COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE BORDEAUX

N° 14BX00039

________

M. C X et autres

________

M. Robert Lalauze

Président

________

M. Jean-Michel Bayle

Rapporteur

________

M^me Déborah De Paz

Rapporteur public

________

Audience du 24 mars 2015

Lecture du 28 avril 2015

________

34-02-02

68-01-01-01-02-03

C JM

XXX

AU NOM DU PEUPLE Français

La Cour administrative d’appel de Bordeaux

(5^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 9 janvier 2014 sous forme de télécopie et régularisée par courrier le 10 janvier 2015, et le mémoire complémentaire, enregistré le 3 avril 2014, présentés pour M. C X demeurant XXX à XXX, M^me M N, demeurant XXX à XXX, M^me A B, demeurant XXX à Saint-Denis (97400), M. K L demeurant 131 rue Jules Auber à Saint-Denis (97473), M^me G H, demeurant 31 rue O Meyen à XXX, M. I J, demeurant XXX à XXX, M^me Y Z, demeurant résidence Saint-Honoré, XXX à Saint-Denis (97400), M^me E F, demeurant XXX à l’Etang-Sale (97427) et M. O P Q R, demeurant XXX, par M^e Saubert, avocat ;

M. X et autres demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1200822 du 10 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 7 mars 2012 du préfet de la Réunion déclarant d’utilité publique le projet de construction de la nouvelle route du littoral et emportant mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Saint-Denis et de La Possession, et à l’annulation de la décision implicite rejetant leur recours gracieux contre ledit arrêté ;

2°) d’annuler cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme globale de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

M. X et autres soutiennent :

— qu’ils justifient chacun d’un intérêt personnel leur donnant qualité à agir, lequel intérêt doit être apprécié à la date du recours, contre l’arrêté du 7 mars 2012 du préfet de la Réunion et la décision rejetant leur recours gracieux, indépendamment de leur qualité d’élus régionaux ;

— qu’ils auront nécessairement la qualité d’usager de la voie objet dudit arrêté, outre qu’ils ont celle de contribuable régional et que certains résident sur des communes qui seront impactées par le projet ;

— qu’en violation des articles R. 11-4 et suivants du code de l’expropriation, le périmètre de l’enquête publique n’a pas intégré la commune du Port, où aucun registre n’a été mis à disposition du public, alors que cette collectivité était incluse dans le périmètre de l’étude de l’opération et qu’elle sera d’ailleurs impactée de manière notable par le projet du fait, en particulier, de l’installation, et ce pour une durée de huit ans, de l’importante base arrière du chantier sur des terrains situés sur son territoire et appartenant au département ;

— que l’enquête publique, qui ne renseignait pas suffisamment sur la localisation des travaux et les effets pour la circulation, est affectée d’une erreur substantielle ;

— que la déclaration de projet approuvée par la région, dont l’illégalité peut être invoquée par voie d’exception à l’encontre de la déclaration d’utilité publique, est illégale du fait de l’absence d’étude des entrées de ville ;

— que l’appréciation sommaire des dépenses, qui a pourtant été déterminée au regard d’un protocole signé avec l’Etat le 14 octobre 2010 sur l’attribution de subventions et qui évalue le coût de l’opération à 1 660 millions d’euros, prévoit des travaux supplémentaires pour un montant de 60 millions d’euros ;

— qu’en outre, la région a choisi, à l’issue de l’enquête publique, de réaliser un échangeur complet à La Grande Chaloupe, soit un surcoût supplémentaire de 9 millions d’euros ;

— que l’engagement de la région de respecter strictement l’évaluation du projet n’est pas crédible eu égard à la nature de celui-ci dont le coût n’a pas été estimé de manière sincère ;

— que la région n’a d’ailleurs pas respecté en 2013 et 2014 les plafonds de dépenses auxquels elle devait se tenir pour pouvoir assurer le financement du projet ;

— que le choix de réaliser une partie de la route en digue s’avère plus onéreux que prévu, compte tenu de la quantité de matériaux nécessaire, bien supérieure à ce que les carrières de l’Ile peuvent fournir ;

— qu’eu égard à l’étroitesse du marché local et aux contraintes comme aux incertitudes techniques propres à la nature du projet, le lancement de l’opération entraînera une inflation des coûts ;

— que l’étude d’impact est insuffisante sur la question des matériaux nécessaires à la réalisation de l’opération, que la région Réunion a fractionnée artificiellement, dissociant l’examen de la provenance des matériaux de celui de la construction de la voie, de telle sorte que l’article 6.4 de la convention d’Aarhus n’a pas été respecté ;

— que l’étude d’impact n’est pas en relation avec l’importance des travaux, notamment en ce qui concerne le transport des matériaux, en violation de l’article R. 122-3 du code de l’environnement alors applicable et de la circulaire n° 93-73 du 27 septembre 1993 ;

— que les insuffisances de l’étude sur les incidences de l’extraction et du transport des matériaux ont nui à l’information complète du public et ont conduit l’administration à sous-estimer l’importance des conséquences du projet sur l’environnement et la commodité du voisinage ;

— que le schéma départemental des carrières n’offre pas suffisamment de roches massives pour réaliser l’opération ;

— que l’étude n’examine pas l’impact qui résulterait d’un approvisionnement extérieur ;

— que l’opération conduit à une extension de l’urbanisation des terrains proches du rivage, en méconnaissance de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme ;

— que ce choix n’est justifié par aucun élément dans le document d’urbanisme ;

— qu’une zone N, correspondant à un secteur naturel remarquable, n’a pas été modifiée dans le plan local d’urbanisme de Saint-Denis, la réalisation de l’opération violant, dans ces conditions, le II de l’article précité ;

