Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Toulon, sous le n° 2303568, d’annuler la décision implicite née le 12 octobre 2023 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable obligatoire enregistré le 12 juin 2023 auprès de la commission de recours des militaires et dirigé contre l’arrêté du 24 avril 2023 prononçant sa radiation des cadres pour réforme définitive, ainsi que cet arrêté. En cours d’instance, elle a étendu sa demande d’annulation à la décision expresse du 19 mars 2024 par laquelle le ministre des armées a rejeté son recours administratif préalable obligatoire.

M^me A… a demandé au même tribunal, sous le n° 2401570, d’annuler la décision du 19 mars 2024 et l’arrêté du 24 avril 2023 précités.

Par un jugement n° 2303568, 2401570 du 27 décembre 2024, le tribunal administratif de Toulon a prononcé un non-lieu à statuer sur les conclusions présentées dans la requête n° 2303568 tendant à l’annulation de la décision implicite du 12 octobre 2023 et rejeté le surplus des conclusions de la requête n° 2303568 ainsi que la requête n° 2401570.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés les 24 février et 22 juillet 2025, M^me A…, représentée par M^e Dragone, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 27 décembre 2024 ;

2°) d’annuler la décision du 19 mars 2024 et l’arrêté du 24 avril 2023 ;

3°) d’enjoindre au ministre des armées de reconnaître le lien de l’affection dont elle souffre avec le service, de la réintégrer, de réexaminer ses droits à congé et de reconstituer sa carrière, dans un délai de deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir ;

4°) à titre subsidiaire, d’ordonner une expertise par un médecin psychiatre afin de dire si sa pathologie et ses arrêts de maladie à compter du 22 janvier 2018 présentent un lien avec le service, et de fixer la durée prévisible de son congé en application des dispositions de l’article L. 4138-12 du code de la défense ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le tribunal n’a pas répondu au moyen selon lequel il n’est pas démontré qu’elle avait effectivement épuisé ses droits à congés de longue durée pour maladie en l’absence d’avis médical statuant sur ce point et donc sur l’imputabilité au service de sa pathologie ;

- la décision de radiation des cadres pour réforme définitive a été prise à l’issue d’une procédure irrégulière, en méconnaissance des dispositions des articles R. 4139-57 et R. 4139-59 du code de la défense : cette décision se fonde sur l’avis du 13 avril 2023 de la commission de réforme des militaires, qu’elle a contesté et qui a été annulé du fait de la saisine d’une deuxième commission réunie le 29 août 2023 puis d’une troisième commission réunie le 13 décembre 2023 ; la tenue de la troisième commission est illégale car un seul réexamen de l’avis initial était possible ; la saisine de cette troisième commission, intervenue par courrier du 22 septembre 2023 au-delà du délai de quinze jours prévu à l’article R. 4139-59, a été faite hors délai ; les examens médicaux complémentaires prescrits par la deuxième commission n’ont pas été réalisés ; la troisième commission s’est déroulée de façon irrégulière, sans réexamen sérieux du dossier, dès lors qu’elle n’a pas pu être assistée par son psychiatre ni prendre la parole et qu’aucune évaluation psychiatrique réelle n’a été menée ;

- elle ne pouvait pas légalement être radiée des cadres pour réforme définitive, quand bien même elle a été reconnue définitivement inapte à l’exercice de ses fonctions, dès lors que sa pathologie est en lien avec le service, que ses droits à congés de longue durée pour maladie étaient par suite d’une durée de huit ans en application des dispositions de l’article L. 4138-12 du code de la défense et que, n’ayant été placée en congé de longue durée pour maladie que pendant cinq ans, elle n’avait pas épuisé la totalité de ses droits à congés ; l’administration ne peut lui reprocher de ne pas avoir établi de déclaration initiale d’affection présumée imputable au service, dès lors que cette déclaration incombait au médecin d’unité qui a refusé de l’établir et qui est actuellement mis en examen pour harcèlement moral à son encontre ; la circonstance qu’elle n’a pas contesté les décisions la plaçant en congé de longue durée pour maladie ne peut davantage lui être reprochée dès lors que son état de santé mental la rendait incapable de comprendre et de contester ces décisions ; elle a été induite en erreur par les certificats médicaux du médecin des armées établis pour chaque période de six mois, dont les dix derniers mentionnaient qu’ils ne se prononçaient pas sur le lien présumé au service ; les décisions la plaçant en congé de longue durée pour maladie non imputable au service sont illégales par voie d’exception, en l’absence d’avis se prononçant sur l’imputabilité au service ; cette imputabilité au service est établie en l’absence de tout élément de sa vie personnelle susceptible de provoquer une telle pathologie, ainsi qu’il ressort du rapport établi par un expert-psychiatre ; la saisine de la commission de réforme comme la décision de radiation des cadres étaient donc prématurées ; l’avis rendu par la commission d’étude complémentaire du lien au service doit être écarté en raison de l’existence d’un doute sérieux quant à l’impartialité de deux des membres de cette commission à son égard et à la présence d’un membre invité en visioconférence sans précision de sa qualité ni de son rôle.

