COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL DE

MARSEILLE

11MA01040

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Société anonyme (SA) SALLES FRÈRES

Société civile immobilière (SCI) L’OLIVETTE DE SAINT BENOIT

Société civile immobilière (SCI) L’OLIVETTE DE LA COLOMBE

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M. X

Rapporteur

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M. Massin

Rapporteur public

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Audience du 25 avril 2013

Lecture du 30 mai 2013

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68-02-02-01

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel de Marseille

(1^re Chambre)

Vu la requête, enregistrée au greffe de la cour administrative d’appel de Marseille le 11 mars 2011, sous le numéro 11MA01040, présenté pour la SA Salles Frères, ayant pour siège XXX à XXX, ayant pour siège XXX à XXX, ayant pour siège social XXX à XXX, par M^e Favre ; la SA Salles Frères et autres demandent à la Cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0801405, 0802844 et 0902571 en date du 30 décembre 2010 par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leurs demandes tendant, d’une part, à la déclaration d’inexistence de la délibération en date du 13 septembre 2004 par laquelle la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault a décidé la concertation préalable à la création de la zone d’aménagement concerté (ZAC) dénommée « Les Garrigues » sur le territoire de la commune d’Aniane, d’autre part à l’annulation de la délibération du 24 janvier 2005 par laquelle ledit établissement public a approuvé la création de cette ZAC et défini son périmètre, de la délibération du 19 mars 2007 approuvant la réalisation de ladite ZAC, de la décision du 1^er février 2008 par laquelle le président de l’établissement public a rejeté le projet de modification du rond-point et fixé la participation due par la SA Salles Frères à 67 euros /m² de construction et de la décision du président du 13 avril 2009 rejetant implicitement leur demande d’abrogation de ces trois délibérations ;

2°) de déclarer nulle et non avenue la délibération du 13 septembre 2004 ;

3°) d’annuler les deux autres délibérations ainsi que les décisions des 1^er février 2008 et 13 avril 2009 ;

4°) d’ordonner à la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault d’abroger les délibérations des 24 janvier 2005 et 19 mars 2007 dans le délai d’un mois sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;