— qu’il en est de même en ce qui concerne l’urbanisation d’une zone N dans le plan local d’urbanisme de La Possession ;

— que l’intérêt public de l’opération n’est pas explicité dans le plan local d’urbanisme de chacune des communes, en violation de l’article L. 156-3 du code de l’urbanisme ;

— que les premiers juges se sont référés à tort aux dispositions de l’article L. 146-7 du code précité ;

— que le projet prend en compte un niveau de surélévation de la mer insuffisant au regard des dernières études, ce qui remet en cause son utilité publique ;

— qu’eu égard à l’évolution du climat, le choix de créer un tel ouvrage dans l’océan indien est contestable sur le plan de la sécurité, au point que la région avait décidé de conserver en l’état l’ancienne route ;

— que, dans sa formation de la nature, la commission de la nature, des paysages et des sites a émis un avis très critique, tandis que, dans sa formation dites des paysages et des sites, cette commission a rendu un avis mitigé ;

— que le motif d’une économie financière n’est pas de nature à justifier, au regard des objectifs de la directive cadre sur l’eau n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 modifiée, la dérogation que l’Etat a accordée ;

— que l’enquête publique préalable à cette dérogation a été faussée par les déclarations du ministre chargé de l’outre-mer ;

— que la région ne disposant pas des matériaux nécessaires pour créer une digue de 6,9 kilomètres ayant la hauteur suffisante, le projet, dont la faisabilité technique n’est pas assurée ou qui ne peut être réalisé qu’à un coût nettement plus élevé, ne peut être regardé comme présentant une utilité publique ;

— que la pertinence du calibrage de la route n’est pas établie ;

— que le projet, initialement prévu, d’aménager sur la route un transport en commun en site propre a disparu ;

— que le projet n’assure pas la sécurité des usagers, en particulier pendant la réalisation des travaux ;

— que le renvoi à des études ultérieures ne permet pas de procéder à une analyse des avantages par rapport aux coûts ;

— que le défaut de communication, par la région, de son programme d’investissements pluriannuel empêche d’apprécier les capacités financières de cette collec tivité ;

— qu’en l’absence de certitude sur la capacité de cette dernière de financer l’opération, l’utilité publique n’est pas démontrée, alors surtout qu’elle devra aussi financer un réaménagement des entrées de ville ;

Vu le jugement et l’arrêté attaqués ;

Vu les mémoires en défense, enregistrés les 22 juillet et 23 juillet 2014, présentés pour la région Réunion, représentée par son président en exercice, par M^e Nguyen, avocat, qui conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge de M. X et autres de la somme de 10 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La région Réunion fait valoir :

— que les requérants, qui appartiennent tous à un groupe d’opposition au conseil régional et qui n’ont engagé la procédure que pour des motifs de nature politique, invoquent seulement pour les besoins de la cause des qualités susceptibles de justifier leur intérêt à agir ;

— que l’actuelle route du littoral, qui est très exposée au risque maritime et d’éboulement et dont la sécurisation est une préoccupation ancienne et récurrente qui a donné lieu à plusieurs projets, impose un entretien important qui se traduit par un coût d’exploitation élevé et n’est en outre pas adaptée à l’intensité de la circulation ;

— que le schéma d’aménagement régional révisé fin 2011 n’a fait que reprendre, sur ce point, les orientations du schéma approuvé en 1995 ;

— que, s’il présente comme inconvénients un coût financier très élevé pour la collectivité et des impacts environnementaux sur la ressource en eau et les milieux marins, le projet, qui a été élaboré avec le souci de minimiser et de compenser les impacts, constitue, compte tenu des objectifs de sécurisation et de modernisation de cette voie stratégique et des contraintes, l’alternative la moins onéreuse et dégradante pour l’environnement ;

— que, l’opération devant être exécutée sur les seules communes de Saint-Denis et de La Possession, le préfet n’était pas tenu d’inclure la commune du Port dans le périmètre de l’enquête publique, ni même d’adresser le dossier d’enquête à cette collectivité, pour information, au regard de l’article R. 11-14-8 du code de l’expropriation, qui n’impose pas que le lieu d’enquête soit déterminée en fonction de l’aire d’étude ou d’influence du projet ou même du lieu d’installation du chantier ;

— que le raccordement de la future voie aux entrées de ville qui a été prévu ne devrait pas augmenter les difficultés de circulation dans ces entrées, difficultés que le projet soumis à déclaration d’utilité publique, opération autonome dont le but est de sécuriser le trajet concerné, n’a pas pour objectif de résoudre ;

— que les requérants ne démontrent ni la sous-évaluation sommaire des dépenses, dépenses dont le montant ne résulte pas du protocole conclu avec l’Etat, lequel se borne à déterminer la participation de l’Etat, ni l’incapacité de la région à financer le projet ;

— que l’évaluation des dépenses, qui intègre les études d’avant-projet sommaire et les études techniques ainsi que le coût des mesures compensatoires, et qui prend en compte l’inflation n’a pas été sous estimée ;

— que le surcoût, au demeurant non déterminant, résultant de l’aménagement de l’échangeur de La Grande Chaloupe ne pouvait figurer dans ces dépenses, cette modification du projet étant postérieure à l’enquête ;

— que cette évaluation, dont l’objet n’est pas de déterminer le coût définitif du projet et qui inclut des provisions pour tenir compte des aléas ainsi que le coût des matériaux, est sincère, le recours prévu à la procédure du dialogue compétitif ne révélant nullement le défaut de prévision des besoins ;

— que le dossier d’enquête comportait les éléments nécessaires à l’information du public sur les conditions de financement ;

