’un pouvoir de négociation plus important lors d’une procédure formalisée, en particulier lors d’une procédure par appel d’offres, que lors d’une procédure de gré à gré. En effet, dans le cadre d’une procédure formalisée, les collectivités déterminent, de manière unilatérale, les conditions contractuelles à travers l’élaboration du cahier des charges qui s’impose aux candidats et ne peut faire l’objet de négociations. 22

Ainsi, un assureur interrogé relève que « [l]e pouvoir de négociation dont dispose [sic] les collectivités territoriales est, d’une certaine manière, relativement important dans la mesure où elles imposent l’ensemble des clauses du contrat dans leur appel d’offre et la marge de négociation sur les textes est quasi inexistante à la différence du segment des clients professionnels entreprise ». De plus, il est relevé par un autre assureur interrogé qu’en « gré à gré, les pouvoirs de négociation ne sont pas différents de ceux d’un client professionnel : les termes et conditions (garanties/prix/franchise) sont négociés pour correspondre le mieux possible au besoin de la collectivité. En AO [appels d’offres], le cahier des charges fige le cadre de réponse pour l’assureur sans lui laisser de réelles marges de manœuvre pour lui permettre d’adapter et de personnaliser son offre ». Néanmoins, selon les associations représentatives des collectivités territoriales, la situation est plus complexe que celle présentée par les assureurs. Elles considèrent, compte tenu de la structure du secteur, que les assureurs sont aujourd’hui en position d’imposer aux collectivités territoriales leurs conditions tarifaires et contractuelles en cours d’exécution du contrat. Ainsi, selon une association représentative des collectivités territoriales, « [l]a majeure partie des (…) répondants font état de pressions et dénoncent les méthodes des assureurs qui ont usé de leur position de force pour résilier de façon unilatérale ou menacer de résilier les contrats si les nouvelles conditions proposées n’étaient pas acceptées, en violation des règles contractuelles qui imposent un préavis de 6 mois. De fait, les collectivités n’ont donc eu que très peu de latitude pour négocier avec des assureurs qui leur ont fait supporter des augmentations tarifaires exclusivement liées aux dysfonctionnements du marché ; et incidemment totalement décorrélées de leur sinistralité ; le dialogue entre collectivités et assureurs pour identifier les risques, les besoins, actions de prévention (…) étant quasi inexistant ». De même, une autre association indique que « [g]lobalement, les collectivités territoriales ont très peu de marges de négociations d’autant plus que la négociation n’est constructive que dans un marché équilibré entre les 2 parties au contrat. Or, force est de constater qu’actuellement, les communes sont tenues d’accepter des négociations déséquilibrées au risque de ne plus du tout être assurées ». Une autre association représentative des collectivités territoriales considère que l’impossibilité de négocier résultant des procédures formalisées ne permet pas d’octroyer un pouvoir de marché aux collectivités face aux assureurs, mais qu’elle constitue plutôt une difficulté éprouvée par les deux parties : « les marchés d’assurances sont généralement passés en procédure d’appel d’offres qui, par défaut, ne permet pas aux acheteurs de négocier avec les candidats. Il faut entendre la négociation ici non pas comme un levier pour réduire le montant de l’offre, mais bien pour aligner le besoin exprimé dans le cahier des charges avec l’offre technique des candidats, ce que le principe d’intangibilité des offres dans le cadre d’un AO ne permet pas, augmentant le risque d’infructuosité puisqu’il conduit à éliminer toute offre qui ne serait pas exactement conforme au cahier des charges ». c) La plus faible rentabilité de l’activité d’assurance des collectivités territoriales par rapport à l’activité d’assurance des clients professionnels Une partie des acteurs du secteur interrogés au cours de l’instruction constate que le secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités présente de faibles perspectives de rentabilité qui seraient à l’origine du retrait d’un certain nombre d’acteurs. Ce constat est confirmé en partie par les chiffres communiqués par les acteurs du secteur et notamment le ratio sinistres sur primes (ou S/P). Ce ratio est un indicateur statistique utilisé 23