5°) de leur allouer la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Elles soutiennent que le jugement querellé est irrégulier faute d’avoir répondu au moyen, pourtant logiquement préalable au point de savoir si l’acte est décisoire, tiré de l’inexistence de la délibération du 13 septembre 2004 et aux moyens tirés de la théorie du bilan en matière de travaux publics ; que le jugement est encore irrégulier pour avoir considéré comme irrecevables les conclusions dirigées contre cette même délibération alors que celle-ci prend place dans la procédure de création et de mise en œuvre d’une zone d’aménagement concerté (ZAC) qui constitue une opération complexe, mais aussi pour s’être appuyé sur une étude datant de 2004 dont les appelantes n’ont pas eu connaissance au cours de la concertation préalable; que les premiers juges ont dénaturé leur moyen tiré de l’absence de référence au schéma de cohérence territoriale (SCOT) dans les actes de la ZAC ; qu’en procédant par simples affirmations ou formulations générales, et en reprenant les allégations de l’administration, le jugement est entaché d’insuffisance de motivation ; qu’en déclarant irrecevables comme dirigées contre une mesure préparatoire les conclusions contre la délibération du 13 septembre 2004, les premiers juges ont d’une part nié l’existence d’une opération complexe et d’autre part reconnu l’existence de cet acte qui est pourtant inexistant du fait de l’annulation par le tribunal de l’arrêté préfectoral approuvant la création de la communauté de communes suivant jugement du 30 novembre 2004, et ont ainsi commis une erreur de droit ; qu’en outre, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, cet acte, qui autorise notamment le président de l’établissement à signer les pièces relatives à la ZAC, revêt un caractère décisoire et non préparatoire, de sorte qu’en considérant le contraire, le jugement est entaché d’une erreur dans la qualification juridique de cette mesure ; que s’agissant de la délibération du 24 janvier 2005, son illégalité découle de l’inexistence de la délibération du 13 septembre 2004, des termes mêmes de l’article L. 300-2 du code de l’urbanisme qui implique que seul un établissement public légalement créé peut organiser une concertation ; qu’est frappée d’inexistence par voie de conséquence la concertation préalable ; que c’est au prix d’une erreur de droit au regard de l’article L. 11-1 I du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, que le tribunal a écarté le moyen lié à l’absence d’organisation d’une enquête publique, alors que le projet de création de ZAC rendait nécessaires des expropriations ; que contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, les modalités de la concertation définies par la délibération du 13 septembre 2004 n’ont pas été respectées ; que le jugement est entaché d’erreur dans la qualification juridique des faits en considérant à la fois que la délibération du 24 janvier 2005 n’a pas pour objet ou pour effet d’autoriser une construction ou de définir des règles d’urbanisme, alors qu’elle a autorisé la démolition d’un caveau de vente et la construction d’un nouveau et que l’étude d’impact réalisée, qui n’a pas donné lieu à consultation de la SA Salles Frères, n’a pas porté de manière complète et circonstanciée sur l’impact socio-économique du projet de ZAC ; que s’agissant de la délibération du 19 mars 2007, le jugement est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il a écarté le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 214-1 à 6 du code de l’environnement pour un projet de ZAC qui comprend pourtant des ouvrages et installations relevant de la nomenclature des installations classées relative au rejet d’eaux pluviales ; que s’agissant de la décision expresse de rejet, la règle du parallélisme des formes et compétences imposait que la demande de modification du périmètre de la ZAC fût soumise au conseil de la communauté de communes, contrairement à ce qu’a jugé le tribunal qui a de la sorte commis une erreur de droit ; que les appelantes, qui ne tirent aucune utilité des installations et réseaux de la ZAC, notamment du futur rond-point, devaient être exonérées de toute participation financière à ces travaux, au rebours de ce qu’ont estimé les premiers juges ; que pour toutes ces raisons, la décision implicite de rejet était illégale et en jugeant le contraire, le tribunal a commis une erreur dans la qualification juridique des faits ; que pour tous ces différents motifs, les actes en litiges sont illégaux ; qu’en particulier, toutes les décisions prises par le président de la communauté de communes en application de la délibération inexistante du 13 septembre 2004 sont elles-mêmes nulles et non avenues et l’ensemble des décisions relatives à la ZAC sont par voie de conséquence illégales ; qu’en ne procédant pas à une enquête publique, la communauté de communes, qui tend donc à réaliser des travaux sur des terrains ne lui appartenant pas, prive les administrés de leur droit de prendre connaissance du projet et de consigner leurs observations ; que les caractères incomplet et irrégulier de l’étude d’impact tiennent également au fait que les conséquences du projet sur l’emploi et la pérennité des entreprises existantes ne sont pas compensées par des entreprises candidates à l’installation et que les parcelles construites liées à l’activité de la SA Salles Frères ont été exclues du périmètre de la ZAC ; que le bilan coût-avantages de l’opération, qui révèle que les travaux publics auront pour effet de restreindre l’accès aux parcelles des requérantes par les véhicules de livraison, le personnel et la clientèle, et que les appelantes se sont vues assujetties à des participations injustifiées, ne démontre pas l’utilité publique du projet, est négatif et entache d’illégalité la délibération du 24 janvier 2005 ; que cette délibération, en ce qu’elle impose des participations financières sans contrepartie à des sociétés dont les terrains sont viabilisés, est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation ; que cette délibération méconnaît l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme dans la mesure où les terrains concernés par la ZAC, déjà aménagés, équipés et exploités par les sociétés appelantes, n’ont aucune vocation à être cédés ou expropriés ; que la délibération du 19 mars 2007 est illégale par voie de conséquence de l’inexistence de la délibération du 13 septembre 2004 et de l’illégalité de celle du 24 janvier 2005 ; que la délibération du 19 mars 2007 est également illégale dès lors que la création –réalisation d’une ZAC n’est plus légalement possible depuis la loi du 13 décembre 2000 et son décret d’application, que l’approbation du dossier de réalisation n’a pas attendu le récépissé de déclaration au titre des articles L. 214-1 à 6 du code de l’environnement, et qu’aucun des actes de la ZAC ne fait référence au SCOT, avec lequel ils doivent pourtant être compatibles en vertu des articles L. 122-1 et R. 122-5 du code de l’urbanisme ; que la décision du 1^er février 2008 porte une atteinte excessive au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre, compte tenu de l’impact des travaux publics et du rond-point en particulier sur l’activité économique des sociétés appelantes ; que cette décision est illégale par voie de conséquence de l’illégalité de la délibération du 13 septembre 2004, en l’absence de toute contrepartie pour les appelantes, et tend à les soumettre à des participations qui n’existaient pas avant la création de la ZAC, alors qu’elles bénéficiaient d’un permis de construire délivré avant cette opération d’aménagement ; que pour le même motif que précédemment, la décision du 1^er février 2008 viole également l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme ; que la décision implicite est entachée d’incompétence, seul le conseil de la communauté ayant compétence pour se prononcer sur la demande d’abrogation, et d’illégalité par voie de conséquence de l’illégalité des trois délibérations en litige ;