— les dérives budgétaires dénoncées par les appelants, qui obèreraient les capacités à financer le projet selon eux, ne sont nullement avérées ;

— que le taux d’endettement de la collectivité est faible, outre qu’elle dispose de fonds propres et que certaines participations croîtront avec l’augmentation du coût des travaux, l’engagement financier étant finalement raisonnable ;

— que le projet en cause ne constituant pas une phase d’un programme qui comporterait l’ouverture de plusieurs carrières ayant vocation à fournir les matériaux nécessaires au chantier, en l’absence de programme d’extraction, le maître d’ouvrage n’était pas tenu d’intégrer dans l’étude d’impact une appréciation des incidences de l’extraction et du transport des matériaux et ce d’autant, que les modalités techniques d’approvisionnement n’étaient ni déterminées, ni même connues ;

— que les requérants ne peuvent se prévaloir utilement de la circulaire n° 93-73 du 27 septembre 1993 ;

— que l’article 6.4 de la convention d’Aarhus n’est pas utilement invoqué ;

— que le dossier d’enquête publique évoquait de manière suffisamment précise la question des impacts liés aux emprunts et aux transports de matériaux, dans la limite du projet en cause ;

— que le schéma départemental des carrières ne quantifie pas la ressource disponible, laquelle n’est nullement insuffisante sur l’Ile, notamment en ce qui concerne les roches massives ;

— que le phasage des travaux, pour des motifs d’efficacité, ne révèle nullement une insuffisance de matériaux ;

— que le dossier soumis à enquête publique examinait en détail la mise en comptabilité des plans locaux d’urbanisme de Saint-Denis et de La Possession ainsi que les impacts du projet sur le territoire de ces communes ;

— que l’article L. 146-4 II du code de l’urbanisme n’est pas applicable à la Réunion ;

— que ni l’article L. 156-2, ni l’article L. 146-7 de ce code n’ont été méconnus ;

— que la construction d’une voie littorale, comportant une emprise pour l’aménagement d’un transport en commun, se présente comme la seule solution pour atteindre l’objectif ;

— que le risque d’une élévation du niveau de la mer de plus d’un mètre en 2100 est totalement incertain ;

— que le projet a été étudié pour résister à l’hypothèse extrême d’augmentation du niveau de la mer d’un mètre, les ouvrages ayant été dimensionnés au regard des préconisations de l’Etat en la matière ;

— que l’ancienne route doit être déconstruite ;

— que la chaussée de la nouvelle voie sera préservée de la houle sur l’ensemble du parcours ;

— que, si les formations de la commission de la nature, des paysages et des sites ont émis des avis critiques sur le projet, les impacts dénoncés ne sont pas avérés ;

— qu’il n’est pas établi que la variante retenue présente plus d’inconvénients pour l’environnement que d’autres ;

— qu’il n’existe pas d’incertitude sur la résistance des ouvrages à l’action de l’océan ;

— que le projet, qui est identifié comme projet d’intérêt général dans le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux, doit être regardé comme satisfaisant aux critères d’exemption posés par l’article 4.7 de la directive cadre sur l’eau ;

— que l’abandon du projet de tunnel pour le tram-train ne remet pas en cause l’approvisionnement en matériaux ;

— que la détermination des lieux de stockage des matériaux ressortissait à la compétence du constructeur ;

— quelle qu’ait été la variante retenue, le besoin en matériaux est très élevé, mais néanmoins compatible avec la production locale, qui pourra être augmentée par l’ouverture de nouvelles carrières ;

— que le projet n’aura pas par lui-même de conséquences sur le développement de la circulation ;

— qu’il permettra l’aménagement d’un transport en commun de type ferré et comporte des voies réservés aux bus ainsi qu’une voie au profit des cyclistes ;

— que le projet est compatible avec le schéma d’aménagement régional ;

— que les appelants ne peuvent invoquer les phénomènes de congestion de la circulation aux entrées d’agglomération pour contester l’utilité publique du projet, dont l’objectif est de créer une voie sécurisée, outre que le raccordement de la nouvelle voie aux entrées d’agglomération est parfaitement cohérent ;

— que le projet ne constituant pas une tranche d’un programme plus global, l’évaluation économique et sociale dont il a fait l’objet, qui est complète, n’avait pas à prendre en compte d’autres travaux ;

— que le projet ne compromet nullement la création ultérieure d’un transport ferroviaire ;

Vu les mémoires, enregistrés les 13 et 15 octobre 2014, présenté pour M. X et autres, qui concluent aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Ils soutiennent en outre :

— que l’arrêté attaqué, qui vise l’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique alors qu’aucune expropriation ne semble envisageable, ni même nécessaire, est dépourvu de base légale ;

— que les terrains concernés, qui appartiennent au domaine public de l’Etat ou domaine public des collectivités territoriales, sont inaliénables ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 15 octobre 2014, présenté par le ministre de l’intérieur, qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre fait valoir :

— que les demandeurs, qui se prévalaient de leur qualité de conseillers régionaux, ne justifiaient pas à ce titre d’un intérêt leur donnant qualité pour agir ;

— que ni la circonstance que la commune du Port soit située dans la zone d’influence du projet, ni celle que son territoire recevrait temporairement les équipements nécessaires à sa réalisation n’imposaient au préfet, au regard de l’article R. 11-14-18 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, d’inclure cette collectivité dans la procédure d’enquête publique ;

— que l’absence de prise en compte des entrées d’agglomération dans la déclaration de projet ou la déclaration d’utilité publique est sans incidence sur la légalité de ces actes, qui se rapportent à la construction d’une voie littorale sécurisée ;

