COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 14MA04602

___________

SCI APS

___________

M. Georges Guidal

Rapporteur

___________

M. Samuel Deliancourt

Rapporteur public

___________

Audience du 5 avril 2016

Lecture du 21 avril 2016

___________

24-01-03-01

C

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel de Marseille

7^e chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet de l’Hérault a déféré devant le tribunal administratif de Montpellier la SCI APS, la SARL « camping Roucan Ouest », l’entreprise Eiffage et M. X comme prévenus d’une contravention de grande voirie prévue et réprimée par les articles L. 2132-3 et L. 2132-26 du code général de la propriété des personnes publiques, sur la base d’un procès-verbal en date du 28 mars 2011 constatant la présence d’enrochements, de remblais de matériaux et l’aménagement d’une piste de circulation sur le domaine public maritime au droit de la parcelle cadastrée AC 212 sur le territoire de la commune de Vias.

Par un jugement n° 1201287 du 22 septembre 2014, le tribunal administratif de Montpellier a condamné M. X et la SCI APS à payer chacun une amende, respectivement d’un montant de 500 et de 2 000 euros, à retirer sans délai les matériaux déposés sur le domaine public maritime, à remettre en état les dépendances dont l’occupation irrégulière a été constatée par le procès-verbal de contravention de grande voirie du 28 mars 2011, dans un délai de trois mois à compter de la notification du jugement sous astreinte de 100 euros par jour de retard et à verser à l’Etat la somme de 100 euros au titre des frais exposés pour l’établissement du procès-verbal.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 21 novembre 2014 et le 29 mars 2016, la SCI APS, représentée par la SCP Scheuer, Vernhet et associés, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montpellier du 22 septembre 2014 en tant qu’il a prononcé des condamnations à son encontre ;

2°) de la relaxer des fins de la poursuite ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’action publique est prescrite, aucun acte d’instruction n’ayant été accompli devant le tribunal administratif dans le délai d’un an entre la clôture de l’instruction et l’envoi de l’avis d’audience ;

— il n’est pas établi que la parcelle AC XXX fasse partie du domaine public maritime ;

— les enrochements ont été légalement mis en place en application de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807 ;

— l’entretien de la digue n’est pas constitutive d’une contravention de grande voirie en vertu de la réserve d’interprétation énoncée dans la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 ;

— l’Etat ne peut revendiquer l’extension du domaine public maritime sur sa propriété par application des dispositions de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques dès lors que celles-ci sont contraires à l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 mai 2015, la ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie conclut au rejet de la requête.

Elle soutient qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code pénal ;

— le code de procédure pénale ;

— la loi du16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais, notamment son article 33 ;

— le décret n° 2003-172 du 25 février 2003 ;

— la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Guidal, président,

— les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

— et les observations de M^e Rigeade de la SCP Scheuer, Vernhet et associés, représentant la SCI APS.

1. Considérant que, le 28 mars 2011, un procès-verbal de contravention de grande voirie a été dressé à l’encontre de la SCI APS, de la SARL « camping Roucan Ouest », de l’entreprise Eiffage et de M. X pour avoir procédé sur le domaine public maritime, au droit de la parcelle AC XXX dont la SCI APS est propriétaire, à l’apport et au dépôt d’enrochements nouveaux sur des superficies respectivement de 420 m² et 700 m² environ, ainsi qu’à la mise en place de remblais de matériaux et à l’aménagement d’une piste de circulation sur un linéaire de 70 mètres et une emprise de 630 m² environ ; que si le tribunal administratif de Montpellier a relaxé la SARL « camping Roucan Ouest » et l’entreprise Eiffage des fins de poursuites engagées à leur encontre, il a, en revanche, par l’article 1^er du jugement attaqué du 22 septembre 2014, condamné M. X et la SCI APS à payer une amende, d’un montant respectif de 500 et de 2 000 euros à raison des infractions constatées ; que, par l’article 2 du jugement, il les a condamnés à retirer sans délai les matériaux déposés sur le domaine public maritime et à remettre en état les dépendances occupées dans un délai de trois mois sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; que, par l’article 3 du même jugement, il les a condamnés à verser à l’Etat la somme de 100 euros au titre des frais d’établissement du procès-verbal ; que la SCI APS relève appel de ce jugement, en tant qu’il la concerne ;

Sur le bien-fondé de l’action publique :