par les assureurs pour évaluer leur performance financière et la viabilité de leurs contrats. Il permet de mesurer l’équilibre entre les primes collectées et les sinistres indemnisés sur une période donnée, généralement un an. Un ratio élevé, proche ou supérieur à 80 % avant intégration des frais de gestion, d’après les informations fournies par les représentants de France Assureurs entendus en séance, indique que les sinistres indemnisés sont trop importants par rapport aux primes collectées, ce qui peut mettre en évidence des problèmes de rentabilité ou de souscription. À partir des informations recueillies au cours de l’instruction auprès d’une quinzaine d’assureurs, sur la période allant de 2010 à 2023, les ratios moyens sinistres sur primes des contrats d’assurance de dommages aux biens de l’ensemble des clients professionnels ont pu être comparés aux ratios équivalents des contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales. Il en ressort que les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales présentent, sur la période allant de 2010 à 2023, un ratio moyen sinistres sur primes de près de 80 %, supérieur de 12 points à celui de l’ensemble du marché comprenant tous les professionnels52. L’Autorité en conclut, à l’instar du Rapport Chrétien – Dagès53, que les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales sont moins rentables que ceux des autres catégories de professionnels. Or, la faible rentabilité actuelle des contrats peut avoir des conséquences directes sur les assurés. En effet, en réponse à une telle situation, les assureurs peuvent être amenés à augmenter sensiblement les primes, à restreindre leur offre d’assurance ou bien à augmenter les franchises et les exclusions dans leurs contrats. d) L’évolution de la politique tarifaire des assureurs Comme indiqué aux paragraphes 5 et 6, lorsqu’elle est consultée pour avis, l’Autorité ne peut pas statuer sur le point de savoir si une pratique serait contraire ou non au droit de la concurrence. Seules une saisine contentieuse et la mise en œuvre de la procédure prévue par les articles L. 463-1 et suivants du code de commerce sont de nature à permettre une telle appréciation. Elle peut néanmoins établir un état des lieux en interrogeant les acteurs des marchés concernés. À cet égard, les services d’instruction de l’Autorité ont interrogé plusieurs associations représentatives des collectivités territoriales sur les évolutions des politiques commerciales des assureurs auprès des collectivités pour l’assurance de leurs dommages aux biens depuis 2010. Celles-ci ont relevé des évènements similaires : − « [a]ugmentation exponentielle des primes sans réelle corrélation avec la sinistralité ; Franchises en très forte hausse ; Garanties en très forte baisse ; Ajout d’exclusions telles

52 Moyenne réalisée par les services d’instruction à partir des informations fournies par les assureurs ayant répondu au questionnaire. 53 D’après le Rapport Chrétien – Dagès, sur la période allant de 2016 à 2021, les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales présentent un ratio moyen sinistres sur primes de 75 %, supérieur de 11 points à celui de l’ensemble du marché (comprenant l’ensemble des professionnels, collectivités territoriales incluses). 24

que les risques météorologiques, les émeutes et les pandémies, à mesure que des évènements surviennent » ; − « une augmentation importante des franchises et des primes » ; − « 2010-2023 : tendance à la baisse des primes d’assurance ; A partir de 2023, réévaluation des primes » ; − « [l]e tarif (qui a fortement baissé entre 2001 et 2022)» ; − « [l]es départements ont eu à subir, sans préavis, un rattrapage brutal et violent des prix à compter de l’année 2022, et ce pas exclusivement en matière de dommages aux biens, […] Le montant des primes a été multiplié (jusqu’à x 6) indépendamment de la sinistralité des collectivités. Les franchises ont considérablement augmenté (jusqu’à x 13), de même que les listes d’exclusion et les listes de préconisations à respecter sous peine d’exclusion de garantie » ; − « [u]ne diminution des prix en valeur en euros constants depuis 2010, et ce jusqu’en 2023. Nous observons un retournement à partir de cette année, plus précisément à partir du second semestre 2023, suite aux « émeutes urbaines » ayant émaillé l’été. Nous ne disposons pas d’informations chiffrées quant à la distribution de cette hausse au sein de la strate des petites villes. La tendance à la baisse des prix sur la période 2010-2023 a été un facteur de la structuration autour des deux acteurs majeurs que sont SMACL et Groupama ; La hausse des primes d’assurance à compter de 2023 couplée à une meilleure qualification du risque des collectivités pourrait amener à l’entrée d’opérateurs sur le marché ». Ainsi, il ressort de l’instruction et des auditions menées en séance que les tarifs proposés par les assureurs aux collectivités territoriales ont baissé entre le début et la fin des années 2010, notamment en raison de la présence de nombreux opérateurs concurrents, puis ont augmenté de manière significative depuis 2022. Cette récente évolution de la politique tarifaire des assureurs s’explique selon les acteurs entendus, d’une part, par le niveau de concentration de l’offre (depuis la fin des années 2010, le nombre d’assureurs actifs auprès des collectivités territoriales a baissé) et, d’autre part, par une correction du marché, résultant de la volonté des acteurs de proposer des prix qui correspondent mieux à la sinistralité et de rétablir leur santé financière. Par ailleurs, les acteurs entendus en séance ont souligné qu’une hausse des prix était inévitable compte tenu de l’augmentation forte de la sinistralité depuis les années 2022-2023. C. LES ELEMENTS STRUCTURELS EXPLIQUANT LES DYSFONCTIONNEMENTS DU SECTEUR DE L’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES Comme exposé aux paragraphes 26 et suivants, les collectivités territoriales connaissent différents types de difficultés. Tout d’abord, elles rencontrent des difficultés pour accéder à une offre d’assurance de dommages aux biens : certains de leurs appels d’offres ne font en effet l’objet d’aucune réponse de la part des assureurs et/ou certaines collectivités territoriales reçoivent, depuis les années 2022-2023, des offres prévoyant des tarifs ajustés à la hausse ou des conditions contractuelles plus défavorables qu’auparavant. En outre, elles observent une hausse des résiliations de leurs contrats d’assurance à l’initiative de l’assureur, avec des durées de préavis pouvant être incompatibles avec le lancement d’un nouvel appel 25