— que l’estimation sommaire des dépenses est sincère ;

— que le surcoût lié à la mise en place d’un échangeur complet sur le site de La Grande Chaloupe, à la suite de l’enquête publique, ne remet pas en cause la validité de cette estimation, alors surtout que l’optimisation dans le cadre de la poursuite des études a permis de maintenir l’enveloppe prévisionnelle ;

— que le coût de l’extraction des matériaux a bien été pris en compte ;

— que la référence au recours à la procédure de dialogue compétitif n’était pas de nature à altérer l’information du public, outre qu’elle était purement indicative ;

— que le protocole conclu avec la région Réunion n’a nullement pour effet de fixer le coût de l’opération ;

— que c’est sans erreur que l’étude d’impact mentionne que la région Réunion a des capacités financières suffisantes pour assumer sa part de financement de l’opération, les requérants ne démontrant pas le contraire en faisant référence à un rapport d’expertise, au demeurant postérieur à l’acte attaqué, préconisant une trajectoire financière dont la collectivité s’éloignerait ;

— que ces derniers ne peuvent se prévaloir d’éléments postérieurs à la déclaration d’utilité publique pour invoquer des incertitudes sur le coût final du projet et la capacité de la collectivité à financer ce dernier ;

— qu’en tout état de cause, le prétendu surcoût lié aux besoins importants en matériaux et à leur transport n’est pas fondé ;

— que les risques de surcoût du fait de l’importance de travaux et d’aléas techniques ne sont pas démontrés ;

— que la région Réunion n’avait pas à prévoir un financement supérieur à celui correspondant aux dépenses réelles ;

— que l’étude d’impact, qui n’avait pas à porter sur les incidences des extractions de matériaux, extractions que la déclaration d’utilité publique n’a pas pour effet d’autoriser, précisait néanmoins les mesures à prendre pour limiter les impacts liés à ces extractions et renvoyait à des études détaillées lorsque les informations nécessaires seraient disponibles ;

— que les sites d’extraction qui seront retenus feront l’objet d’une étude d’impact particulière ;

— que le paragraphe 4 de l’article 6 de la convention d’Aarhus ne crée d’obligation qu’entre Etats ;

— que le projet de route ayant été prévu au schéma d’aménagement régional valant schéma de mise en valeur de la mer, l’arrêté attaqué ne méconnaît pas l’article L. 156-2 du code de l’urbanisme ;

— qu’eu égard à la configuration des lieux, le projet, qui a été soumis à la commission départementale de la nature, des paysages et des sites, n’a pas été approuvé en violation de l’article L. 146-7 de ce code ;

— que le rapport de présentation des deux plans locaux d’urbanisme faisant référence à l’intérêt public du projet, les dispositions de l’article L. 156-3 dudit code ont été respectées ;

— que, si le projet, qui n’affecte que peu la propriété privée, est d’un coût élevé, quoique à relativiser compte tenu de la nature de l’ouvrage, et est susceptible de porter atteinte aux écosystèmes marins, il constitue la seule solution pour assurer une liaison sécurisée ;

— que l’étude d’impact était conforme aux dispositions des II et III de l’article R. 122-5 du code de l’environnement ;

— que les requérants n’établissent pas la réalité des obstacles techniques qu’ils invoquent ;

— que le choix retenu est le meilleur compromis entre les contraintes environnementales, techniques et financières ;

— que les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l’arrêté du 25 octobre 2013 du préfet de la Réunion, autorisant les travaux au titre de la loi sur l’eau, méconnaîtrait la directive cadre sur l’eau n° 2000/60/CE du 23 octobre 2000 ;

— que l’étude d’impact n’avait pas à examiner les effets propres à l’extraction des matériaux, dont le coût a été évalué dans l’estimation sommaire des dépenses ;

— que les appels d’offre lancés pour l’approvisionnement en matériaux ne remettent nullement en cause la disponibilité de ces derniers, qui seront très majoritairement fournis par les constructeurs ;

Vu le mémoire, enregistré le 10 novembre 2014, présenté pour M. X et autres, qui concluent aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Vu le mémoire, enregistré le 16 décembre 2014, présenté pour la région Réunion, qui maintient ses écritures :

La région fait valoir, en outre :

— que l’installation du chantier sur le site d’une ancienne carrière et dans une zone, sur le territoire de la commune du Port, qui comporte de nombreuses installations classées pour la protection de l’environnement ne peut créer des nuisances supplémentaires ;

— que la mise à jour du schéma départemental des carrières ne révèle pas une insuffisance de matériaux pour la réalisation du projet ;

— que la seule circonstance que le coût du projet puisse évoluer en fonction de l’actualisation des coûts n’implique pas une sous évaluation du projet ;

— que l’évaluation économique et sociale, qui est suffisamment précise, montrait que la région pouvait assumer sa part du financement de l’ouvrage sans conduire à la réduction d’autres investissements ;

— que la déclaration d’utilité publique est également fondée sur l’article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques ;

— que la réalisation du projet peut rendre nécessaire le recours à l’expropriation, un arrêté de cessibilité ayant d’ailleurs été pris ;

— que la circonstance que, pour l’essentiel, le projet soit implanté sur des terrains relevant du domaine public n’est pas de nature à affecter la légalité de la déclaration d’utilité publique ;

Vu l’ordonnance fixant en dernier lieu la clôture de l’instruction 30 janvier 2015 à 12 heures ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la convention d’Aarhus du 28 février 2002 ;

Vu la directive n° 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code général de la propriété des personnes publiques ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 24 mars 2015 :

— le rapport de M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur ;

— les conclusions de M^me Déborah De Paz, rapporteur public ;