Par un mémoire en défense enregistré le 1er juillet 2025, le ministre des armées conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par une lettre du 2 juin 2025, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-11-1 du code de justice administrative, de la période à laquelle il était envisagé d’appeler l’affaire à l’audience et de la date à partir de laquelle l’instruction pourrait être close par l’émission d’une ordonnance de clôture ou d’un avis d’audience, sans information préalable.

Par une ordonnance du 10 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la défense ;

- l’arrêté du 20 septembre 2006 relatif à la commission de réforme des militaires ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Flavien Cros, rapporteur,

- les conclusions de M. Olivier Guillaumont, rapporteur public,

- les observations de M^e Gonzalez-Lopez substituant M^e Dragone pour M^me A…, et celles de M^me A….

Considérant ce qui suit :

M^me A…, militaire de carrière née le 17 janvier 1982, est entrée en service au sein de l’armée de terre le 1er mars 2003 puis a intégré le service de santé des armées le 1er juin 2011 en qualité d’infirmière en soins généraux du 1er grade. Elle a été placée en congé de longue durée pour maladie du 22 janvier 2018 au 21 janvier 2023, soit pendant une période globale de cinq ans, en raison d’un état anxiodépressif. Par un avis du 13 avril 2023, la commission de réforme des militaires réunie à Marseille a estimé que M^me A… ne présentait plus l’aptitude physique nécessaire à l’exercice effectif des fonctions afférentes aux emplois de son grade. Par un arrêté du 24 avril 2023, le ministre des armées l’a radiée des cadres pour réforme définitive à compter du 14 avril précédent. M^me A… a formé contre cet arrêté un recours administratif préalable obligatoire enregistré le 12 juin 2023 auprès de la commission des recours des militaires, que le ministre a d’abord implicitement rejeté par une décision née le 12 octobre 2023. Alors que le recours de M^me A… tendant à l’annulation de cet arrêté et de cette décision implicite de rejet était pendant devant le tribunal administratif de Toulon, le ministre a expressément rejeté le même recours administratif préalable obligatoire par une décision du 19 mars 2024 intervenue sur un nouvel avis du 13 décembre 2023, rendu par la commission de réforme des militaires réunie à Tours et ayant conclu, comme le précédent avis du 13 avril 2023, à l’inaptitude définitive au service de M^me A…. Celle-ci a, d’une part, étendu sa demande d’annulation à cette décision expresse de rejet du 19 mars 2024 dans l’instance déjà engagée et, d’autre part, formé devant le même tribunal administratif un second recours en annulation dirigé contre cette décision expresse du 19 mars 2024 et l’arrêté initial du 24 avril 2023. Elle relève appel du jugement du 27 décembre 2024 par lequel le tribunal administratif de Toulon a, à l’article 1er, prononcé un non-lieu à statuer sur ses conclusions tendant à l’annulation de la décision implicite du 12 octobre 2023 et, à l’article 2, rejeté le surplus de ses conclusions dirigées contre la décision expresse du 19 mars 2024 et l’arrêté initial du 24 avril 2023.

Sur la régularité du jugement :

Il résulte des termes mêmes des points 13 et 14 du jugement attaqué que le tribunal administratif de Toulon a indiqué les raisons pour lesquelles il a estimé que M^me A… devait être regardée comme ayant épuisé ses droits à congé de longue durée pour maladie, sans qu’elle puisse utilement invoquer l’imputabilité au service de celle-ci. Dès lors, la requérante n’est pas fondée à soutenir que le tribunal aurait omis de répondre au moyen qu’elle avait invoqué, tiré de l’absence d’un tel épuisement de ses droits en l’absence d’avis médical sur cette imputabilité au service.

Sur la portée des conclusions à fin d’annulation :

Aux termes du I de l’article R. 4125-1 du code de la défense : « Tout recours contentieux formé par un militaire à l’encontre d’actes relatifs à sa situation personnelle est précédé d’un recours administratif préalable, à peine d’irrecevabilité du recours contentieux. / Ce recours administratif préalable est examiné par la commission des recours des militaires, placée auprès du ministre de la défense. / Le recours administratif formé auprès de la commission conserve le délai de recours contentieux jusqu’à l’intervention de la décision prévue à l’article R. 4125-10 (…) ». Selon cet article R. 4125-10 : « Dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine, la commission notifie à l’intéressé la décision du ministre compétent (…). La décision prise sur son recours, qui est motivée en cas de rejet, se substitue à la décision initiale. (…) / L’absence de décision notifiée à l’expiration du délai de quatre mois vaut décision de rejet du recours formé devant la commission ».