d’offres. Enfin, elles constatent que, par des avenants aux contrats, il leur est imposé une hausse des primes, une hausse des franchises, ou une baisse des montants indemnisés, qu’elles sont contraintes d’accepter, faute d’alternative. Outre l’aggravation des risques climatiques et sociaux qui renforce la problématique de faible rentabilité du secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales, l’Autorité identifie trois éléments de nature à expliquer, à tout le moins en partie, les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales pour assurer leurs biens : la structure et la dynamique de ce secteur (1), l’asymétrie d’informations et d’expertises entre les collectivités territoriales et les assureurs (2) et l’application des règles du code de la commande publique (3). 1. LA STRUCTURE ET LA DYNAMIQUE DU SECTEUR NE PERMETTENT PAS UNE RENCONTRE ENTRE L’OFFRE ET LA DEMANDE Comme exposé aux paragraphes 62 et suivants, l’assurance des dommages aux biens des collectivités territoriales est un secteur dont la structure et la dynamique concurrentielle positionnent les collectivités territoriales et les assureurs dans une relation déséquilibrée et ne permettent pas à la demande des collectivités d’être pleinement satisfaite. D’une part, l’offre est particulièrement concentrée autour de deux acteurs principaux : Groupama et SMACL Assurances SA qui se partagent plus de 40 % de ce secteur en valeur54. D’autre part, l’arrivée de nouveaux acteurs à court terme apparaît limitée en raison notamment de la faible attractivité de ce secteur. Dans ce contexte, le dynamisme restreint de ce marché s’explique en particulier, selon un certain nombre d’assureurs interrogés, par la faible rentabilité attendue de ce type de produits d’assurance. Ainsi, l’ACPR indique que l’augmentation de la fréquence et de l’intensité des évènements climatiques pose une difficulté au secteur de l’assurance en général, ainsi qu’au secteur de l’assurance s’adressant aux collectivités territoriales en particulier. Un assureur interrogé confirme ce constat en précisant que « [l]e marché présente des résultats déficitaires depuis plusieurs années avec l’apparition de risques importants (émeutes par exemple) qui rendent difficile une véritable mutualisation des risques dans un portefeuille à l’équilibre technique. La concentration de risques majeurs et d’intensité ne facilite pas la protection des assureurs par des réassureurs qui sont très exigeants et sélectifs ». 2. L’ASYMETRIE D’INFORMATIONS ET D’EXPERTISE ENTRE LES COLLECTIVITES TERRITORIALES ET LES ASSUREURS EST PARTICULIEREMENT PREJUDICIABLE AUX ACTEURS Il ressort de l’instruction et des auditions menées en séance que les collectivités territoriales ont une connaissance insuffisante de leur patrimoine et du niveau de sinistralité auquel leurs biens mobiliers et immobiliers sont confrontés. Par ailleurs, elles ne disposent pas toutes de l’expertise suffisante en matière assurantielle pour élaborer des cahiers de charges adaptés à leurs besoins.

54 Calcul réalisé par les services d’instructions à partir des données de marché 2023 fournies par France Assureurs et des données individuelles 2023 communiquées par les assureurs répondants. 26

Cette situation soulève des difficultés, en particulier dans le cadre des procédures formalisées. De plus, cette insuffisante connaissance rend également plus délicate la mise en place de mesures de prévention pertinentes qui permettraient pourtant de réduire les coûts d’assurance. L’ACPR confirme cette situation puisqu’elle constate une difficulté, voire une impossibilité, pour les assureurs à obtenir des informations suffisamment granulaires sur les biens à assurer, ce qui ne leur permet pas d’avoir un diagnostic préalable des risques encourus et de la tarification à adopter. Le CNSCRA constate également que « [l]e principal dysfonctionnement est que les assureurs n’ont pas suffisamment d’informations permettant de répondre aux appels d’offres ». De même, de nombreux assureurs évoquent la difficulté d’obtenir des collectivités territoriales un inventaire exhaustif et qualitatif des biens à assurer, ce qui peut les dissuader de faire une proposition d’assurance lors des appels d’offres. 3. LES REGLES DE LA COMMANDE PUBLIQUE APPLICABLES A L’ACTIVITE D’ASSURANCE DE DOMMAGES AUX BIENS DES COLLECTIVITES TERRITORIALES CONSTITUENT UNE CONTRAINTE POUR LES ACTEURS Il ressort de l’instruction et des auditions menées en séance que l’application des règles de la commande publique constitue pour l’ensemble des acteurs du secteur, une contrainte importante, susceptible de limiter l’incitation des assureurs à entrer sur le marché. En premier lieu, du point de vue des collectivités territoriales, ces règles leur imposent une lourde charge administrative et des compétences particulières qu’elles ne sont pas toutes en mesure de mobiliser. En effet, dans le cadre d’une procédure formalisée, les collectivités déterminent, de manière unilatérale, les conditions contractuelles à travers l’élaboration du cahier des charges qui s’impose aux candidats. Ainsi, en dehors des procédures de gré à gré, il appartient aux seules collectivités de préparer les documents de la consultation (anciennement appelé dossier de consultation des entreprises ou DCE) et, notamment, le cahier des charges qui constitue le document contractuel déterminant les conditions dans lesquelles la prestation doit être exécutée. Or, les collectivités territoriales ne disposent généralement pas de l’expertise et de la connaissance approfondie du secteur de l’assurance55. La majorité d’entre elles n’ont pas les ressources nécessaires pour avoir une équipe dédiée en interne. C’est une des raisons pour lesquelles elles ne sont généralement pas en mesure de définir pertinemment leurs besoins assurantiels56.

