Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me D… E…, la société civile immobilière (SCI) CYMEF et M. C… A… ont demandé au tribunal administratif de Grenoble d’annuler la délibération du 28 novembre 2019 par laquelle le conseil municipal de la commune du Grand-Bornand a approuvé son plan local d’urbanisme, ainsi que la décision du 12 mars 2020 portant rejet de leur recours gracieux.

Par un jugement n° 2002765 du 15 février 2024, le tribunal a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 avril 2024 et 30 septembre 2025, M^me E…, la SCI CYMEF et M. A…, représentés par M^e Fiat, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 15 février 2024 ;

2°) à titre principal d’annuler la délibération du 28 novembre 2019 et la décision du 12 mars 2020 ;

3°) à titre subsidiaire, d’abroger cette délibération et cette décision ;

4°) de mettre à la charge de la commune du Grand-Bornand le versement d’une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

– la délibération contestée a été approuvée à l’issue d’une procédure irrégulière, en ce que les modalités prévues de la concertation préalable n’ont pas été respectées ;

– le classement en zone A des parcelles cadastrées section B nos 817 et 819, et la délimitation concomitante d’un emplacement réservé pour la création d’une aire de stationnement sur ces parcelles, sont entachés d’incohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables et d’une erreur manifeste d’appréciation ;

– ce classement et cette délimitation, qui ont pour effet de permettre à la commune d’acquérir leurs terrains à vil prix, sont entachés de détournement de pouvoir ;

– la délimitation d’une zone humide en application de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme sur les parcelles cadastrées section B nos 1680, 1775 et 1776 méconnaît les dispositions de cet article.

Par un mémoire en défense enregistré le 20 janvier 2025, la commune du Grand-Bornand, représentée par M^e Petit, conclut au rejet de la requête et à ce que le versement d’une somme de 3 000 euros soit mis à la charge de M. A… et autres sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– la requête, qui ne critique pas le jugement attaqué, est irrecevable en application de l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

– les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

– le code de l’environnement ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Maubon,

– les conclusions de M^me B…,

– et les observations de M^e Vincent, représentant M. A… et autres, et de M^e Temps, représentant la commune du Grand-Bornand.

Considérant ce qui suit :

Par une délibération du 12 mai 2012, le conseil municipal de la commune du Grand-Bornand (Haute-Savoie) a prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme, qui a été approuvé, après enquête publique, par une délibération du 28 novembre 2019. M^me E…, la société civile immobilière (SCI) CYMEF et M. A… ont formé un recours gracieux sollicitant le retrait de cette délibération, qui a été rejeté par une décision du maire du 12 mars 2020. M^me E…, la SCI CYMEF et M. A… relèvent appel du jugement du 15 février 2024 par lequel le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande d’annulation de la délibération du 28 novembre 2019 et de la décision du 12 mars 2020.

En premier lieu, aux termes du I de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération prescrivant l’élaboration du plan local d’urbanisme communal : « Le conseil municipal (…) délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant : / a) Toute élaboration ou révision (…) du plan local d’urbanisme ; / (…). / Les documents d’urbanisme (…) ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies par la délibération prévue au premier alinéa ont été respectées. (…). / A l’issue de cette concertation, le maire en présente le bilan devant le conseil municipal qui en délibère. / Le dossier définitif du projet est alors arrêté par le conseil municipal et tenu à la disposition du public. / (…). ». Il résulte de ces dispositions que la légalité d’une délibération approuvant un plan local d’urbanisme ne saurait être contestée au regard des modalités de la procédure de concertation qui l’a précédée dès lors que celles-ci ont respecté les modalités définies par la délibération prescrivant l’élaboration de ce document d’urbanisme.