— et les observations de M^e N’Guyen, avocat de la région Réunion ;

1. Considérant que le préfet de la Réunion a, par arrêté du 7 mars 2012, déclaré d’utilité publique le projet de construction de la nouvelle route du littoral et a prononcé la mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Saint-Denis et de La Possession ; que M. X et autres interjettent appel du jugement du 10 octobre 2013 par lequel le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cet arrêté ;

Sur la légalité externe :

2. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article R. 11-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Le préfet désigne par arrêté un commissaire enquêteur ou une commission d’enquête… / Le préfet, après consultation du commissaire enquêteur ou du président de la commission d’enquête, précise par arrêté : / (…) 2° les heures et le lieu où le public pourra prendre connaissance du dossier et formuler ses observations sur un registre ouvert à cet effet… / Huit jour au moins avant l’ouverture de l’enquête et durant toute la durée de celle-ci, cet avis est publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tous autres procédés, dans chacune des communes désignées par le commissaire de la République ; cette désignation porte au minimum sur toutes les communes sur le territoire desquelles l’opération doit avoir lieu… » ; qu’aux termes de l’article R. 11-14-8 de ce code : « Le commissaire de la République désigne le ou les lieux publics où un dossier et un registre sont tenus à la disposition du public ; ces lieux sont habituellement la mairie de la ou des communes sur le territoire desquelles l’opération est projetée…/ Lorsque l’opération soumise à enquête doit être exécutée sur le territoire de plusieurs communes, un exemplaire du dossier soumis à enquête est obligatoirement adressé pour information au maire de chacune des communes dont la mairie n’a pas été désignée comme lieu d’enquête » ;

3. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, notamment de la décision attaquée et du plan général des travaux qui y est annexé, que l’opération de construction de la nouvelle route du littoral n’impacte que les territoires des communes de Saint-Denis et de La Possession ; qu’il est constant que les formalités prescrites par les dispositions précitées de l’article R. 11-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ont été appliquées seulement dans ces deux communes, désignées comme lieux d’enquête ; que, contrairement à ce que soutiennent M. X et autres, ni le fait que la commune du Port ait été incluse dans le périmètre de l’étude du projet en cause, ni la circonstance que la région Réunion, maître de l’ouvrage, ait envisagé d’installer sur le territoire de cette collectivité une partie du chantier de construction de la nouvelle route n’imposait la désignation de ladite commune, non concernée par l’ouvrage lui-même, comme lieu d’enquête, ni même la communication à son maire du dossier d’enquête, pour information ;

4. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes de l’article de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’expropriant adresse au commissaire de la République pour être soumis à l’enquête un dossier qui comprend obligatoirement : / I. Lorsque la déclaration d’utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d’ouvrages : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / (…) 5° L’appréciation sommaire des dépenses ; / 6° L’étude d’impact définie à l’article R. 122-3 du code de l’environnement, lorsque les ouvrages ou travaux n’en sont pas dispensés… » ; qu’aux termes de l’article R. 122-3 du code de l’environnement, dans sa rédaction alors applicable : « I. Le contenu de l’étude d’impact doit être en relation avec l’importance des travaux et aménagements projetés et avec leurs incidences prévisibles sur l’environnement. / II. L’étude d’impact présente successivement : / 1° Une analyse de l’état initial du site et de son environnement… / 2° Une analyse des effets directs et indirects, temporaires et permanents sur l’environnement… / 4° Les mesures envisagées par le maître de l’ouvrage pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et la santé, ainsi que l’estimation des dépenses correspondantes » ;

5. Considérant, d’une part, qu’il ressort des éléments au dossier que les documents soumis à enquête publique, en particulier le plan général des travaux, précisent la localisation exacte de l’infrastructure routière projetée entre Saint-Denis et La possession, sous la forme d’une voie sur digue d’une longueur cumulée d’environ 6 900 mètres et d’un viaduc d’une longueur de l’ordre de 5 300 mètres ; que ces documents mentionnent que la nouvelle route, comportant deux fois trois voies, permettra d’offrir aux usagers une double voie de circulation sécurisée, dans les deux sens, entre Saint-Denis et La possession ; que ce dimensionnement a été adopté pour, non seulement absorber le trafic observé entre ces deux collectivités, mais aussi aménager un transport en commun en site propre ; qu’il est précisé qu’en ce qui concerne la circulation automobile, le raccordement de la nouvelle voie doit être assuré par un diffuseur relié aux « routes nationales » n° 1 et 6 ainsi qu’à la route départementale n° 41 sur le territoire de la commune de Saint-Denis ; qu’à l’entrée de La Possession, la nouvelle voie est reliée à la « route nationale » n° 1, qui présente les mêmes caractéristiques de double voies dans les deux sens ; que, si l’étude d’impact n’examine pas le phénomène d’engorgement dans les entrées de ville, le projet, dont la finalité est de sécuriser et de faciliter les déplacements entre Saint-Denis et La Possession, n’a pas pour objectif de réduire ou de fluidifier la circulation aux entrées de ces deux villes ;