Vu le mémoire en défense, enregistré au greffe de la Cour le 22 juin 2011, présenté pour la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault, représentée par son président, par M^e Y Z, par lequel l’établissement public conclut au rejet de la requête et à la condamnation solidaire des appelantes à lui verser la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

La communauté de communes fait valoir que c’est sans entacher son jugement d’irrégularité ni d’erreur de droit ou de qualification juridique des faits que le tribunal a considéré que la délibération du 13 décembre 2004, bien qu’autorisant le président de l’établissement à signer les pièces afférentes à la ZAC, revêtait le caractère d’un acte préparatoire, sans se prononcer par conséquent sur la prétendue inexistence de cette mesure ou la qualification d’opération complexe au sujet de ladite ZAC ; que les appelantes ne peuvent sérieusement soutenir que l’étude de 2004 ne leur était ni opposable ni connue, dès lors qu’elles ont elles-mêmes produit en première instance le dossier de création de la ZAC contenant l’étude d’impact qui fait expressément référence à ladite étude ; que le jugement est suffisamment motivé au regard des critères posés par la jurisprudence européenne ; que l’illégalité de la délibération du 13 septembre 2004 définissant les modalités de la concertation, acte préparatoire, est comme l’a jugé le tribunal sans incidence sur la légalité de l’acte créant la ZAC, dès lors que lesdites modalités ont été respectées contrairement à ce qu’affirment sans le démontrer les appelantes ; que la délibération du 24 janvier 2005 n’avait pas à être précédée d’une enquête publique, les procédures de création d’une ZAC et de déclaration d’utilité publique étant distinctes et indépendantes ; que la délibération précitée n’a pas pour objet d’autoriser des démolitions ou constructions, comme l’a estimé à bon droit le tribunal ; que sera écarté le moyen critiquant l’étude d’impact ; que le jugement, qui n’est pas entaché d’erreur de plume à cet égard, a livré les raisons pour lesquelles le dossier de réalisation n’avait pas à contenir le récépissé de déclaration prévu aux articles L. 214 -1 et suivants du code de l’environnement ; que les décisions de rejet sont parfaitement motivées, le rond-point ne desservant nullement leurs parcelles auparavant ; que les conclusions de première instance tendant à l’annulation de la délibération du 13 septembre 2004, qui n’avait pas à être notifiée aux intéressées et pour laquelle la communauté de communes a procédé à la formalité d’affichage et de publicité, étaient tardives et donc irrecevables ; qu’elles étaient irrecevables, comme l’a considéré le tribunal, comme dirigées contre une mesure purement préparatoire, prise alors que la communauté de communes n’avait alors aucune existence légale ; que les délibérations postérieures, qui ont été prises après la régularisation de la création de la communauté de communes, ne sont pas illégales, ce alors qu’à la date de la délibération du 13 septembre 2004 n’était pas encore intervenu le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 30 novembre 2004 annulant l’arrêté préfectoral du 16 juin 1998 ; que doit ainsi trouver à s’appliquer la théorie des fonctionnaires de fait et des apparences pour considérer comme légaux les actes accomplis dans le cadre de la procédure de ZAC, la rétroactivité de l’annulation de l’arrêté préfectoral étant susceptible d’emporter des conséquences manifestement excessives sur le plan économique notamment ; que d’ailleurs, le dispositif du jugement d’annulation montre que le tribunal n’a pas entendu faire disparaître la communauté de communes ni tous ses actes réglementaires ; qu’il y a lieu, dans un souci de sécurité juridique, de juger légale la délibération du 13 septembre 2004 ; que n’est pas irrégulière ni incomplète l’étude d’impact qui n’avait pas à intégrer l’impact économique d’une situation préexistante, étant précisé que le projet a reçu l’approbation des professionnels de la région, et que depuis 2006, 126 candidatures d’entreprises sur le parc d’activités d’Aniane ont été enregistrées ; que le moyen de l’exclusion des parcelles construites des intéressées du périmètre de la ZAC n’a pas de fondement ; que le rapport d’expertise judiciaire, établi sur requête des appelantes, démontre l’absence de préjudice subi et l’existence d’une compensation des simples gênes par la plus-value liée au carrefour ; que le cahier des charges des travaux ont intégré les aménagements nécessaires au fonctionnement de l’entreprise de la SA Salles Frères ; que la participation financière, qui ne correspond qu’aux travaux dont les futurs constructeurs bénéficieront, qui excluent le coût du giratoire et dont l’entreprise Salles Frères ne saurait être exonérée, a été calculée conformément aux prescriptions de l’article L. 311-4 du code de l’urbanisme ; que la ZAC n’avait pas à prendre en considération un SCOT qui n’existe pas à l’échelle du territoire de la communauté de communes ; que le récépissé de déclaration prévu par le code de l’environnement n’est pas une pièce constitutive du dossier de réalisation de ZAC, au titre de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme ; que la décision du 1^er février 2008, qui n’est pas une délibération, répond d’ailleurs favorablement à un courrier qui ne peut être regardé comme un recours gracieux ; que l’astreinte sollicitée ne se justifie nullement, dès lors qu’il n’existe aucune occupation ni aucune opération sur les parcelles de la SA Salles Frères ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré au greffe de la Cour le 7 novembre 2011, présenté pour la SA Salles Frères et autres, par lequel elles concluent aux mêmes fins que leur requête, par les mêmes moyens ;

