Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Avicenne gérant le collège Avicenne a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 14 mars 2024 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a ordonné la fermeture définitive du collège Avicenne à compter du 6 juillet 2024.

L’association Avicenne a également demandé au tribunal administratif de Nice de transmettre au Conseil d’Etat une question prioritaire de constitutionnalité portant sur la conformité des deux derniers alinéas du IV de l’article L. 442-2 du code de l’éducation au principe fondamental reconnu par les lois de la République de la liberté de l’enseignement d’une part, et à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et de clarté de la loi, d’autre part.

Par un jugement n° 2401757 du 2 juillet 2024, le tribunal administratif de Nice a décidé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité posée par l’association Avicenne et a annulé l’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 14 mars 2024 ordonnant la fermeture définitive du collège Avicenne à compter du 6 juillet 2024.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 2 septembre 2024, le 4 octobre 2024 et le 9 septembre 2025, la ministre de l’éducation nationale demande à la cour d’annuler les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Nice du 2 juillet 2024.

Elle soutient que :

- le jugement est irrégulier dès lors que les premiers juges ont statué après avoir communiqué une note en délibéré enregistrée après l’audience et sans avoir audiencé de nouveau l’affaire ;

- l’association Avicenne a produit, avec retard et en démontrant sa volonté de faire obstacle au contrôle de l’Etat, les documents sollicités ;

- les documents produits par l’association demeurent incomplets quant à l’identification de certains contributeurs ;

- les tableaux produits ne sont pas conformes à l’article D. 442-22-2 du code de l’éducation ;

- compte tenu du taux d’irrégularité relevé, la mesure de police contestée est nécessaire et proportionnée ;

- l’association Avicenne a également manqué à son obligation de déclarer son changement de locaux alors qu’elle y était tenue en application de l’article L. 441-3 du code de l’éducation.

Par un mémoire, enregistré le 13 juin 2025, l’association Avicenne, représentée par M^e Guez Guez, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la ministre de l’éducation sont infondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’éducation nationale ;

- le code de justice administrative.

Vu la décision par laquelle le président de la cour a autorisé l’occultation du nom des magistrats et du greffier en application des articles L. 10 alinéa 3 et R. 741-14 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de X ;

- les conclusions de X, rapporteur public,

- les observations de M. A…, représentant la ministre de l’éducation nationale, et celles de M^e Guez Guez, représentant l’association Avicenne.

Considérant ce qui suit :

La ministre de l’éducation nationale relève appel des articles 2 et 3 du jugement du 2 juillet 2024 par lesquels le tribunal administratif de Nice a annulé l’arrêté du 14 mars 2024 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a prononcé la fermeture définitive du collège Avicenne et mis à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article R. 611-1 du code de justice administrative : « La requête et les mémoires, ainsi que les pièces produites par les parties, sont déposés ou adressés au greffe. / La requête, le mémoire complémentaire annoncé dans la requête et le premier mémoire de chaque défendeur sont communiqués aux parties avec les pièces jointes dans les conditions prévues aux articles R. 611-2 à R. 611-6. / Les répliques, autres mémoires et pièces sont communiqués s’ils contiennent des éléments nouveaux. ». Aux termes du premier alinéa de l’article R. 613-2 du même code : « Si le président de la formation de jugement n’a pas pris une ordonnance de clôture, l’instruction est close trois jours francs avant la date de l’audience indiquée dans l’avis d’audience prévu à l’article R. 711-2. Cet avis le mentionne. ». Aux termes de l’article R. 613-3 du même code : « Les mémoires produits après la clôture de l’instruction ne donnent pas lieu à communication, sauf réouverture de l’instruction. ». Aux termes de l’article R. 613-4 du même code : « Le président de la formation de jugement peut rouvrir l’instruction par une décision qui n’est pas motivée et ne peut faire l’objet d’aucun recours. (…) / La réouverture de l’instruction peut également résulter d’un jugement ou d’une mesure d’investigation ordonnant un supplément d’instruction. / Les mémoires qui auraient été produits pendant la période comprise entre la clôture et la réouverture de l’instruction sont communiqués aux parties. ».

3. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’il décide de verser au contradictoire après la clôture de l’instruction un mémoire qui a été produit par les parties avant ou après celle-ci, le président de la formation de jugement du tribunal administratif ou de la cour administrative d’appel doit être regardé comme ayant rouvert l’instruction. Il lui appartient dans tous les cas de clore l’instruction ainsi rouverte et, le cas échéant, de fixer une nouvelle date d’audience.

4. Il ressort du dossier de première instance que la note en délibéré, accompagnée de trois pièces, que l’association Avicenne a produites le 25 juin 2024, à l’issue de l’audience qui s’est tenue le même jour devant le tribunal administratif de Nice, a été communiquée au préfet des Alpes-Maritimes, à la ministre de l’éducation nationale et de la jeunesse et à la rectrice de l’académie de Nice le 26 juin 2024. Il résulte de ce qui a été dit au point 3 que cette communication a eu pour effet de rouvrir l’instruction et que, dès lors, en s’abstenant de clore à nouveau l’instruction et de fixer une nouvelle date d’audience, le tribunal administratif a irrégulièrement statué. Par suite la ministre requérante est fondée, pour ce motif, à demander l’annulation des articles 2 et 3 du jugement qu’elle attaque.

5. Il y a lieu d’évoquer et de statuer immédiatement sur la demande présentée par l’association Avicenne devant le tribunal administratif de Nice.

Sur la légalité de l’arrêté attaqué :