Il ressort des pièces du dossier, et n’est en tout état de cause pas contesté par les requérants, que les modalités de la concertation préalable fixées par la délibération du 16 mai 2012, prévoyant l’information de la population sur la procédure de révision du plan d’occupation des sols et d’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune, par voie d’affichage, dans les bulletins d’information municipale et sur le site internet communal, l’organisation de deux réunions publiques, l’ouverture d’un registre de concertation préalable et trois lettres d’information dédiées, ont été respectées. Cette concertation s’est déroulée entre le 16 mai 2012 et le 13 septembre 2018, date à laquelle le conseil municipal en a tiré le bilan et a arrêté un premier projet de plan local d’urbanisme, soit pendant toute la durée de l’élaboration du projet. La circonstance que le conseil municipal ait estimé nécessaire de modifier ce projet et de l’arrêter une seconde fois, par une délibération du 21 mars 2019, est sans incidence sur le respect des modalités de la concertation préalable définies par la délibération du 16 mai 2012. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité qui entacherait la procédure d’élaboration du plan local d’urbanisme approuvé par la délibération contestée doit être écarté.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : « Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. (….). ». Aux termes de l’article L. 151-4 de ce code : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / (…). ». Aux termes de l’article L. 151-5 du même code, « Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. / (…). ». Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

D’autre part, aux termes de l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme : « Les zones agricoles sont dites « zones A ». Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. » Il résulte de ces dispositions qu’une zone agricole, dite « zone A », du plan local d’urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles.

Enfin, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation à ce titre ne peut être discutée devant le juge de l’excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’erreur manifeste.

Le règlement graphique du plan local d’urbanisme du Grand-Bornand classe en zone A la parcelle cadastrée section B n° 819, propriété de M. A…, d’une superficie d’environ 1 800 m², et une partie de la parcelle cadastrée section B n° 817, propriété de M^me E…, pour environ 2 200 m². Ces deux parcelles, contiguës, sont situées au Sud-Est du quartier des Outalays, séparées de celui-ci par un ruisseau qui constitue la limite Nord de la parcelle B 817. Elles se trouvent donc en dehors de l’enveloppe urbaine du quartier des Outalays, qui s’organise le long de la route des Outalays et au Nord du ruisseau, sans que la proximité avec cette route et les réseaux publics ne suffise à les y inclure. Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme comporte à ce titre une fiche explicative des choix retenus concernant le quartier des Outalays, dont il ressort que la réduction de la zone urbaine Uci au profit de la zone A à l’amont des Outalays, concernant les parcelles nos 817 et 819, a été décidée pour « répondre aux enjeux de préservation des espaces agricoles » et « être en cohérence avec l’enveloppe urbaine fixée par le SCoT » (schéma de cohérence territoriale) Fier-Aravis, dont la carte reproduite en page 55 du rapport de présentation n’inclut pas les parcelles concernées. Un chemin de randonnée passe à l’Est du terrain, qui s’ouvre, au Sud et à l’Ouest, vers un vaste espace de forêt. Le ténement, d’une superficie conséquente, ne supporte aucune construction, est à l’état de prairie et accueille quelques arbres. Il possède ainsi les caractéristiques d’un espace agricole et possède un potentiel biologique, notamment en ce qu’il constitue un espace de transition entre la route des Outalays au Nord et l’espace boisé au Sud, alors même qu’il ne ferait pas l’objet d’une exploitation agricole, qu’il ne serait pas identifié comme un tènement agricole stratégique par le SCoT ou qu’il ne serait pas inclus dans le périmètre d’une association pastorale foncière autorisée. Eu égard à la localisation et aux caractéristiques du terrain concerné ainsi décrites, son classement en zone A, cohérent avec les objectifs du projet d’aménagement et de développement durables de lutte contre l’étalement urbain et de préservation des espaces agricoles et paysagers, n’est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation.

En outre, ce classement, qui a pour effet de soumettre les constructions et aménagements éventuels de ce terrain aux dispositions applicables en zone A, sans exception particulière, ne caractérise ni un « pastillage », comme le soutiennent les requérants, ni au demeurant un secteur de taille et de capacité d’accueil limités (STECAL) permettant d’autres constructions que celles autorisées en zone A.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier ; / 3° Des emplacements réservés aux espaces verts à créer ou à modifier ou aux espaces nécessaires aux continuités écologiques ; / (…). ».