Elles soutiennent en outre que la communauté de communes ne répond pas au moyen tiré de l’existence d’une opération complexe laquelle permet d’écarter les arguments en défense liés à la qualification de mesure préparatoire ; que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme exige que la motivation des jugements soit réelle ; que la délibération du 24 janvier 2005 a modifié le dossier de création de la ZAC, à la suite du bilan de la concertation et de la volonté de la cave coopérative de déplacer son caveau, de sorte qu’elle implique une destruction et une reconstruction ; que l’absence au dossier de ZAC du récépissé de déclaration au titre de l’article L. 214-2 du code de l’environnement est irrégulière au regard de la combinaison de ce texte, de la rubrique 5.3.0 de la nomenclature des installations classées relatives au rejet d’eaux pluviales et de l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme, lequel n’exclut pas les dispositions précédentes ; que la demande de première instance n’était pas tardive, dès lors qu’introduite dans les deux mois suivant la décision du 1^er février 2008, qu’elles pouvaient, à travers cette décision, demander l’annulation des délibérations précédentes, compte tenu de l’existence d’une opération complexe, que le délai de deux mois a été respecté pour demander l’annulation du refus d’abroger ces délibérations et qu’aucun délai n’est opposable à un recours dirigé contre une décision inexistante ; que la Cour ne peut remettre en cause le dispositif du jugement du 30 novembre 2004, lequel ne comporte aucune modulation de ses effets dans le temps, en décidant de maintenir les délibérations prises avant l’annulation de l’arrêté préfectoral du 16 juin 2004 ; que la communauté de communes n’a pas respecté son engagement à réaliser certains travaux sans contrepartie pour permettre l’exploitation sans nuisance des établissements Salles, du fait de la réalisation de la route RD 32 et de l’expropriation de la parcelle cadastrée BC n°275 ; qu’en n’organisant pas d’enquête publique préalable, la communauté de communes a commis un détournement de procédure ; que l’inclusion des parcelles de la SA au sein de la ZAC ne s’explique que par la volonté de la soumettre au paiement de la participation financière dont le montant est excessif du fait de l’absence de contrepartie ; que la communauté de communes ne prouve pas avoir saisi le préfet d’une demande pour obtenir son accord à la création d’un SCOT ; que puisqu’aucun SCOT ne couvre le territoire communal, il appartient à la communauté de communes d’établir le document d’urbanisme sur le fondement duquel la ZAC a été créée ; que la ZAC a été implantée en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, donc en violation de l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme, lequel s’applique en l’absence de plan local d’urbanisme ou de carte communale ; que la délibération du 19 mars 2007 doit être annulée pour ce motif ; que le courrier du 27 novembre 2007, qui demandait la modification du périmètre de la ZAC, est bien un recours gracieux lequel a donc été rejeté par la décision du 1^er février 2008 qui a maintenu par ailleurs la charge de la participation financière ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré au greffe de la Cour le 30 mars 2012, présenté pour la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault, qui persiste dans ses précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

Elle ajoute que l’allégation de détournement de procédure est mensongère et malveillante, le projet de déviation entretenant un lien avec la parcelle BC 275 ; que si la communauté de communes n’a pas tenu ses engagements, c’est du fait de l’absence d’accord des sociétés pour pénétrer sur leurs terrains ; que la ZAC n’est pas soumise au principe de constructibilité limitée posée par l’article L. 111-1-2 du code de l’urbanisme, puisque la commune d’Aniane est couverte par un plan d’occupation des sols, qui range le secteur concerné en zone d’urbanisation future à vocation économique ;

Vu le nouveau mémoire, enregistré le 13 juin 2012, présenté pour la SA Salles Frères et autres, par lequel elles concluent dans le même sens que leurs précédentes écritures, par les mêmes moyens ;

Elles précisent que l’inexistence de la délibération du 13 septembre 2004 et ses conséquences ne peuvent être compensées par le caractère suffisant de la concertation qui a été menée par un organisme inexistant ;

Vu l’ordonnance en date du 19 juillet 2012 fixant la clôture de l’instruction au 23 août 2012 à 12 heures ;