55 Rapport Chrétien – Dagès, page 68. 56 Cette lacune que présente la procédure par appels d’offres pour des produits d’assurance est également relevée par le Rapport Chrétien – Dagès, page 68 : « les collectivités locales ne disposent généralement pas de l’expertise et de la connaissance approfondie du secteur de l’assurance. Par conséquent, l’expression de besoin peut être vague ou ne pas correspondre aux réalités techniques assurantielles, ce qui accroît le risque d’infructuosité en cas de recours à l’appel d’offre ». 27

Par ailleurs, dans le cadre d’une procédure formalisée, les collectivités territoriales confèrent une place prépondérante au prix parmi les critères de sélection d’un candidat (voir, à cet égard, paragraphe 51 et note en bas de page n° 38)57, donnant alors une importance moindre aux aspects techniques contenus dans les offres. Le risque est que les collectivités sélectionnent les offres les moins disantes du point de vue financier mais pas nécessairement les plus adaptées à leurs besoins réels58. En second lieu, les assureurs interrogés considèrent que la procédure formalisée par appel d’offres s’avère inadaptée aux produits d’assurance compte tenu des nombreuses contraintes qu’impose ce type de procédure. Cet élément a également été confirmé par les acteurs entendus en séance. Tout d’abord, dans le cadre d’une telle procédure, les assureurs doivent adapter leur offre au cahier des charges déterminé par la collectivité et n’ont pas la possibilité d’émettre des réserves ou de négocier avec la collectivité. France Assureurs confirme cette contrainte et ajoute que la procédure de gré à gré parait plus adaptée, dans la mesure où elle permet des échanges entre assureurs et assurés pour une bonne appréciation des risques et la mise en place de mesures de prévention. Cette limite parait d’autant plus importante au regard des difficultés que peuvent éprouver les collectivités pour rédiger un cahier de charges adapté à leurs besoins assurantiels réels. France Assureurs confirme ce point et indique qu’une « grande partie des cahiers des charges ne sont pas rédigés de manière satisfaisante d’un point de vue assurantielle [sic], ils ne sont pas suffisamment complets notamment en ce qui concerne la description et les caractéristiques du patrimoine à assurer. En conséquence, les assureurs ne peuvent analyser les risques convenablement ». Ce constat est d’ailleurs partagé par certaines associations représentant les collectivités territoriales qui considèrent que la règle d’intangibilité des offres peut soulever des difficultés dans la mesure où cela empêche les collectivités d’« aligner le besoin exprimé dans le cahier des charges avec l’offre technique des candidats ». De plus, les procédures par appel d’offres imposent des engagements de durée pluriannuelle qui ne sont pas appropriés aux risques couverts par l’assurance de dommages aux biens (tels que les risques climatiques et sociaux), qui évoluent rapidement. Enfin, la réponse à des appels d’offres nécessite une organisation complexe et coûteuse ainsi que des connaissances spécifiques, qui ne seraient pas à la portée de nombreux assureurs.

57 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 40 : « Le recours aux procédures de marchés publics pour la souscription des contrats d’assurances des collectivités territoriales a pu renforcer ce phénomène, puisque le prix, plus que la qualité des affaires souscrites, est souvent le critère d’attribution principalement retenu par les collectivités souscriptrices ». 58 Cette lacune que présente la procédure par appels d’offres pour des produits d’assurance est également relevée par le Rapport Chrétien – Dagès, page 68 : « les critères de sélection utilisés par les acheteurs publics, notamment la surpondération traditionnelle du critère prix, peuvent ne pas refléter de manière adéquate l’importance de la valeur technique et des engagements de services, ce qui peut conduire à choisir le moins disant au détriment des besoins réels en matière d’assurance ». 28