L’institution par ces dispositions d’un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration. Il s’ensuit que la décision du ministre prise à la suite du recours devant la commission des recours des militaires se substitue à la décision initiale. Elle est seule susceptible d’être déférée au juge de la légalité.

S’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l’excès de pouvoir qu’après l’exercice d’un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l’y eut invité, produit la preuve de l’exercice de ce recours ainsi que, s’il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l’excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l’annulation de la décision, née de l’exercice du recours, qui s’y est substituée.

La décision expresse du 19 mars 2024 rejetant le recours administratif préalable obligatoire formé par M^me A… contre l’arrêté initial du 24 avril 2023 s’est substituée, non seulement à la décision implicite de rejet de ce même recours née le 12 octobre 2023, mais également à cet arrêté du 24 avril 2023. Par suite, les conclusions à fin d’annulation présentées par M^me A… doivent être regardées comme dirigées uniquement contre la décision du 19 mars 2024.

Sur la légalité de la décision du 19 mars 2024 :

La substitution des décisions prises sur le recours administratif préalable obligatoire aux décisions initiales ne fait toutefois pas obstacle à ce que soient invoqués à leur encontre des moyens tirés de la méconnaissance de règles de procédure applicables aux décisions initiales qui, ne constituant pas uniquement des vices propres à ces décisions, sont susceptibles d’affecter la régularité des décisions soumises au juge.

Aux termes de l’article L. 4132-1 du code de la défense : « Nul ne peut être militaire : / (…) 3° S’il ne présente les aptitudes exigées pour l’exercice de la fonction (…) ». Selon l’article L. 4139-14 : « La cessation de l’état militaire intervient d’office dans les cas suivants : / (…) 4° Pour réforme définitive, après avis d’une commission de réforme dont les modalités d’organisation et de fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d’Etat (…) ».

Aux termes de l’article R. 4139-55 du même code : « La commission de réforme des militaires est compétente pour émettre un avis médical portant : / 1° Sur l’inaptitude définitive au service d’un militaire, quels que soient son statut et son lien au service (…) ». Selon l’article R. 4139-56 : « La commission de réforme des militaires est saisie : / 1° Dans le cas prévu au 1° de l’article R. 4139-55, par l’autorité administrative dont dépend le militaire. Cette autorité agit soit sur demande du militaire, soit de son propre chef (…) ». Aux termes de l’article R. 4139-57 : « Une demande d’avis doit être accompagnée d’un certificat établi : / 1° Par un médecin des armées, s’il s’agit d’un militaire ; / 2° Par un médecin civil ou militaire, dans les autres cas. / La commission de réforme des militaires peut éventuellement prescrire de soumettre l’intéressé à une expertise complémentaire en milieu hospitalier militaire (…) ». Selon l’article R. 4139-58 : « Les séances de la commission de réforme des militaires ne sont pas publiques. Elle peut entendre toute personne dont elle estime l’audition utile. Le militaire ou le demandeur, présent en séance, peut être accompagné d’un conseil de son choix ». Aux termes de l’article R. 4139-59 : « L’avis de la commission de réforme des militaires est communiqué au ministre de la défense (…) ainsi qu’à l’autorité administrative mentionnée au 1° de l’article R. 4139-56 et notifié à l’intéressé. / Dans un délai de quinze jours à compter de la date de notification de l’avis, l’intéressé ou l’autorité administrative mentionnée au 1° de l’article R. 4139-56 peut demander que l’avis de la commission de réforme des militaires soit réexaminé par une autre commission de réforme des militaires ». Selon l’article R. 4139-60 : « Le ministre de la défense (…) prend, par arrêté, une décision conforme à l’avis de la commission de réforme des militaires ». Enfin, l’article R. 4139-61 dispose que : « Un arrêté conjoint du ministre de la défense et du ministre de l’intérieur fixe notamment : / 1° Les modalités de fonctionnement de la commission de réforme des militaires ainsi que la procédure suivie devant celle-ci ; / 2° Les modalités de réexamen de l’avis d’une commission de réforme des militaires devant une nouvelle commission de réforme des militaires lorsque l’intéressé ou l’autorité administrative le demande dans le cas prévu au second alinéa de l’article R. 4139-59 (…) ».