Le règlement graphique du plan local d’urbanisme du Grand-Bornand délimite un emplacement réservé n° 54 de 3 059 m², s’étendant depuis un virage de la route des Outalays jusqu’à la limite Sud-Ouest des parcelles cadastrées section B nos 817 et 819, grevant notamment une partie de ces parcelles, pour respectivement environ 1 150 m² et 550 m², au bénéfice de la commune et à destination de création d’une aire de stationnement. L’aménagement de la route des Outalays fait quant à elle l’objet d’un emplacement réservé n° 55. L’intention de la commune de réserver un emplacement afin de créer une aire de stationnement, à une altitude d’environ 1 340 mètres, à proximité du passage d’une piste de ski et d’un sentier de randonnée, est cohérente avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme, en particulier celles d’« Améliorer les conditions d’accessibilité et de déplacements à l’échelle de la station : contournement des centres, amélioration de l’offre en stationnement et circulations douces », d’« Aménager les fronts de neige au Chinaillon (en matière d’équipements, de services) notamment sur le secteur des Outalays/Gettiers », d’« Augmenter la capacité de stationnement dans le cadre des projets structurants (aménagement du front de neige des Gettiers, (…)) » et de « Créer des réserves foncières destinées au développement des équipements publics et d’intérêt collectif par l’instauration d’emplacements réservés ». Les circonstances que la commune soit déjà dotée d’un plan de stationnement et que les résidents disposent de leurs propres emplacements de stationnement ne sont pas de nature, alors que la commune soutient sans être sérieusement contestée que la route des Outalays est déneigée et que son utilisation comme emplacement de stationnement en hiver engendre des difficultés de circulation sur cette voie, à entacher d’erreur manifeste d’appréciation l’instauration et la délimitation de l’emplacement réservé n° 54. En outre, il ne ressort pas des pièces du dossier, étant donné que le classement en zone A d’un terrain n’est pas contradictoire avec l’instauration d’un emplacement réservé à destination de stationnement sur ce terrain et que l’emplacement réservé en litige est justifié par des motifs d’aménagement des circulations dans la commune ainsi qu’il vient d’être exposé, que l’instauration de cet emplacement réservé serait entaché d’un détournement de pouvoir.

En dernier lieu, d’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les sites et secteurs à protéger pour des motifs d’ordre écologique, notamment pour la préservation, le maintien ou la remise en état des continuités écologiques et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation. Lorsqu’il s’agit d’espaces boisés, il est fait application du régime d’exception prévu à l’article L. 421-4 pour les coupes et abattages d’arbres. ». Ces dispositions permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des dispositions visant à protéger un élément du paysage ou un secteur à protéger dont l’intérêt le justifie. La légalité de ces prescriptions, qui doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché, s’apprécie au regard du parti d’urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d’aménagement et de développement durable. Une interdiction de toute construction ne peut notamment être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi.

D’autre part, aux termes du I de l’article L. 211-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération contestée : « Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion prend en compte les adaptations nécessaires au changement climatique et vise à assurer : / 1° La prévention des inondations et la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ; on entend par zone humide les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d’eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire, ou dont la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hygrophiles pendant au moins une partie de l’année ; / (…). / Un décret en Conseil d’Etat précise les critères retenus pour l’application du 1°. ». Aux termes de l’article R. 211-108 du même code : « I.- Les critères à retenir pour la définition des zones humides mentionnées au 1° du I de l’article L. 211-1 sont relatifs à la morphologie des sols liée à la présence prolongée d’eau d’origine naturelle et à la présence éventuelle de plantes hygrophiles. Celles-ci sont définies à partir de listes établies par région biogéographique. / En l’absence de végétation hygrophile, la morphologie des sols suffit à définir une zone humide. / II.- La délimitation des zones humides est effectuée à l’aide des cotes de crue ou de niveau phréatique, ou des fréquences et amplitudes des marées, pertinentes au regard des critères relatifs à la morphologie des sols et à la végétation définis au I. / (…). ».