D. RECOMMANDATIONS Afin d’inciter les acteurs de l’assurance à proposer des produits d’assurance couvrant les dommages aux biens des collectivités territoriales et ainsi renforcer le jeu concurrentiel dans ce secteur, l’Autorité formule les recommandations suivantes. 1. RECOMMANDATIONS VISANT A AMELIORER LA PREPARATION DES MARCHES PUBLICS D’ASSURANCE L’Autorité recommande trois mesures de nature à améliorer la préparation des marchés publics d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales, permettant ainsi de rééquilibrer les relations entre elles et les assureurs. En premier lieu, l’infructuosité des marchés publics d’assurance constatée chez certaines collectivités souligne la nécessité d’une meilleure préparation par ces dernières de leurs consultations et d’une adaptation de leur cahier des charges59. Pour que les contrats d’assurance correspondent au plus près aux besoins des collectivités, il est nécessaire que ces dernières disposent d’une connaissance suffisamment fine à la fois de leur patrimoine mobilier et immobilier à assurer et des différents risques auxquelles elles sont exposées. Partagée avec leurs assureurs, dont le métier suppose qu’ils aient la meilleure appréhension possible des risques couverts, cette connaissance sera de nature à les sécuriser pour qu’ils soient plus enclins à proposer une offre aux collectivités. Par ailleurs, elle permettra aux collectivités de mettre en œuvre des mesures de prévention limitant la survenance et l’ampleur des risques pesant sur leur patrimoine. Une meilleure maîtrise des risques sera ainsi susceptible de faire diminuer les coûts d’assurance. À cet égard, les recommandations n° 3 et n° 5 du Rapport de la commission des finances du Sénat consistant respectivement à « mettre en place un inventaire physique exhaustif du patrimoine mobilier et immobilier des collectivités précisant l’état du bien en termes de vétusté et de respect des normes de sécurité »60 et « établir une cartographie des risques de la collectivité » constituent des solutions allant dans ce sens. Recommandation n° 1 : l’Autorité recommande de renforcer la connaissance, par les collectivités territoriales, de leur patrimoine et de l’ensemble des risques auxquels elles sont confrontées. Une fois ces risques identifiés, il convient d’encourager les collectivités à prendre les mesures nécessaires pour prévenir leur survenance et/ou leurs conséquences. En deuxième lieu, les collectivités ne disposent généralement pas de l’expertise et de la connaissance nécessaires du secteur de l’assurance pour exprimer leurs besoins de manière suffisamment précise, ni d’une équipe dédiée en interne. Or il convient de rappeler aux collectivités que plusieurs options d’accompagnement existent pour les aider dans ces travaux.

59 Ce point est également relevé dans le Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche- Comté, pages 32, 36 et suivantes. 60 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 15. 29

D’une part, les collectivités ont la possibilité de recourir aux services des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) auxquels elles sont rattachées. Ces services peuvent notamment consister en la création de services communs, en application de l’article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales, pouvant les accompagner dans la préparation et le déroulement de la procédure de passation de leurs marchés d’assurances, ou de marchés préalables nécessaires à la définition de leurs besoins en la matière, ainsi que dans le suivi de l’exécution de ces marchés. À cet égard, le Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche-Comté confirme la pertinence du recours à une telle solution61. D’autre part, les collectivités peuvent recourir à des services d’assistance à la maîtrise d’ouvrage (ci-après « AMO ») auprès de conseils en assurance afin d’être accompagnées dans la préparation du marché et la sélection d’un candidat. Cela ressort également d’une des recommandations du Rapport de la commission des finances du Sénat qui propose de « développer le recours à des courtiers, conseils ou intermédiaires d’assurances qui pourront accompagner les collectivités dans la définition de leurs besoins et l’élaboration des pièces du marché » (recommandation n° 9)62. En effet, compte tenu de la technicité et de la variété des sujets abordés dans le cadre des marchés d’assurance, l’appui d’un AMO peut s’avérer pertinent si la collectivité ne dispose pas de l’expertise nécessaire en interne63. Les conseils en assurance peuvent accompagner les collectivités territoriales dans les différentes étapes de l’appel d’offres : (i) au cours de la phase préparatoire : la définition des risques, des besoins, des allotissements et des critères de sélection, la formulation de l’appel d’offres, la rédaction du cahier des charges, les échanges avec les candidats (réponses aux questions qu’ils posent), et les éventuelles visites des bâtiments ; (ii) pour la sélection du candidat : analyse de la validité des candidatures, analyse et comparaison des offres, rédaction d’un rapport d’analyse comparative et recommandation d’attribution. Comme cela a déjà été relevé dans la pratique décisionnelle de l’Autorité64, le recours à des services d’AMO peut permettre aux collectivités territoriales de mieux identifier leurs besoins et ainsi améliorer la détermination des critères de sélection figurant dans les appels d’offres. La préparation et la passation des marchés publics d’assurance pouvant être complexes, les besoins des collectivités territoriales en expertise technique, juridique et financière, satisfaits soit en interne, soit par appel à une expertise externe, sont importants. Une plus grande expertise des collectivités territoriales, en ce qu’elle peut conduire à l’amélioration de l’information mise à disposition des répondants aux appels d’offres (notamment par le biais de cahiers des charges plus clairs et plus sophistiqués), peut effectivement avoir un impact positif en stimulant le nombre de candidats. L’Autorité précise aux collectivités qu’il convient en tout état de cause de veiller à ce que les cabinets d’AMO qu’elles consultent soient indépendants des opérateurs et de contrôler la mise en œuvre des contrats.