6. Considérant, d’autre part, qu’en application des dispositions précitées de l’article R. 11-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, le dossier d’enquête doit mettre le public en mesure de connaître le coût réel de l’opération, tel qu’il peut être raisonnablement apprécié à la date de l’enquête : qu’il n’est pas sérieusement contesté que le document intitulé « Plan général des travaux, caractéristiques des ouvrages les plus importants et estimation sommaire des dépenses », qui était joint au dossier soumis à l’enquête publique, comporte, dans sa troisième partie, une évaluation globale des dépenses, distinguant les différents frais de construction du coût des mesures de réduction et de compensation des impacts ; que le coût prévisionnel total du projet a été ainsi estimé à 1 660 000 000 euros toutes taxes comprises ; que la circonstance que cette somme soit supérieure de 60 000 000 euros au montant qui a été retenu dans le protocole d’accord que la région Réunion a conclu 14 octobre 2010 avec l’Etat pour le financement dudit projet ne peut en aucun cas révéler une sous évaluation de l’opération ; que, si le maître d’ouvrage a fait connaître sa préférence, au sujet de la passation des marchés, pour une procédure donnée, cette précision n’est pas de nature à remettre en cause l’évaluation des dépenses, qui est nécessairement indicative ; que la décision d’aménager un échangeur complet à La Grande Chaloupe ayant été prise à la suite de l’avis de la commission d’enquête émis le 21 décembre 2011, les requérants n’invoquent pas pertinemment le défaut de prise en compte du coût des travaux correspondants, dans l’appréciation sommaire des dépenses qui a été établie antérieurement, le 28 février 2011 ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que le maître d’ouvrage aurait insuffisamment tenu compte du coût des matériaux, l’évolution des prix de ces derniers postérieurement à l’enquête n’étant pas de nature à affecter la sincérité de l’estimation sommaire des dépenses, qui doit être déterminée à la date de l’enquête ; que les requérants ne peuvent davantage faire valoir utilement, pour contester la sincérité de l’évaluation, que la région Réunion ne respecterait pas le plafond des dépenses de fonctionnement et d’investissement recommandé par un expert ;

7. Considérant, enfin, que le document susmentionné, qui se rapporte aux caractéristiques des ouvrages, évalue les besoins en matériaux, distinguant différents types de matériaux selon les diverses structures de la nouvelle voie ; que ce document mentionne, en fonction des types de matériaux, la localisation géographique de leur provenance et aborde les incidences des travaux de construction sur la circulation à partir d’une estimation des rotations annuelles et quotidiennes de camions au regard d’un volume moyen par véhicule ; que le document fixe comme objectif de limiter au mieux les impacts de l’approvisionnement du chantier sur la circulation générale ; que l’exploitation des carrières productrices des matériaux nécessaires à la construction de l’ouvrage relevant du régime des installations classées pour la protection de l’environnement et étant susceptible d’être soumise, à ce titre, à des études d’impact spécifiques, les incidences de l’extraction de ces matériaux ne sont pas au nombre des effets indirects que l’étude en cause, qui ne concerne que la création de la voie nouvelle, devait examiner ; que, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’exploitation ou l’ouverture de carrières en vue de fournir les matériaux nécessaires à la construction de la nouvelle route du littoral sont dépourvues de lien fonctionnel avec le projet, qui a pour finalité la création d’un axe routier présentant des garanties de sécurité, et ne sauraient, par suite, être regardées comme participant à la réalisation d’un même programme d’ouvrage au sens du II de l’article L. 122-1 du code de l’environnement ; qu’au demeurant, la déclaration d’utilité publique pour l’édiction de laquelle le dossier d’enquête a été constitué ne pouvait porter sur la production des matériaux, activité qui n’a pas été ainsi artificiellement dissociée de la construction de la route ; que les requérants ne peuvent utilement invoquer sur ce point le paragraphe 4 de l’article 6 de la convention d’Aarhus, qui ne crée d’obligations qu’entre les Etats ; que, par ailleurs, s’ils font observer que l’étude d’impact n’envisage pas un approvisionnement extérieur en matériaux, M. X et autres ne démontrent pas que le territoire de l’Ile de la Réunion ne disposait pas de ressources minérales suffisantes, en se fondant sur la production des carrières en cours d’exploitation et en opposant le schéma départemental des carrières alors en vigueur ; qu’ainsi les requérants, qui ne peuvent en outre se prévaloir de la circulaire du 27 septembre 1993, dépourvue de valeur réglementaire, ne soutiennent pas pertinemment que l’étude d’impact serait insuffisante pour assurer une information complète du public ;

Sur la légalité interne :

8. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes de l’article L. 11-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « I. L’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, ou de droits immobiliers ne peut être prononcée qu’autant qu’elle aura été précédée d’une déclaration d’utilité publique intervenue à la suite d’une enquête publique et qu’il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et autres intéressés » ; qu’aux termes de l’article L. 2124-2 du code général de la propriété des personnes publiques : « En dehors des zones portuaires et industrialo-portuaires, et sous réserve de l’exécution des opérations de défense contre la mer et de la réalisation des ouvrages et installations nécessaires à la sécurité maritime, à la défense nationale, à la pêche maritime, à la saliculture et aux cultures marines, il ne peut être porté atteinte à l’état naturel du rivage de la mer, notamment par endiguement, assèchement, enrochement ou remblaiement, sauf pour des ouvrages ou installations liés à l’exercice d’un service public ou l’exécution d’un travail public dont la localisation au bord de la mer s’impose pour des raisons topographiques ou techniques impératives et qui ont donné lieu à une déclaration d’utilité publique » ;

9. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutiennent M. X et autres, la réalisation de l’opération projetée était susceptible de rendre nécessaire le recours à l’expropriation d’immeubles, en tout ou partie, et imposait, en conséquence, l’édiction d’une déclaration d’utilité publique, laquelle a d’ailleurs été suivie, le 12 novembre 2013, d’un arrêté préfectoral de cessibilité ; qu’en tout état de cause, la construction de l’ouvrage en question, dont la localisation s’impose pour des raisons topographiques impératives et qui modifie le rivage de la mer du fait, en particulier, de l’édification de deux digues par enrochement, était soumise à déclaration d’utilité publique en vertu de l’article L. 2124-2 précité du code général de la propriété des personnes publiques ; que, par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 7 mars 2012 serait dépourvu de base légale pour être superfétatoire ne peut qu’être rejeté ;