Vu le courrier en date du 29 mars 2013 par lequel les parties ont été informées, sur le fondement des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office ;

Vu les observations, enregistrées au greffe de la Cour le 16 avril 2013, présentées pour la SA Salles Frères et autres en réponse au moyen relevé d’office, par lesquelles elles ajoutent que compte tenu de l’inexistence de la délibération primitive, l’illégalité de la délibération du 19 mars 2007 n’aura qu’à être constatée, sans qu’il soit nécessaire de statuer sur son caractère préparatoire ; que la délibération du 19 mars 2007, qui approuve l’ensemble des éléments du dossier de réalisation de la ZAC, en ce compris les équipements publics, et qui fixe la taxe afférente au financement desdits équipements, revêt un caractère décisoire ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ;

Vu le code de l’environnement ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 25 avril 2013 :

— le rapport de M. X, premier conseiller ;

— les conclusions de M. Massin, rapporteur public ;

— les observations de M^e Favre pour la SA Salles Frères, la SCI L’Olivette de Saint Benoit, et la SCI L’Olivette de la Colombe, et de M^e Y-Z pour la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault ;

1. Considérant qu’après validation de la réalisation d’un parc d’activités économiques sur la commune d’Aniane dénommé « Les Garrigues », le conseil communautaire de la Communauté de communes « Vallée de l’Hérault », par une première délibération en date du 13 septembre 2004, a défini le périmètre et le programme d’aménagement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) du même nom, pour la réalisation de cet équipement, a défini les modalités de la concertation préalable à la création de cette ZAC, demandé à la commune d’Aniane de mettre en révision son plan d’occupation des sols et autorisé le président de la communauté de communes à signer toutes les pièces afférentes à cette procédure ; que par une deuxième délibération, datée du 24 janvier 2005, le conseil communautaire a approuvé le dossier de création de la ZAC, approuvé le périmètre de la ZAC modifié en considération des résultats de la concertation ainsi que le programme d’équipement de la zone ; qu’enfin, selon délibération du 19 mars 2007 a été approuvé par le conseil communautaire le dossier de réalisation de la ZAC ; qu’après avoir rejeté le 1^er février 2008 la demande de la SA Salles Frères tendant à ce que soient exclues du périmètre de la ZAC les parcelles sur lesquelles elle exploite son activité de confiserie d’olives et de condiments, le président de la communauté de communes a implicitement rejeté sa demande d’abrogation des trois délibérations susdites ; qu’après les avoir jointes, le tribunal administratif de Montpellier, par jugement du 30 décembre 2010, a rejeté les trois demandes distinctes présentées par la SA Salles Frères ainsi que par les SCI l’Olivette de Saint Benoit et l’Olivette de la Colombe tendant à l’annulation de ces trois délibérations, de la décision du 1^er février 2008 et de la décision tacite de rejet de la demande d’abrogation desdites délibérations ; que les sociétés relèvent régulièrement appel de ce jugement ;

Sur la régularité du jugement :