6. Aux termes de l’article L. 442-2 du code de l’éducation : « I.- Mis en œuvre sous l’autorité conjointe du représentant de l’Etat dans le département et de l’autorité compétente en matière d’éducation, le contrôle de l’Etat sur les établissements d’enseignement privés qui ne sont pas liés à l’Etat par contrat se limite aux titres exigés des directeurs et des enseignants, à l’obligation scolaire, à l’instruction obligatoire, qui implique l’acquisition progressive du socle commun défini à l’article L.122-1-1, au respect de l’ordre public, à la prévention sanitaire et sociale et à la protection de l’enfance et de la jeunesse, notamment contre toute forme de harcèlement scolaire. II.- Les établissements mentionnés au I communiquent chaque année à l’autorité de l’Etat compétente en matière d’éducation les noms des personnels ainsi que les pièces attestant leur identité, leur âge, leur nationalité et, pour les enseignants, leurs titres, dans des conditions fixées par décret. A la demande des autorités de l’Etat mentionnées au même I, l’établissement d’enseignement privé fournit, dans un délai et selon des modalités précisées par décret, les documents budgétaires, comptables et financiers qui précisent l’origine, le montant et la nature des ressources de l’établissement. (…) IV.- L’ une des autorités de l’Etat mentionnées au I peut adresser au directeur ou au représentant légal d’un établissement une mise en demeure de mettre fin, dans un délai qu’elle détermine et en l’informant des sanctions dont il serait l’objet en cas contraire : 1° Aux risques pour l’ordre public, la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs que présentent les conditions de fonctionnement de l’établissement ; 2° Aux insuffisances de l’enseignement, lorsque celui-ci n’est pas conforme à l’objet de l’instruction obligatoire, tel que celui-ci est défini à l’article L.131-1-1, et ne permet pas aux élèves concernés l’acquisition progressive du socle commun défini à l’article L.122-1-1 ; 3° Aux manquements aux obligations en matière de contrôle de l’obligation scolaire et d’assiduité des élèves ; 4° Aux manquements aux articles L.911-5 et L.914-3 à L.914-6 ou à la vacance de la fonction de directeur ; 5° Aux manquements aux obligations procédant de l’article L.441-3 et du II du présent article. S’il n’a pas été remédié à ces manquements, après l’expiration du délai fixé, le représentant de l’Etat dans le département peut prononcer, par arrêté motivé, la fermeture temporaire ou définitive de l’établissement ou des classes concernées. Il agit après avis de l’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation, pour les motifs tirés du 1° du présent IV, et sur sa proposition, pour les motifs tirés des 2° à 5° du présent IV. Il en informe le maire de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l’établissement. V.- En cas de refus de se soumettre au contrôle des autorités compétentes ou d’obstacle au bon déroulement de celui-ci, le représentant de l’Etat dans le département peut prononcer, après avis de l’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation, la fermeture temporaire ou définitive de l’établissement sans mise en demeure préalable. Il en informe le maire de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l’établissement. VI.- Lorsqu’est prononcée la fermeture de l’établissement en application des IV et V, l’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation met en demeure les parents des élèves scolarisés dans l’établissement d’inscrire leurs enfants dans un autre établissement d’enseignement scolaire dans les quinze jours suivant la notification de la mise en demeure ». Aux termes de l’article D. 442-22-2 du même code « I.- A la demande du préfet de département ou du recteur, l’établissement d’enseignement privé hors contrat fournit un document, sous la forme d’un tableau dont le modèle est fixé par arrêté du ministre chargé de l’éducation, qui présente par ordre chronologique, pour chaque contributeur, les ressources qu’il a perçues au cours d’une année. Il précise pour chaque ressource : / 1° La date de l’encaissement ou, pour un avantage ou une ressource non pécuniaire, la date à laquelle il a été effectivement acquis ou la période durant laquelle il a été accordé ; / 2° La dénomination, l’identité ou la raison sociale du contributeur ; 3° La personnalité juridique du contributeur, en précisant sa nature :/ a) Un État ou une collectivité publique ; / b) Une autre personne morale ; / c) Une personne physique;/ 4° Le cas échéant, l’Etat de résidence du contributeur lorsque celui-ci réside à l’étranger ou l’Etat dans lequel est établi le siège social du contributeur si celui-ci est établi en dehors du territoire national ;/ 5° La nature de la ressource, en distinguant entre :/ a) une ressource pécuniaire, en précisant sa nature : / i) Une contribution financière ; / ii) Un prêt reçu ; iii) Un don ; iv) Une libéralité ; / v) Une cotisation avec ou sans contrepartie ; / vi) Le produit d’une vente de biens et de services par l’entité ; vii) Une ressource de mécénat ; / viii) Une autre ressource pécuniaire, dont la nature est précisée ; / b) un avantage en nature qui fait l’objet d’une valorisation, en précisant sa nature : / i) Une mise à disposition de personnel; / ii) Une libéralité ou une mise à disposition de biens immobiliers ; / iii) Une libéralité ou une mise à disposition de biens mobiliers ; iv) Une fourniture gratuite de services; / v) Un autre avantage en nature en précisant sa nature ; / c) un apport en fonds propres avec ou sans droit de reprise ; / 6° Le caractère direct ou indirect du financement ; / 7° Le mode de paiement, le cas échéant, en précisant s’il s’agit d’un versement en numéraire, par virement bancaire, par chèque, par carte bancaire ou d’un autre mode de paiement. / 8° Le montant ou la valorisation de la ressource. / Est indiqué le total des financements correspondant à chaque contributeur. / II. – Le document mentionné au I peut être demandé au titre des cinq dernières années. L’établissement est tenu de fournir ce document dans le délai fixé par l’une des autorités de l’État mentionnées au I, qui ne peut être inférieur à un mois à compter de la notification de la demande. / III. – L’établissement est tenu de fournir, dans les conditions prévues au II, toute pièce justificative permettant d’attester de la réalité des opérations retracées, notamment les attestations fiscales remises aux donateurs, les contrats et conventions d’apports de ressources conclues avec des tiers et les relevés bancaires ».