61 Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche-Comté, page 35. 62 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 15. 63 Rapport de la Chambre Régionale des Comptes de Bourgogne-Franche-Comté, pages 35 et 36. 64 Voir notamment l’avis de l’Autorité de la concurrence n° 23-A-18 du 29 novembre 2023 relatif au secteur des transports terrestres de personnes, paragraphe 678 et la décision de l’Autorité de la concurrence n° 10-DCC-198 du 30 décembre 2010 relative à la création d’une entreprise commune par Veolia Environnement et la Caisse des dépôts et consignations, paragraphe 199. 30

Par ailleurs, pour pallier l’absence de ressources suffisantes en interne de certaines collectivités, l’Autorité rappelle que celles-ci ont la possibilité de constituer entre elles des groupements. Une mutualisation d’un AMO est en effet possible au niveau départemental ou de l’EPCI pour les différentes communes. Recommandation n° 2 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à se faire accompagner, si nécessaire, dans la préparation et le déroulement de la procédure de passation de leurs marchés d’assurance, en leur rappelant qu’elles peuvent avoir recours à des services partagés avec d’autres collectivités ou à des services d’assistance à la maîtrise d’ouvrage. En troisième lieu, comme elle a déjà pu le préconiser dans un précédent avis65, l’Autorité invite les collectivités territoriales à partager entre elles leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle des marchés d’assurance, notamment au sein des associations dont elles sont membres. Ces travaux pourraient utilement aboutir à l’élaboration d’un guide de bonnes pratiques. L’Autorité invite les pouvoirs publics à répondre, le cas échéant, aux sollicitations des collectivités territoriales sur le sujet, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales. Recommandation n° 3 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à partager entre elles leurs retours d’expérience sur l’organisation concurrentielle des marchés d’assurance. 2. RECOMMANDATIONS VISANT A SECURISER LA SOUSCRIPTION DES CONTRATS D’ASSURANCE L’Autorité recommande plusieurs mesures de nature à lever les freins existants à la souscription des contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales. En premier lieu, il convient de clarifier et sécuriser juridiquement l’application du code de la commande publique aux marchés d’assurance des collectivités territoriales. Cette recommandation est également prévue par le Rapport de la commission des finances du Sénat (recommandation n° 7)66. Il ressort en effet de celui-ci67 et des constatations de l’Autorité que les collectivités territoriales n’utilisent pas l’ensemble des procédures permises par le code de la commande publique, parfois par méconnaissance de ces procédures et souvent également par crainte de se tromper de procédure et ainsi de s’exposer à une procédure contentieuse.

65 Voir l’avis de l’Autorité de la concurrence n° 23-A-18 du 29 novembre 2023 relatif au secteur des transports terrestres de personnes, page 142. 66 Rapport de la commission des finances du Sénat, page 15. 67 Rapport de la commission des finances du Sénat, pages 78 à 80. 31

En particulier, il apparaît nécessaire de clarifier les situations de recours (i) aux procédures avec négociation ou avec dialogue compétitif68 et (ii) aux réserves69. Ces clarifications permettraient, d’une part, de favoriser les négociations entre les collectivités territoriales et les assureurs et, d’autre part, de retrouver des offres qui avaient été exclues dans le cadre d’une procédure formalisée. En outre, il ressort des auditions menées en séance qu’il serait nécessaire pour les collectivités territoriales de disposer, à brève échéance, d’instruments d’informations à jour, et en particulier d’outils pratiques et didactiques pour les accompagner lors de la préparation et de la passation de leurs marchés publics. De telles clarifications pourraient être notamment apportées dans le cadre de la mise à jour du document intitulé « Guide des bonnes pratiques – Guide pratique pour la passation des marchés publics d’assurance des collectivités locales » daté de juin 2008, élaboré par la direction des affaires juridiques du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi en coordination avec l’observatoire économique de la commande publique (anciennement dénommé observatoire économique de l’achat public). Le commissaire du Gouvernement a indiqué en séance que des travaux sont actuellement en cours afin de procéder à une mise à jour de ce document et notamment de clarifier les dispositions du code de la commande publique que les collectivités territoriales sont amenées à utiliser. Recommandation n° 4 : l’Autorité recommande de clarifier l’application du code de la commande publique aux marchés d’assurance des collectivités territoriales, par la formulation de consignes pratiques et juridiques claires à l’égard de ces dernières. En deuxième lieu, afin de faciliter la préparation des réponses des assureurs aux appels d’offres des collectivités, deux mesures peuvent être recommandées. D’une part, l’Autorité encourage les collectivités territoriales à allonger les délais de réponses des assureurs à leurs appels d’offres.