Aux termes de l’article 11 de l’arrêté du 20 septembre 2006 pris en application de l’article 6 du décret n° 2006-1166 du 20 septembre 2006 relatif à la commission de réforme des militaires, remplacé depuis le 26 avril 2008 par l’article R. 4139-61 précité du code de la défense : « I. – Après avoir pris connaissance du dossier prévu aux articles 9 et 10 et vérifié la composition de celui-ci, la commission de réforme des militaires procède à l’examen médical des intéressés présents et entend leurs observations. Le cas échéant, elle entend les observations du conseil prévu [à l’article R. 4139-58 du code de la défense]. Le conseil ne participe pas à l’examen médical. / II. – Après délibération, la commission de réforme des militaires émet un avis à la majorité des voix. / Elle peut réserver cet avis à une prochaine séance afin de demander une expertise complémentaire de l’intéressé en milieu hospitalier militaire. Dans ce cas, le commandant de la formation administrative est chargé des modalités de la consultation de l’intéressé (…) ». Selon l’article 12 du même arrêté : « La demande de réexamen prévue [au second alinéa de l’article R. 4139-59 du code de la défense] est adressée par le commandant de la formation administrative ou par l’intéressé, par voie postale au directeur central du service de santé des armées. Sont joints à la demande les certificats médicaux et les autres documents de nature à en justifier le bien-fondé. / (…) Dès réception de la demande, le directeur central du service de santé des armées désigne une nouvelle commission, laquelle est alors saisie selon la procédure initiale. / Cette demande de réexamen ne peut intervenir qu’une seule fois ». Enfin, l’article 13 de cet arrêté énonce que : « La décision prévue [à l’article R. 4139-60 du code de la défense] est prise sans délai (…) ».

Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. L’application de ce principe n’est pas exclue en cas d’omission d’une procédure obligatoire, à condition qu’une telle omission n’ait pas pour effet d’affecter la compétence de l’auteur de l’acte.

Il ressort des pièces du dossier que le réexamen de l’avis initialement émis le 13 avril 2023 par la commission de réforme des militaires réunie à Marseille sur l’inaptitude définitive au service de M^me A… a eu lieu devant la commission de réforme des militaires réunie à Tours le 13 décembre 2023 et que, contrairement à la mention figurant dans l’avis rendu par cette dernière commission, l’intéressée n’était pas physiquement présente lors de cette séance de réexamen. Il n’est pas contesté que M^me A…, dans l’impossibilité de se déplacer à Tours, a demandé à participer à la séance par visioconférence, que cette demande lui a été refusée et qu’elle a été entendue, ainsi que le médecin psychiatre qui l’accompagnait, par simple communication téléphonique sous haut-parleur. Un tel procédé n’est pas prévu par les dispositions précitées du code de la défense et de l’arrêté du 20 septembre 2006 qui régissent le fonctionnement de la commission de réforme des militaires et notamment les modalités de réexamen de l’avis initial. Ce procédé a nécessairement affecté le déroulement de l’examen médical obligatoirement prévu par ces dispositions, ainsi que la perception par les membres de la commission des observations présentées par M^me A… et son conseil. Dans ces conditions, la requérante est fondée à soutenir que la procédure de réexamen a été irrégulière et que cette irrégularité l’a privée d’une garantie.

Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, le moyen retenu par le présent arrêt étant le mieux à même de régler le litige, que M^me A… est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulon a rejeté sa demande d’annulation de la décision expresse du 19 mars 2024 rejetant son recours administratif préalable obligatoire contre l’arrêté du 24 avril 2023 portant radiation des cadres pour réforme définitive, sans qu’il y ait lieu d’ordonner l’expertise psychiatrique sollicitée.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Eu égard au motif qui la fonde, l’annulation prononcée par le présent arrêt implique nécessairement, mais seulement, que le ministre des armées réexamine la situation de l’intéressée après un nouvel avis rendu par une commission de réforme des militaires, dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet arrêt.

Sur les frais d’instance :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser à M^me A… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : L’article 2 du jugement n° 2303568, 2401570 du 27 décembre 2024 du tribunal administratif de Toulon est annulé.

Article 2 : La décision du 19 mars 2024 par laquelle le ministre des armées a rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M^me A… contre l’arrêté du 24 avril 2023 portant radiation des cadres pour réforme définitive est annulée.

Article 3 : Il est enjoint à la ministre des armées et des anciens combattants de statuer à nouveau sur la situation de M^me A… après un nouvel avis rendu par une commission de réforme des militaires, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt.

Article 4 : L’Etat versera à M^me A… une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de M^me A… est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B… A… et à la ministre des armées et des anciens combattants.

Délibéré après l’audience du 7 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M^me Anne Menasseyre, présidente de chambre,

- M^me Aurélia Vincent, présidente assesseure,

- M. Flavien Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 24 novembre 2025.