10. Considérant, en deuxième lieu, qu’aux termes du premier alinéa de l’article L. 11-1-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « (…) 1. Si l’expropriation est poursuivie au profit d’une collectivité territoriale ou d’un de ses établissements publics, l’autorité compétente de l’Etat demande, au terme de l’enquête publique, à la collectivité ou à l’établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l’intérêt général du projet dans les conditions prévues à l’article L. 126-1 du code de l’environnement… » ; qu’aux termes de l’article L. 126-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans le dossier soumis à l’enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. (…) Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique » ; que le conseil régional de la Réunion s’est prononcé sur l’intérêt général de la construction de la nouvelle route du littoral par une déclaration de projet approuvée le 7 février 2012 ; que cette déclaration rappelle que le projet vise à sécuriser « définitivement » le trajet entre Saint-Denis et La Possession en ce qui concerne tant les risques liés à la falaise que ceux résultant de la houle, et qu’il évitera les coupures et les basculements de circulation qui contraignent cet axe majeur dépourvu de véritable itinéraire de substitution ; que le projet, qui n’aura pas pour effet, par lui-même, d’augmenter la circulation, n’a ainsi pas vocation à régler les phénomènes d’engorgement aux entrées de Saint-Denis et de La Possession, secteurs dont l’aménagement constituera des projets complémentaires, mais distincts de la mise en sécurité du trajet entre ces deux agglomérations, alors surtout qu’ils ne peuvent relever de la seule compétence de la région ; que, par suite, le moyen tiré de l’illégalité de la déclaration de projet, invoquée par la voie de l’exception, ne peut qu’être écarté ;

11. Considérant, en troisième lieu, que les dispositions de la directive n° 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 susvisée ont été transposées par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 et sont désormais codifiées aux articles L. 211-1 et suivants du code de l’environnement ; que, par suite, les requérants ne peuvent utilement faire valoir que l’arrêté du 7 mars 2012 méconnaît ce texte communautaire ; qu’ils n’invoquent pas davantage utilement l’irrégularité de l’enquête publique qui a été organisée préalablement à l’arrêté du 25 octobre 2013 du préfet de la Réunion accordant l’autorisation pour la réalisation des travaux au titre du dispositif législatif sur l’eau, décision régie par une législation distincte et intervenue, en tout état de cause, postérieurement à la déclaration d’utilité publique contestée ;

12. Considérant, en quatrième lieu, qu’une opération ne peut être déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier et éventuellement les inconvénients d’ordre social ou l’atteinte à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente ;

13. Considérant, tout d’abord, qu’il ressort des pièces du dossier que l’opération projetée permettra d’assurer une circulation sécurisée, sur une liaison routière majeure du territoire réunionnais et d’ailleurs très empruntée entre les agglomérations de Saint-Denis et de La Possession, à un coût inférieur à d’autres projets précédemment envisagés ; que cette liaison remplacera le trajet actuel qui expose les usagers à des risques mortels, notamment du fait d’éboulements imprévisibles et récurrents de la falaise qui le surplombe et dont le coût d’entretien est significatif ; que ce projet de triples voies de circulation sécurisées dans les deux sens d’un gabarit nettement supérieur à l’ancienne, a été dimensionnée pour favoriser les transports en commun et, à terme, l’aménagement d’une liaison ferrée ; qu’il est établi par l’évaluation économique et sociale jointe au dossier d’enquête que le financement est partagé entre la région Réunion, l’Etat, et l’Union européenne, l’enveloppe demeurant à la charge de la région s’élevant, en valeur 2010, à la somme de 669 000 000 euros sur un total de 1 660 000 000 euros ; qu’il ne ressort pas des éléments au dossier que les capacités financières de la région, dont l’autofinancement brut s’établissait à 146 400 000 euros en 2011 selon le rapport d’observations définitives sur la gestion de cette collectivité pour les exercices 2006 et suivants établi par la chambre régionale des comptes, étaient insuffisantes pour lui permettre d’assumer la charge qui lui revient ;

14. Considérant, ensuite, qu’il n’est pas démontré que le territoire réunionnais ne disposerait pas de la ressource en matériaux nécessaire pour la construction de l’ouvrage ; que, par suite, les risques évoqués par M. X et autres en cas d’importation de matériaux, hypothèse au demeurant non retenue par le maître de l’ouvrage, ne peuvent qu’être écartés ; qu’ils ne peuvent utilement invoquer, pour critiquer l’utilité publique du projet, les impacts qui pourraient résulter de l’exploitation de nouvelles carrières, dont l’ouverture est subordonnée au respect des garanties prévues par les dispositions du code de l’environnement relatives aux installations classées ; que le projet a été conçu pour que tant les sections sur digue que le tablier du viaduc soient hors d’atteinte de la houle centennale, en prévoyant une garde d’un mètre par rapport à la cote correspondante ; que, par ailleurs, le projet prend en considération, sur la base de plusieurs études scientifiques, l’hypothèse d’une surélévation du niveau de la mer de 50 centimètres ; que les requérants ne démontrent pas qu’en retenant cette projection, le maître d’ouvrage se soit fondé sur une donnée erronée ; qu’il n’est pas établi que l’ouvrage ne pourrait résister aux intempéries cycloniques, la sécurité des usagers imposant de toute façon la fermeture de la voie littorale ; que le projet est assorti de nombreuses mesures de compensation, dont le coût est évalué, dans l’estimation sommaire des dépenses, à 52 000 000 euros ; qu’il n’est pas établi, ni même soutenu, que la construction en cause porterait une atteinte excessive à la propriété privée ; que, si le dossier d’enquête renvoie à des études complémentaires, notamment en ce qui concerne les incidences de la fourniture des matériaux et la protection de certaines espèces protégées, les éléments au dossier sont suffisants pour apprécier les inconvénients que le chantier induira ; que le projet évoque les mesures à mettre en œuvre pour assurer la sécurité des usagers pendant la phase de construction ; que la circonstance que l’implantation de l’ouvrage affecterait des terrains qui relèveraient du domaine public des communes concernées n’est pas de nature, par elle-même, à ôter au projet son caractère d’utilité publique ;