7. Dans sa rédaction issue de la loi n° 2021-1109 du 24 août 2021, le IV de l’article L. 442-2 du code de l’éducation donne au préfet le pouvoir de prononcer, après avis ou sur proposition de l’autorité de l’État compétente en matière d’éducation, la fermeture temporaire ou définitive d’un établissement d’enseignement privé hors contrat, ou de certaines de ses classes, en cas de risque pour l’ordre public, la santé et la sécurité physique ou morale des mineurs, ou en cas de manquement aux règles relatives au contenu de l’enseignement à dispenser, au contrôle de l’obligation scolaire, aux articles L. 911-5 et L. 914-3 à L. 914-6 du code de l’éducation interdisant ou encadrant l’accès aux fonctions de direction ou d’enseignement dans un tel établissement, et à l’article L. 441-3 et au II de l’article L. 442-2 du même code imposant la transmission des informations ou déclarations permettant de s’assurer du respect des obligations incombant à ces établissements. Une telle mesure de fermeture temporaire ou définitive a pour objet d’assurer la protection de la santé, de la sécurité et du droit à l’éducation des élèves et de prévenir les risques d’atteinte à l’ordre public. Dès lors, elle a le caractère d’une mesure de police administrative.

8. Pour prononcer, par l’arrêté du 14 mars 2024, la fermeture définitive de l’établissement scolaire d’enseignement privé hors contrat dénommé « Avicenne » à compter du 6 juillet 2024, le préfet des Alpes-Maritimes a estimé, en premier lieu, que malgré plusieurs demandes adressées par courriers des 6 octobre 2022, 15 décembre 2022 et 23 août 2023, et une mise en demeure adressée le 29 novembre 2023, l’association Avicenne n’avait transmis l’état de ses ressources qu’au mois de décembre 2023, soit plus d’un an après la demande initiale. S’il ressort des pièces du dossier que l’association Avicenne n’a en effet transmis aux services préfectoraux les tableaux retraçant pour chaque année entre 2017 et 2022, ses ressources selon les formes prévues par les dispositions précitées de l’article D. 442-22-2 du code de l’éducation que le 27 décembre 2023, il en ressort cependant qu’elle avait produit le 4 novembre 2022, en réponse à la demande adressée le 6 octobre 2022, des tableaux présentant la balance générale comptable année par année ainsi que les relevés de son compte bancaire retraçant les versements perçus avec, pour chacun, l’identité du contributeur, qu’elle avait produit, le 26 janvier 2023, en réponse à la demande adressée le 15 décembre 2022, des documents établis par un cabinet d’expertise comptable retraçant l’ensemble des subventions d’exploitation versées par la DRFIP d’Ile-de-France, que, le 25 octobre 2023, en réponse à la demande adressée le 23 août 2023 lui octroyant un délai de deux mois, elle avait fourni d’autres documents établis par le cabinet d’expertise comptable sous la forme de tableaux retraçant l’ensemble des recettes perçues année par année, n’indiquant qu’en partie l’identité des contributeurs. Ce n’est, en effet, que le 27 décembre 2023 que l’association Avicenne, en réponse à la mise en demeure, adressée le 29 novembre 2023 en application du IV de l’article L. 442-2 précité du code de l’éducation, de transmettre, dans le délai d’un mois, l’état de ses ressources en respectant le modèle fixé par l’article 1er de l’arrêté du 30 décembre 2021 pour l’application de l’article D. 442-22-2 du code de l’éducation, a fourni lesdits tableaux renseignés année par année, ne permettant cependant pas d’identifier la totalité des contributeurs. Toutefois, il résulte de cette chronologie et de la teneur des échanges entre les services préfectoraux et l’association Avicenne que cette dernière n’a pas fait preuve d’une volonté de faire obstacle au contrôle de l’Etat.