2. Considérant, d’une part, qu’aux termes de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public maritime naturel de l’Etat comprend : 1° Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer. Le rivage de la mer est constitué par tout ce qu’elle couvre et découvre jusqu’où les plus hautes mers peuvent s’étendre en l’absence de perturbations météorologiques exceptionnelles (…) » ; qu’aux termes de l’article L. 2132-3 du même code : « Nul ne peut bâtir sur le domaine public maritime ou y réaliser quelque aménagement ou quelque ouvrage que ce soit sous peine de leur démolition, de confiscation des matériaux et d’amende » ; que l’article 1^er du décret susvisé du 25 février 2003 dispose que : « Toute infraction en matière de grande voirie commise sur le domaine public maritime en dehors des ports, et autres que celles concernant les amers, feux, phares et centres de surveillance de la navigation maritime prévues par la loi du 27 novembre 1987 susvisée, est punie de la peine d’amende prévue par l’article 131-13 du code pénal pour les contraventions de la 5^e classe (…) » ; que, selon l’article 131-13 du code pénal, le montant de l’amende encourue pour les contraventions de la 5^e classe est de 1 500 euros au plus ;

3. Considérant, d’autre part, que, par une décision n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré le 1° de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques conforme à la Constitution sous réserve que le propriétaire ayant, sur le fondement de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807, élevé une digue à la mer sur sa propriété privée ne soit pas forcé de la détruire à ses frais lorsque cet ouvrage se trouve par la suite incorporé au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer ;

En ce qui concerne la prescription :

4. Considérant qu’aux termes de l’article 9 du code de procédure pénale : « En matière de contravention, la prescription de l’action publique est d’une année révolue ; elle s’accomplit selon les distinctions spécifiées à l’article 7 » ; qu’aux termes de l’article 7 du même code : « En matière de crime et sous réserve des dispositions de l’article 213-5 du code pénal, l’action publique se prescrit par dix années révolues à compter du jour où le crime a été commis si, dans cet intervalle, il n’a été fait aucun acte d’instruction ou de poursuite. / S’il en a été effectué dans cet intervalle, elle ne se prescrit qu’après dix années révolues à compter du dernier acte. Il en est ainsi même à l’égard des personnes qui ne seraient pas impliquées dans cet acte d’instruction ou de poursuite (…) » ; qu’il résulte de ces dispositions que peuvent être regardées comme actes d’instruction ou de poursuite, en matière de contraventions de grande voirie, outre les jugements rendus par les juridictions, les mesures qui ont pour objet soit de constater régulièrement l’infraction, d’en connaître ou d’en découvrir les auteurs, soit de contribuer à la saisine du tribunal administratif ou à l’exercice par le ministre de sa faculté de faire appel ou de se pourvoir en cassation et les mesures d’instruction prises par les juridictions ; que la communication des mémoires aux parties, faite en application des prescriptions de l’article R. 611-1 du code de justice administrative qui figurent au livre VI de la partie réglementaire du code de justice administrative relatif à l’instruction, est au nombre des actes d’instruction au sens de l’article 7 du code de procédure pénale qui interrompent la prescription de l’action publique prévue par l’article 9 de ce code ;

5. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que, alors que la date de clôture de l’instruction avait été fixée par ordonnance du 2 juillet 2013 du président de la formation de jugement au 26 juillet 2013, un mémoire en défense a été produit par la SCI APS le 25 juillet 2013, la veille de la clôture de l’instruction, et a été communiqué au préfet de l’Hérault, après cette clôture, le 29 juillet 2013 ; que cette communication, qui a eu pour effet de rouvrir l’instruction, a interrompu la prescription de l’action publique ; qu’ainsi, lorsqu’est intervenu l’envoi de l’avis d’audience le 16 juillet 2014 une année révolue ne s’était pas encore écoulée ; qu’il résulte par ailleurs des pièces du dossier que, dans l’action engagée contre la SCI APS, les délais séparant les différents actes d’instruction ont toujours été d’une durée inférieure à un an ; que, par suite, la société n’est pas fondée à soutenir que l’action publique était prescrite le 16 juillet 2014, à la date de l’envoi de l’avis d’audience, au motif qu’aucun acte d’instruction n’aurait été accompli depuis le 2 juillet 2013 ;

En ce qui concerne les autres moyens relatifs au bien-fondé de l’action publique :

6. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de l’instruction, et notamment des constatations et relevés de la limite haute du rivage de la mer effectués par les agents du service maritime et de navigation de Languedoc-Roussillon les 2, 23 et 31 mars 2004 ainsi que les 13 et 14 décembre 2005 assortis de photos et complétés par les données sur l’état de la houle et du niveau marin lors de ces périodes, que la partie de la parcelle cadastrée AC XXX sur laquelle ont été édifiés les ouvrages en cause était située sur le rivage de la mer au sens des dispositions précitées de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ; qu’en admettant même que les relevés du 2 mars 2004 soient dépourvus de valeur probante dans la mesure où ils auraient été effectués quelques jours après la tempête survenue les 20 et 22 février, l’implantation des ouvrages litigieux sur le rivage de la mer est corroborée par les autres pièces du dossier, notamment les relevés accomplis le 14 décembre 2005 en dehors de toute perturbation météorologique exceptionnelle, des photographies prises à diverses dates et sur plusieurs années, ainsi que la carte établie par la société Sogreah en novembre 2009 et produite par la requérante elle-même ;

7. Considérant, en deuxième lieu, que les dispositions de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ont pour objet d’assurer une protection du rivage de la mer dans l’intérêt de l’ensemble des usagers ; que cette protection constitue un objectif d’utilité publique justifiant une atteinte au droit de propriété ; que, si les dispositions législatives en cause n’instituent pas un droit à indemnisation au profit du propriétaire dont tout ou partie de la propriété a été incorporé au domaine public maritime naturel, elles ne font pas obstacle à ce que celui-ci obtienne une réparation dans le cas exceptionnel où le transfert de propriété entraînerait pour lui une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi ; que, dans ces conditions, les dispositions de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques ne méconnaissent pas les stipulations de l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; qu’il suit de là que la SCI APS n’est pas fondée à soutenir que, du fait de l’inconventionnalité de ces dispositions, la partie de la parcelle sur laquelle les travaux litigieux ont été effectués n’a pu être légalement incorporée dans le domaine public maritime à la date de réalisation de ces travaux ;

8. Considérant, en troisième lieu, que, si la SCI APS fait valoir qu’elle a été autorisée en 1969 à déposer des enrochements sur sa parcelle en vue d’assurer la protection du camping dit du Roucan Ouest, la ministre affirme en défense sans être contestée qu’en raison de la progression naturelle du rivage de la mer cette protection a fait l’objet d’une incorporation au domaine public maritime dès l’année 2004 ; que ni les dispositions de l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807, qui mettent à la charge des propriétés protégées les dépenses consenties pour la construction de digues à la mer dont la nécessité aura été constatée par le gouvernement, ni la réserve d’interprétation dont la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC du 24 mai 2013 a assorti la déclaration de conformité à la Constitution de l’article L. 2111-4 du code général de la propriété des personnes publiques, n’autorise le propriétaire d’une digue à la mer à entretenir celle-ci une fois qu’elle a été incorporée au domaine public maritime naturel en raison de la progression du rivage de la mer ; que la SCI APS n’est, dès lors, pas fondée à soutenir qu’elle était en droit d’entretenir les enrochements mis en place en 1969 afin d’éviter la disparition de cette protection et de prévenir une nouvelle incorporation de sa propriété dans le domaine public maritime ; que, par suite, l’apport et le dépôt d’enrochements nouveaux en 2011 étaient constitutifs d’une contravention de grande voirie ;

9. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que la SCI APS n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier l’a condamnée à payer une amende de 2 000 euros à raison des trois infractions constatées à son encontre ;

Sur le bien-fondé de l’action domaniale :

10. Considérant que, comme il a été dit au point 8, la SCI APS ne peut se prévaloir de la réserve d’interprétation énoncée dans la décision du Conseil constitutionnel n° 2013-316 QPC pour soutenir qu’elle était en droit de réaliser des travaux de remise en état des enrochements situés sur le domaine public maritime ; que si elle fait valoir en se prévalant d’un constat d’huissier du 7 septembre 2010 que la digue était déjà présente à cette date dans des proportions identiques à celles résultant des travaux réalisés en 2011, en raison de la progression naturelle du rivage de la mer cette protection a fait l’objet d’une incorporation au domaine public maritime dès l’année 2004, comme il a été également dit au point 8 ; que la requérante ne justifie ainsi d’aucun droit ni d’aucun titre l’autorisant à maintenir ces ouvrages sur le domaine public maritime ; qu’il s’ensuit que la SCI APS n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier l’a condamnée à démolir ces ouvrages et à remettre le domaine public maritime dans son état antérieur ;

11. Considérant qu’il résulte de ce tout qui précède que la SCI APS n’est pas fondée à demander l’annulation du jugement qu’elle attaque ; qu’il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

D E C I D E :

Article 1^er : La requête de la SCI APS est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI APS et à la ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer.

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 5 avril 2016, à laquelle siégeaient :

— M. Lascar, président de chambre,

— M. Guidal, président assesseur,

— M. Chanon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 21 avril 2016.