15. Considérant que, si le projet se traduira par une augmentation de certaines nuisances, notamment la pollution atmosphérique et le bruit, portera nécessairement une atteinte au milieu naturel marin au droit de l’ouvrage et accroîtra les difficultés de circulation pendant la phase de construction, ni ces incidences négatives, ni le coût de l’opération ne sont excessifs au regard de l’importance qu’il présente pour la sécurité des usagers sur cet axe majeur de l’Ile, essentiel à son développement économique ; que, dès lors, les inconvénients qu’il comporte ne retirent pas davantage au projet son caractère d’utilité publique ;

16. Considérant, en cinquième lieu, qu’aux termes de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme : « I. L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement » ; qu’aux termes de l’article L. 156-2 de ce code, relatif au littoral dans les départements d’outre-mer : « Les dispositions des paragraphes II et III de l’article L. 146-4 ne sont pas applicables. Les dispositions suivantes leur sont substituées. / Dans les rivages proches du rivage : / – l’extension de l’urbanisation n’est admise que dans les secteurs déjà occupés par une urbanisation diffuse ; / – des opérations d’aménagement ne peuvent être autorisées que si elles ont été préalablement prévues par le chapitre particulier du schéma régional valant schéma de mise en valeur de la mer » ; qu’il n’est pas contesté que la nouvelle route du littoral a été expressément prévue au schéma régional d’aménagement de la Réunion, valant schéma de mise en valeur de la mer ;

17. Considérant, en sixième lieu, qu’en application de l’article L. 156-2 du code de l’urbanisme, les dispositions des paragraphes II et III de l’article L. 146-4 de ce code ne sont pas applicables aux communes littorales des départements d’outre-mer ; que, par suite, M. X et autres ne soutiennent pas utilement que la mise en comptabilité des plans locaux d’urbanisme de la commune de Saint-Denis et de la commune de La Possession a été décidée en violation du II de l’article L. 146-4 ;

18. Considérant, en septième lieu, qu’en application de l’article L. 156-3 du code de l’urbanisme : « I. Les terrains situés dans les parties actuellement urbanisées de la commune comprises dans la bande littorale définie à l’article L. 156-2 sont préservés lorsqu’ils sont à l’usage de plages, d’espaces boisés, de parcs ou de jardins publics. Il en est de même des espaces restés naturels situés dans les parties actuellement urbanisées de la bande littorale précitée, sauf si un intérêt public exposé au plan local d’urbanisme justifie une autre affectation » ; qu’il ressort des pièces du dossier, notamment du dossier de mise en compatibilité des plans locaux d’urbanisme des communes de Saint-Denis et de La Possession joint au dossier d’enquête, que le remaniement de ces documents d’urbanisme comprend une note de présentation du projet, de ses impacts et des mesures prises pour les supprimer, les réduire et les compenser ; que cette note, exposée dans le dossier de mise en compatibilité, précise que le projet permettra de relier la commune de Saint-Denis à celle du Port en passant par La Possession avec une amélioration, d’une part, du niveau de sécurité grâce à la suppression totale des risques liés à la falaise et à la mer, d’autre part, du confort pour les usagers en raison des nouvelles caractéristiques de la voie, en supprimant, notamment, les embouteillages liés aux basculements et aux fermetures de la route actuelle ; que la note précise, en outre, que des aménagements spécifiques sont prévus pour les transports en commun ; qu’ainsi, les rapports de présentations complétés des plans locaux d’urbanisme de Saint-Denis et de La Possession exposent l’intérêt public qui justifie le changement d’affectation des espaces naturels concernés ; que, si ces plans ne comportent pas de justification du choix retenu par la région pour la réalisation du nouvel axe routier en remplacement de l’actuelle route du littoral, cette absence d’information est sans incidence sur la légalité de la mise en compatibilité ;

19. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par les intimés, M. X et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Saint-Denis a rejeté leur demande ;

Sur les conclusions tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

20. Considérant que les dispositions de cet article font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont M. X et autres demandent le versement au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’affaire, il y a lieu de mettre à la charge conjointe de M. X et autres le versement d’une somme globale de 3 000 euros à la région Réunion en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

DECIDE :

Article 1^er : La requête de M. X et autres est rejetée.

Article 2 : M. X et autres verseront conjointement une somme globale de 3 000 euros à la région Réunion en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C X, à M^me M N, à M^me A B, à M. K L, à M^me G H, à M. I J, à M^me Y Z, à M^me E F, à M. O P Q R, au ministre de l’intérieur et à la région Réunion. Copie sera adressée au ministre des outre-mer et au préfet de la Réunion.

Délibéré après l’audience du 24 mars 2015 à laquelle siégeaient :

M. Robert Lalauze, président,

M. Jean-Michel Bayle, président-assesseur,

M. Henri Philip de Laborie, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 avril 2015.

Le président-assesseur, Le président,

Jean-Michel BAYLE Robert LALAUZE

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition certifiée conforme.

Le greffier,

Evelyne GAY-BOISSIERES