9. Le préfet a retenu, en second lieu, que les documents budgétaires, financiers et comptables communiqués par l’association gérant l’établissement, à la suite des demandes qui lui avaient été adressées en application du II de l’article L. 442-2 du code de l’éducation, ne permettaient pas de respecter l’obligation de transparence financière recherchée par la loi, que plusieurs informations présentaient un caractère partiel ainsi que des inexactitudes et omissions ne permettant pas une identification claire et fiable des contributeurs et que ces documents n’étaient pas conformes aux exigences législatives et réglementaires. Les griefs retenus par le préfet des Alpes-Maritimes portent plus précisément sur l’identification des contributeurs et l’origine des fonds, les tableaux retraçant les ressources de l’établissement au titre des années 2018 à 2022 comportant des informations partielles ou sibyllines sur l’origine inconnue de dons versés en espèces dans le cadre de collectes organisées au sein de deux lieux de culte pour un montant total de 12 000 euros au titre de l’année 2021, sur une remise de dette sous seing privé par deux créanciers, personnes physiques, pour la somme de 436 350 euros correspondant au reliquat d’un prêt d’un montant de 476 350 euros consenti sur la période 2017-2021 plus d’un an après les premiers versements et sur l’octroi d’un prêt d’un montant de 25 000 euros à une personne physique, en méconnaissance des statuts de l’établissement et alors que ce dernier bénéficie lui-même de prêts de fonctionnement.

10. Il ressort des pièces du dossier que les tableaux retraçant les ressources de l’établissement au titre des années 2018 à 2022 transmis au préfet le 27 décembre 2023 et le 4 mars 2024 respectent la forme prescrite par l’article D. 442-22-2 du code de l’éducation et par l’arrêté ministériel du 30 décembre 2021 pris pour l’application de cet article. L’association Avicenne y a retranscrit, à partir des relevés de comptes de son unique établissement bancaire, l’ensemble des opérations financières faites à son crédit en indiquant notamment le mode de paiement tel qu’il ressortait du libellé des opérations figurant sur les relevés bancaires (virement, prélèvement automatique, paiement par carte bleue, chèque), ainsi que l’ensemble des renseignements relatifs à ces opérations mentionnés sur ces relevés, soit pour les paiements par chèque, les numéros des chèques, pour les virements, les noms et prénoms ou les noms seulement des débiteurs selon les cas et pour les paiements par carte bleue, les numéros des transactions. Si ces tableaux mentionnent les paiements par prélèvement automatique sans, pour une partie d’entre eux, indiquer la dénomination, l’identité ou la raison sociale des contributeurs, l’association Avicenne a également produit, sur la base des informations transmises par son établissement bancaire, les listings complets de ces derniers en indiquant pour chacun d’entre eux, le nom de famille des contributeurs ainsi que le montant et la date des prélèvements. L’association a, par ailleurs, produit une liste comportant les coordonnées complètes d’une partie de ses contributeurs habituels avec les noms, prénoms et adresses. L’association Avicenne a, en outre, joint aux tableaux de ses ressources, une copie des chèques faisant apparaître les noms, prénoms et adresse de leurs émetteurs. Si pour les paiements en carte bleue, les tableaux produits n’indiquent que le nom de famille des débiteurs, à l’exclusion de leur prénom, il ressort des pièces du dossier que ce mode de paiement correspond, pour l’essentiel, à l’acquittement des frais de scolarité des élèves par les familles. Les tableaux retraçant l’ensemble des ressources de l’établissement pour les années 2018 à 2022 mentionnent, certes, un certain nombre d’encaissements par virement bancaire ou par chèque à titre de « don » sans élément d’identification des contributeurs (portant la mention « Inconnu »). Il ressort toutefois des pièces du dossier que les montants totaux annuels de ces contributions sont modiques par rapport aux ressources de l’établissement. Ainsi, pour l’année 2018, les contributions dont il demeure impossible d’identifier les auteurs représentent 0,74 % du total des recettes perçues par l’établissement, pour l’année 2019 elles en représentent 0,29 %, pour l’année 2020 elles en représentent 0,01 %, pour l’année 2021, à supposer même que la somme de 11 930 euros correspondant aux sommes récoltées en espèces lors de deux collectes organisées dans deux établissements de culte pour couvrir les besoins en trésorerie de l’établissement scolaire le 26 février 2021 et le 5 mars 2021 puisse être comptabilisée comme émanant de contributeurs non identifiés, elles en représentent 6,86 % et, pour l’année 2022, elles en représentent 3,7 %. Par ailleurs, l’association a bénéficié entre 2017 et 2020 de plusieurs virements dûment retracés dans les tableaux qu’elle a fournis pour chacune des années en litige, dans le cadre d’un prêt consenti par deux personnes physiques. Ce prêt d’un montant de 476 350 euros a donné lieu à l’établissement d’une reconnaissance de dette signée le 1er janvier 2021 par le président de l’association Avicenne. Le couple ayant consenti le prêt a renoncé, par convention sous seing privé en date du 16 juin 2022 rédigée par un avocat, au remboursement de la somme de 421 350 euros, requalifiant cette dernière somme de donation. L’administration relève, à juste titre, un écart entre le montant des versements qui figure sur le tableau des ressources du mois de décembre 2021 (98 000 euros) et celui qui est indiqué dans la convention sous seing privé au titre du même mois (84 000 euros). Les services préfectoraux ont toutefois été mis à même de contrôler les montants des versements effectués à ce titre et d’identifier précisément les contributeurs, dans les conditions posées par l’article D. 442-22-2 du code de l’éducation. La circonstance que l’association ait consenti un prêt d’un montant de 25 000 euros à une personne physique que les pièces produites permettent, au demeurant, d’identifier, sans qu’il soit démontré que cette aide aurait été accordée en violation de ses statuts, s’il n’est pas démontré qu’elle présenterait un lien avec les activités scolaires de l’établissement, ne caractérise pas un risque d’atteinte à l’ordre public et à la protection de l’enfance et de la jeunesse, lesquels imposent de pouvoir s’assurer de la provenance des sources de financement des établissements dans le cadre des dispositions du II de l’article L. 442-2 du code de l’éducation. Ainsi, en prononçant la fermeture définitive du collège Avicenne, alors même que l’article L. 442-2 précité du code de l’éducation précise que « le représentant de l’Etat dans le département peut prononcer, après avis de l’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation, la fermeture temporaire ou définitive de l’établissement », compte tenu de la faible importance des erreurs et imprécisions des tableaux et documents budgétaires, financiers et comptables fournis par l’association Avicennes au titre des années 2018 à 2022, le préfet a pris une décision disproportionnée.