68 Comme le Rapport de la commission des finances du Sénat le relève, page 77 : « d’après la direction des affaires juridiques (DAJ) des ministères économiques et financiers, auditionnée par la mission, les difficultés rencontrées dans le cadre de la passation des marchés publics d’assurance peuvent être de nature à justifier le recours à la négociation dans la mesure où les besoins des collectivités publiques en matière d’assurance ne peuvent être satisfaits « sans adapter des solutions immédiatement disponibles » ou parce qu’ils ne peuvent être attribués sans négociation préalable du fait de leur complexité ». 69 Voir Rapport Chrétien – Dagès à ce sujet, page 70 : « Les réserves sont des amendements au marché qui ne reposent sur aucun fondement légal (en général sur les franchises et garanties). En principe l’acheteur devrait rejeter toute proposition qui modifie le cahier des charges du fait de son irrégularité́. Toutefois, le juge a admis la pratique des réserves pour faciliter la passation de ces marchés spécifiques. La circulaire de 2007 relative à la passation des marchés publics d’assurance (circulaire du 24 décembre 2007 publiée au JORF du 10 avril 2008) souligne que les réserves s’expliquent par le fait que « l’adéquation entre les besoins de la collectivité, tels qu’ils sont strictement déterminés par le dossier de consultation des entreprise (DCE), et les offres que les candidats peuvent remettre compte-tenu de leur pratique et de leurs contraintes, n’est pas nécessairement immédiatement acquise ». Il faut veiller à rechercher l’adéquation du DCE aux capacités et aux pratiques du marché́ de l’assurance. Il importe d’apprécier « leur incidence – notamment économique – par rapport à l’ensemble de l’offre, afin de déterminer s’ils sont susceptibles de rendre cette dernière irrégulière ». Plus récemment, le juge a reconnu le particularisme du secteur des assurances et admis qu’un engagement avec des réserves puisse exister et reconnu également que les réserves ne peuvent conduire à une mauvaise notation de l’offre sans rechercher si, en dépit de cette circonstance, les propositions faites ne sont pas plus avantageuses par rapport aux besoins exprimés ». 32

En effet, les délais de réception des candidatures fixés par le droit de l’Union et transposés dans le code de la commande publique sont des délais minimum. Par ailleurs, les dispositions du code de la commande publique70 prévoient que l’acheteur doit, le cas échéant, les allonger compte tenu de la complexité du marché public et du temps nécessaire aux opérateurs économiques pour préparer leur candidature et leur offre. Cet allongement est obligatoire lorsque les offres ne peuvent être déposées qu’à la suite d’une visite sur les lieux d’exécution du marché public ou après consultation sur place de documents complémentaires (article R. 2151-3 du code de la commande publique). Or, en pratique, la majorité des collectivités territoriales fixe comme délai de réponse le délai minimum prévu par les textes, soit aux alentours de 30 jours calendaires selon la procédure choisie (hors situation d’urgence), alors que dans le secteur privé, les délais de réponses sont souvent autour de 90 jours. En outre, lorsque le délai de réponse est réduit, l’organisation de visites techniques sur sites peut s’avérer difficile (si tous les sites ne le nécessitent pas, comme les bureaux, une visite peut s’avérer utile pour les monuments classés, les bâtiments industriels, les cinémas, les salles de spectacles, etc.). Or, si la visite est nécessaire pour l’assureur et que le délai de réponse est trop court, cela le dissuadera de répondre à l’appel d’offres. Une visite de sites, lorsqu’elle est nécessaire, est en effet de nature à sécuriser les assureurs et peut permettre aux collectivités d’obtenir plus de réponses de qualité et véritablement adaptées à leurs besoins. Il ressort également des auditions menées en séance qu’un tel allongement des délais serait susceptible d’augmenter le nombre de réponses aux appels d’offres de la part des assureurs. L’Autorité recommande ainsi aux collectivités de fixer des délais de réponses plus longs, d’au moins 45 jours, voire lorsque cela est possible de 60 jours. Recommandation n° 5 : l’Autorité invite les collectivités territoriales à allonger les délais de réponses des assureurs à leurs appels d’offres. D’autre part, comme elle a déjà pu le préconiser dans un précédent avis71, l’Autorité encourage les collectivités territoriales à décaler le lancement de leurs appels d’offres, lorsque cela est possible, en dehors de la période de fin d’année, pour éviter le lancement d’une multitude d’appels d’offres à la même période de l’année.

70 Articles R. 2143-1 et R. 2151-1 du code de la commande publique. 71 Voir l’avis de l’Autorité de la concurrence n° 20-A-08 du 16 septembre 2020 relatif à une saisine d’Ile-de-France Mobilités concernant l’ouverture à la concurrence du secteur du transport public de personnes par autobus en Ile-de-France, paragraphe 121. 33