2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 311-1 du code de l’urbanisme : « Les zones d’aménagement concerté sont les zones à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement public y ayant vocation décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment de ceux que cette collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou privés. Le périmètre et le programme de la zone d’aménagement concerté sont approuvés par délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale » ; que l’article R. 311-2 du code de l’urbanisme relatif aux zones d’aménagement concerté, dans sa rédaction postérieure à l’entrée en vigueur du décret du 27 mars 2001, dispose que : « La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la zone constitue un dossier de création, approuvé, sauf lorsqu’il s’agit de l’Etat, par son organe délibérant. Cette délibération peut tirer simultanément le bilan de la concertation, en application du sixième alinéa de l’article L. 300-2. Le dossier de création comprend : a) Un rapport de présentation, qui expose notamment l’objet et la justification de l’opération, comporte une description de l’état du site et de son environnement, indique le programme global prévisionnel des constructions à édifier dans la zone, énonce les raisons pour lesquelles, au regard des dispositions d’urbanisme en vigueur sur le territoire de la commune et de l’insertion dans l’environnement naturel ou urbain, le projet faisant l’objet du dossier de création a été retenu ; b) Un plan de situation ; c) Un plan de délimitation du ou des périmètres composant la zone ; d) L’étude d’impact définie à l’article 2 du décret du 12 octobre 1977 modifié. Le dossier précise également si la taxe locale d’équipement sera ou non exigible dans la zone. Il mentionne si le mode de réalisation choisi relève soit des 1° et 2° de l’article R. 311-6, soit du 3° du même article » ; que l’article R. 311-7 du code de l’urbanisme relatif aux zones d’aménagement concerté, dans sa rédaction postérieure à l’entrée en vigueur du décret du 27 mars 2001, dispose que : « La personne publique qui a pris l’initiative de la création de la zone constitue un dossier de réalisation approuvé, sauf lorsqu’il s’agit de l’Etat, par son organe délibérant. Le dossier de réalisation comprend : / a) Le projet de programme des équipements publics à réaliser dans la zone ; lorsque celui-ci comporte des équipements dont la maîtrise d’ouvrage et le financement incombent normalement à d’autres collectivités ou établissements publics, le dossier doit comprendre les pièces faisant état de l’accord de ces personnes publiques sur le principe de la réalisation de ces équipements, les modalités de leur incorporation dans leur patrimoine et, le cas échéant, sur leur participation au financement ; / b) Le projet de programme global des constructions à réaliser dans la zone ; / c) Les modalités prévisionnelles de financement de l’opération d’aménagement, échelonnées dans le temps. / Le dossier de réalisation complète en tant que de besoin le contenu de l’étude d’impact mentionnée à l’article R. 311-2, notamment en ce qui concerne les éléments qui ne pouvaient être connus au moment de la constitution du dossier de création. / L’étude d’impact mentionnée à l’article R. 311-2 ainsi que les compléments éventuels prévus à l’alinéa précédent sont joints au dossier de toute enquête publique concernant l’opération d’aménagement réalisée dans la zone » ; que la décision par laquelle, sur le fondement de ces dispositions, la personne publique qui a décidé la création d’une zone d’aménagement concerté en approuve le dossier de réalisation, constitue une mesure seulement préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone, notamment l’acte approuvant le programme des équipements publics à réaliser à l’intérieur de la zone ; que cette décision, comme la décision refusant de l’abroger, n’est donc pas au nombre des actes qui peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir, les illégalités qui l’affectent étant seulement susceptibles d’entacher d’irrégularité la procédure d’adoption des décisions qu’elle prépare ; qu’il en va de même de la décision par laquelle la personne publique tire le bilan de la concertation et approuve le dossier de création de la zone d’aménagement concerté ainsi que de celle qui, antérieurement, se borne à délimiter le périmètre de la zone, et à définir les modalités de ladite concertation ;

3. Considérant, d’abord, ainsi qu’il a été dit précédemment, que la délibération du 13 septembre 2004, intitulée « Parc d’activités économiques « Les Garrigues » à Aniane -Création d’une ZAC », a eu pour objet de définir le périmètre et le programme d’aménagement de la ZAC, de définir les modalités de la concertation préalable à la création de cette zone, de demander à la commune d’Aniane de mettre en révision son plan d’occupation des sols pour l’y intégrer et d’autoriser le président de la communauté de communes à signer toutes les pièces afférentes à cette procédure ; que cette délibération, dont les objets, y compris les deux derniers, ne sont pas détachables du reste de la procédure de création et de réalisation de la ZAC, présente de la sorte le caractère d’une mesure préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone ; que les illégalités dont cette délibération pourrait être entachée ne peuvent être invoquées qu’au soutien d’un recours directement formé contre ces derniers actes ; que la circonstance que la délibération en litige serait entachée d’inexistence juridique qui n’a pas été écartée par le tribunal, n’est pas de nature à lui ôter son caractère purement préparatoire ; que c’est dès lors sans irrégularité que les premiers juges, qui n’en ont pas pour autant jugé que la procédure de zone d’aménagement concerté ne constitue pas une opération complexe, ont rejeté comme irrecevable la demande de première instance dirigée contre la délibération du 13 septembre 2004 au motif qu’elle constitue une mesure préparatoire ;

4. Considérant, ensuite, que dès lors que l’éventuelle inexistence juridique frappant une décision administrative est sans incidence sur sa qualification de mesure préparatoire, c’est sans entacher leur décision d’omission à statuer que pour rejeter comme irrecevables les conclusions tendant à la déclaration d’inexistence de la délibération du 13 septembre 2004, les premiers juges n’ont pas statué sur le moyen inopérant tiré de son inexistence ; que dans la mesure où le tribunal a rejeté comme irrecevables lesdites conclusions, il n’était pas tenu de répondre aux moyens de fond présentées à leur soutien ; que contrairement à ce que soutiennent les appelantes, les premiers juges se sont prononcés sur les moyens présentés au soutien des conclusions dirigées contre la délibération du 24 janvier 2005 et tirés de « la théorie du bilan en matière de travaux publics » et de la suppression par l’exécution de travaux publics de l’accès à leurs parcelles depuis le rond-point pour les véhicules poids-lourds, pour le personnel et les visiteurs ; que si, au soutien de leurs conclusions dirigées contre la délibération du 19 mars 2007, les sociétés prétendaient qu’aucun des actes de la ZAC ne faisait référence au schéma de cohérence territoriale de sorte qu’il n’était pas possible de s’assurer du respect des dispositions des articles L. 122-1 et R. 122-5 du code de l’urbanisme, il est constant qu’à la date des délibérations en litige, le territoire intéressé par la zone d’aménagement concerté n’était pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ; qu’il suit de là qu’il ne peut être fait grief au jugement d’avoir dénaturé un moyen inopérant ;