11. Si la ministre de l’éducation soutient pour la première fois en appel que l’association Avicenne a manqué à son obligation de déclarer son changement de locaux en méconnaissance de l’article L. 441-3 du code de l’éducation, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes, qui ne soutient pas que ces locaux ne pouvaient accueillir les élèves dans les conditions légales et règlementaires, aurait pris la même décision s’il s’était fondé initialement sur ce motif, l’autorité disposant, en application du IV de l’article L. 442-2 du même code, de la faculté de ne prononcer qu’une fermeture temporaire de l’établissement.

12. Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler l’arrêté du 14 mars 2024 par lequel le préfet des Alpes-Maritimes a ordonné la fermeture définitive du collège Avicenne de Nice.

Sur les frais liés au litige :

13. Il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros à verser à l’association Avicenne sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : Les articles 2 et 3 du jugement du tribunal administratif de Nice du 2 juillet 2024 sont annulés.

Article 2 : L’arrêté du préfet des Alpes-Maritimes du 14 mars 2024 ordonnant la fermeture définitive du collège Avicenne à compter du 6 juillet 2024 est annulé.

Article 3 : L’Etat versera à l’association Avicenne la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche, au ministre de l’intérieur et à l’association Avicenne.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et au rectorat de Nice.

Délibéré après l’audience du 25 septembre 2025 à laquelle siégeaient :

- X, président ;

- X, président assesseur ;

- X, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 10 octobre 2025.