En effet, alors que dans le secteur privé les appels d’offres sont étalés sur l’année, dans le secteur public, toutes les mises en concurrence sont lancées en même temps, à savoir à l’automne pour une conclusion en début d’année suivante. Cette concentration des appels d’offres publics, associée à un rythme accéléré du processus en fin de période, représente une lourde charge pour les candidats au même moment de l’année et est de nature à limiter la capacité de réponse de certains opérateurs. Le rythme des appels d’offres peut donc constituer par lui-même une forme de barrière à l’entrée pour certains opérateurs, qui doit inciter la collectivité territoriale à mettre en place un étalement du processus de mise en concurrence plus adapté à leur diversité, à l’instar d’expérimentations mises en place par certaines grandes collectivités. Pour permettre aux assureurs de préparer leur participation aux procédures de mise en concurrence, il appartient en outre aux collectivités territoriales d’assurer la publicité la plus large et la plus précoce possible sur le calendrier de leurs appels d’offres à venir. Il ressort également des auditions menées en séance que cette solution est perçue positivement par les assureurs. Recommandation n° 6 : l’Autorité invite les col ectivités territoriales à procéder à un étalement du processus de mise en concurrence et à assurer la publicité la plus large et la plus précoce possible sur le calendrier de leurs appels d’offres. En troisième lieu, comme elle a déjà pu le préconiser dans un précédent avis72, l’Autorité invite les collectivités territoriales à engager une réflexion sur l’allotissement de leurs appels d’offres d’assurances de dommages aux biens dans la mesure où l’allotissement est susceptible de stimuler la concurrence et de faciliter l’entrée de nouveaux opérateurs. En effet, le code de la commande publique impose aux acheteurs, afin de susciter la concurrence la plus large possible et d’assurer la liberté d’accès à la commande publique, de procéder à la dévolution des marchés publics en lots séparés, dès lors que des prestations distinctes sont identifiables (article L. 2113-10), sauf à s’inscrire dans l’une des exceptions prévues par l’article L. 2113-11. S’agissant des marchés publics d’assurance de dommages aux biens, un allotissement peut se concevoir par type de risques ou par type de biens, permettant ainsi de partager les risques des collectivités territoriales entre plusieurs assureurs et de réduire le risque d’appels d’offres infructueux. Cette recommandation pourrait être particulièrement intéressante lorsque la collectivité anticipe un risque d’appel d’offres infructueux. Dans cette situation, l’allotissement pourrait inciter les assureurs, qui ne sont pas en mesure de formuler une offre globale, à proposer une offre à la collectivité pour certains lots spécifiques à un type de risque ou à un type de bien. Recommandation n° 7 : l’Autorité recommande aux collectivités territoriales d’envisager systématiquement les possibilités d’allotissement avant de prendre les décisions relatives aux prochaines échéances de leurs contrats avec des opérateurs.

72 Voir l’avis de l’Autorité de la concurrence n° 09-A-55 du 4 novembre 2009 sur le secteur du transport public terrestre de voyageurs, paragraphes 220 et suivants. 34

Délibéré sur le rapport oral de M^me Fanny Giroud et M^me Floriane Pradines, rapporteures, et l’intervention de M^me Lauriane Lépine, rapporteure générale adjointe, par M^me Irène Luc, vice-présidente, présidente de séance, et M^me Fabienne Siredey-Garnier, M. Thibaud Vergé et M. Vivien Terrien, vice-présidents.

La chargée de séance, Le président,

Caroline Orsel Benoît Cœuré

 Autorité de la concurrence

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• Avis n 25-A-04 du 23 janvier 2025 relatif à la situation concurrentielle dans le secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales
  • Introduction
  • I. Constatations
    • A. L’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales
      • 1. Les collectivités territoriales et leurs obligations assurantielles
      • 2. Les contrats d’assurance de dommages aux biens souscrits par les collectivités territoriales
        • a) Ce que prévoient les contrats d’assurance de dommages aux biens des collectivités
        • b) L’application des règles de passation des marchés publics aux contrats d’assurance des collectivités
    • B. Les difficultés auxquelles font face les collectivItés territoriales pour assurer leurs biens
      • 1. Les difficultés rencontrées lors de la préparation du marché public d’assurance de dommages aux biens
      • 2. Les difficultés rencontrées pour la conclusion des contrats d’assurance de dommages aux biens
      • 3. Les difficultés rencontrées lors de l’exécution des contrats d’assurance de dommages aux biens
  • II. Analyse concurrentielle
    • A. La délimitation des marchés pertinents
      • 1. Pratique décisionnelle actuelle relative au secteur de l’assurance
      • 2. Résultats de l’instruction
    • B. La structure et la dynamique concurrentielle du secteur
      • 1. Les opérateurs actifs auprès des collectivités territoriales
        • a) Les opérateurs actuellement actifs auprès des collectivités territoriales
          • SMACL Assurances SA
          • Groupama
          • Les autres opérateurs
        • b) Ethias, un ancien acteur du secteur
        • c) Les potentiels nouveaux entrants
      • 2. La dynamique concurrentielle du secteur
        • a) L’existence de barrières à l’entrée
        • b) La nature des relations entre les assureurs et les collectivités territoriales
        • c) La plus faible rentabilité de l’activité d’assurance des collectivités territoriales par rapport à l’activité d’assurance des clients professionnels
        • d) L’évolution de la politique tarifaire des assureurs
    • C. Les éléments structurels expliquant les dysfonctionnements du secteur de l’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales
      • 1. La structure et la dynamique du secteur ne permettent pas une rencontre entre l’offre et la demande
      • 2. L’asymétrie d’informations et d’expertise entre les collectivités territoriales et les assureurs est particulièrement préjudiciable aux acteurs
      • 3. Les règles de la commande publique applicables à l’activité d’assurance de dommages aux biens des collectivités territoriales constituent une contrainte pour les acteurs
    • D. Recommandations
      • 1. Recommandations visant à améliorer la préparation des marchés publics d’assurance
      • 2. Recommandations visant à sécuriser la souscription des contrats d’assurance