5. Considérant, par ailleurs, que pour écarter le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation développé à l’encontre de la délibération du 24 janvier 2005, les premiers juges ont pu, dans le respect du principe du contradictoire, s’appuyer sur les données issues d’une étude réalisée en 2004 à laquelle renvoyait l’étude d’impact jointe au dossier de création de la ZAC, et versée au dossier d’instance par les appelantes elles-mêmes, sans s’assurer de l’opposabilité à ces dernières de cette étude de 2004 ;

6. Considérant, enfin, que faute pour elles de préciser en quoi les trois extraits du jugement dont elles se prévalent seraient péremptoires, généraux et impropres à comprendre les éléments du dossier ou strictement identiques aux affirmations de l’administration, les appelantes ne sont pas fondées à soutenir que le jugement ne serait pas suffisamment motivé ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance en tant qu’elle tendait à l’annulation de la délibération du 19 mars 2007 et de la décision refusant de l’abroger :

7. Considérant qu’il résulte des dispositions réglementaires précitées, comme il a déjà été dit, que la délibération approuvant le dossier de réalisation d’une zone d’aménagement concerté constitue seulement une mesure préparatoire aux actes qui définiront ultérieurement les éléments constitutifs de cette zone ; que revêt dès lors ce caractère la délibération du 19 mars 2007 en ce qu’elle approuve le dossier de réalisation, dès lors qu’elle n’a ni pour objet ni pour effet d’approuver, dans le même temps, le programme des équipements publics de la zone, ni aucun autre acte définissant les éléments constitutifs de cette zone, en application de l’article R. 311-8 du code de l’urbanisme, bien qu’elle fixe le montant de la participation aux équipements publics ; qu’il s’en suit que la demande des sociétés, en tant qu’elle tendait à l’annulation de ces délibérations prises en ces différents objets, était irrecevable ;

8. Considérant que le refus d’abroger une mesure purement préparatoire, même inexistante, n’est pas susceptible de recours ; que par conséquent la demande des sociétés en tant qu’elle tendait à l’annulation de la décision implicite de rejet de la demande d’abrogation des délibérations des 13 septembre 2004 et 19 mars 2007, était également irrecevable ;

Sur la légalité de la délibération du 24 janvier 2005 :

9. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que par jugement devenu définitif en date du 30 novembre 2004, le tribunal administratif de Montpellier a annulé l’arrêté du préfet de l’Hérault, en date du 16 juin 1998, autorisant la création de la Communauté de communes « Vallée de l’Hérault », sans moduler dans le temps les effets de son annulation, au motif qu’avait été incluse à tort dans le périmètre de l’établissement public de coopération intercommunale la commune de Saint-André-de-Sangonis ; qu’ainsi, eu égard au caractère rétroactif de cette annulation juridictionnelle, la délibération du conseil communautaire en date du 13 septembre 2004 qui définit le périmètre et le programme d’aménagement de la ZAC, ainsi que les modalités de la concertation préalable à la création de la communauté de communes et qui n’en est pas pour autant juridiquement inexistante, a été prise par une autorité qui n’était pas à cette date légalement constituée ; que si, en exécution de ce jugement, le préfet de l’Hérault n’a pas mis en œuvre les dispositions de l’article L. 5211-27 du code général des collectivités territoriales et a pris le 23 décembre 2004 un nouvel arrêté constitutif de la communauté de communes, il est constant, en revanche, que cet établissement n’a pas pris une nouvelle délibération ayant le même objet que celle du 13 septembre 2004 ; que dans ces conditions, les délibérations des 13 septembre 2004 et du 24 janvier 2005 formant entre elles une opération complexe, l’illégalité de la première, compte tenu de sa nature et de ses effets propres qui affectent non pas la seule désignation des membres d’un organe mais la constitution d’une personne publique d’une personne, est dans les circonstances de l’espèce, de nature à emporter celle de la seconde ; qu’il suit de là que les appelantes sont fondées à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont écarté l’exception d’illégalité de la délibération du 13 septembre 2004 et rejeté leurs conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 24 janvier 2005 ; qu’il y a donc lieu d’annuler le jugement dans cette mesure ainsi que la délibération du 24 janvier 2005 ;