Le règlement graphique du plan local d’urbanisme du Grand-Bornand classe comme « zone humide au titre de l’article L. 151-23 » un secteur d’environ deux hectares, par ailleurs classé en zone A, situé au Nord de la route des Outalays avant son croisement avec le chemin des Gettiers. Aux termes de l’article 2.2. des dispositions du règlement écrit du plan local d’urbanisme applicables à la zone A : « Dans le secteur de servitude de zone humide (L.151-23 du Code de l’Urbanisme) : / Conformément au SDAGE, les occupations et utilisations du sol ci-après sont autorisées, à condition qu’elles aient vocation à préserver ou restaurer le caractère de zone humide et le cas échéant les espèces protégées qui s’y développent : / – les travaux d’entretien ou d’exploitation de la couverture végétale (coupes et exportation, broyage in-situ), / – les clôtures de type agricole, / – les travaux d’entretien des voies, chemins, fossés et réseaux divers existants (aérien et souterrain), dans le respect de leurs caractéristiques actuelles, / – les travaux d’entretien des équipements existants, / – la réalisation d’équipements légers, sans soubassement, à vocation pédagogique et/ou de conservation des habitats naturels et des espèces sauvages. ». Il ressort des pièces du dossier que la délimitation de cette zone humide reprend celle de l’inventaire des zones humides de Haute-Savoie réalisée par les services de l’État dans ce département sur la base d’un inventaire initial 1995/2000.

Les requérants contestent l’identification de cette « zone humide au titre de l’article L. 151-23 », en ce qu’elle inclut les parcelles cadastrées section B nos 1680, 1775 et 1776, propriétés de la SCI Cymef. Ils ne produisent aucun élément concernant la parcelle B 1775. En ce qui concerne les parcelles B 1680 et 1776, ils produisent une note technique rédigée par un bureau d’études spécialisé, sur la base d’une inspection réalisée sur le terrain le 18 octobre 2018 portant sur une superficie d’environ 1 000 m², englobant la totalité de la parcelle 1680 mais une partie seulement de la parcelle 1776, et centrée sur le chalet présent sur le terrain. Il résulte de cette note qu’en appliquant le critère relatif à la végétation, seuls 121 m², localisés le long du fossé contournant la construction par le Nord, sur les 1 022 m² cartographiés, pourraient caractériser une zone humide. La note précise toutefois qu’une expertise complémentaire pourra être nécessaire en amont pour confirmer l’existence de la zone humide selon le critère relatif au sol et sa délimitation. Cette note, qui ne porte que sur une faible partie de la zone humide considérée, si elle laisse penser que la partie du terrain supportant le chalet pourrait ne pas remplir les conditions d’identification d’une zone humide, n’est pas suffisante, en l’absence de réalisation de sondages pédologiques permettant de s’assurer que le critère des sols hydromorphes n’est pas rempli, pour établir que la délimitation de cette « zone humide au titre de l’article L. 151-23 » par le plan local d’urbanisme du Grand-Bornand serait erronée. En outre, la zone en question, située en aval d’un ruisseau, est identifiée comme incluse dans un « continuum aquatique » par la carte de synthèse des continuités écologiques dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme, et ses auteurs ont indiqué dans ce rapport de présentation qu’ils entendaient faire bénéficier d’une servitude au titre de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme « l’ensemble des périmètres des zones humides encore existantes sur la commune ». A ce titre, la circonstance que la délimitation de la zone humide en cause ait pu être modifiée postérieurement à la délibération contestée n’a pas d’incidence sur sa légalité, qui s’apprécie à la date de son approbation. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme doit être écarté.

Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. A… et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté leur demande. Par suite, leur requête doit être rejetée, dans toutes ses conclusions.

Il y a lieu de mettre à la charge de M. A… et autres une somme de 2 000 euros à verser à la commune du Grand-Bornand sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de M. A… et autres est rejetée.

Article 2 : M^me E…, la SCI CYMEF et M. A… verseront une somme de 2 000 euros à la commune du Grand-Bornand sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. C… A… en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune du Grand-Bornand.

Délibéré après l’audience du 13 janvier 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Michel, présidente de chambre,

M^me Mauclair, présidente assesseure,

M^me Maubon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 février 2026.

La rapporteure,

G. MaubonLa présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de la Haute-Savoie en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,