10. Considérant que pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens développés à l’encontre de la délibération du 24 janvier 2005 n’est de nature à justifier son annulation ;

11. Considérant que l’annulation de la délibération du 24 janvier 2005 a pour effet de rendre sans objet les conclusions tendant à l’annulation du jugement en ce qu’il a rejeté la demande tendant à l’annulation du refus d’abroger cette délibération ;

Sur la légalité de la décision du 1^er février 2008 :

12. Considérant qu’eu égard à l’ensemble de ses termes, la lettre du 27 novembre 2007 adressée par la SA Salles Frères au président de la Communauté de communes tendait à ce que les parcelles sur lesquelles elle exploite son activité économique soient exclues du périmètre de la ZAC des Garrigues et qu’elle ne soit plus en conséquence redevable de la participation financière au équipement publics de la zone ; que par sa lettre du 1^er février 2008, le président de la communauté de communes doit être regardé comme ayant refusé d’inviter le conseil communautaire à procéder à cette modification ;

13. Considérant néanmoins qu’il résulte de ce qui a été jugé précédemment que l’illégalité de la délibération créant la zone d’aménagement concerté a pour conséquence l’illégalité de la décision refusant de modifier le périmètre de cette zone ; qu’il y a donc lieu d’annuler le jugement et ladite décision pour ce motif ;

14. Considérant que pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens développés à l’encontre de la décision du 1erfévrier 2008 n’est de nature à justifier son annulation ;

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

15. Considérant que le présent arrêt, qui annule la délibération portant création d’une ZAC, mais qui n’annule pas le refus d’abroger cet acte, n’implique aucune mesure d’exécution en application des articles L. 911-1 ou L. 911-2 du code de justice administrative ; que par suite les prétentions des appelantes tendant à ce qu’il soit enjoint à la communauté de communes d’abroger les délibérations des 24 janvier 2005 et 19 mars 2007 dans le délai d’un mois sous astreinte de 2000 euros par jour de retard ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce que la SA Salles Frères et autres, qui ne sont pas les parties perdante dans cette instance, versent quelque somme que ce soit à la communauté de communes « Vallée de l’Hérault »; que par suite les conclusions présentées à ce titre par l’établissement public ne peuvent qu’être rejetées ; qu’il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux prétentions de la SA Salles Frères, de la SCI l’Olivette de Saint Benoit et de la SCI l’Olivette de la Colombe tendant à l’application de ces mêmes dispositions et de mettre à la charge de la communauté de communes, au bénéfice de chacune d’elles, la somme de 600 euros ;

D É C I D E

Article 1^er : Il n’y a pas de lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à l’annulation du jugement n° 0801405, 0802844 et 0902571 du tribunal administratif de Montpellier du 30 décembre 2010 en ce qu’il a rejeté la demande de la SA Salles Frères et autres tendant à l’annulation du refus d’abroger la délibération du 24 janvier 2005.

Article 2 : Le jugement n° 0801405, 0802844 et 0902571 du tribunal administratif de Montpellier du 30 décembre 2010 est annulé en tant qu’il a rejeté la demande de la SA Salles Frères et autres tendant à l’annulation de la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes « Vallée de l’Hérault » en date du 24 janvier 2005 et de la décision du 1^er février 2008 refusant de modifier le périmètre de cette zone.

Article 3 : La délibération du conseil communautaire de la communauté de communes « Vallée de l’Hérault » en date du 24 janvier 2005 et la décision du 1^er février 2008 refusant de modifier le périmètre de cette zone sont annulées.

Article 4 : La communauté de communes « Vallée de l’Hérault » versera à la SA Salles Frères la somme de 600 euros, à la SCI l’Olivette de Saint Benoit la somme de 600 euros et à la SCI l’Olivette de la Colombe la somme de 600 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la SA Salles Frères, de la SCI l’Olivette de Saint Benoit et de la SCI l’Olivette de la Colombe est rejeté.

Article 6 : Les conclusions de la communauté de communes « Vallée de l’Hérault » présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent arrêt sera notifié à la SA Salles frères, à la SCI l’Olivette de Saint-Benoit, à la SCI l’Olivette de la Colombe et à la communauté de communes de la Vallée de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 25 avril 2013, où siégeaient :

— M. Benoit, président,

— M^me Buccafurri, présidente-assesseure,

— M. X, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 30 mai 2013.

Le rapporteur, Le président,

M. X L. BENOIT

La greffière,

S. EYCHENNE

La République mande et ordonne au préfet de la région Languedoc-Roussillon, préfet de l’Hérault, en ce qui le concerne et à tous les huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,