Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Casinotière du Littoral Cannois (SCLC) a demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler le titre exécutoire n° 7918 et le titre exécutoire n° 8190 d’un montant de 82 555,20 euros chacun émis à son encontre le 11 décembre 2020 et le 26 novembre 2021 par la commune de Cannes à raison de l’occupation irrégulière du domaine public pour la période comprise entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2021 et de la décharger de l’obligation de payer les sommes en cause. Par un jugement n° 2100715, 2200088 du 5 novembre 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté ces demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 2 janvier 2025, la société fermière du casino municipal de Cannes, venant aux droits de la société Casinotière du Littoral Cannois, représentée par M^e Frêche et Me de Moustier, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 novembre 2024 ;

2°) d’annuler les titres exécutoires n° 7918 et n° 8190 en date respectivement du 11 décembre 2020 et du 26 novembre 2021 ;

3°) de la décharger du paiement des sommes de 82 555,20 euros mises à sa charge par les deux titres attaqués, soit la somme totale de 165 110,40 euros ou, à titre subsidiaire, de la décharger partiellement du paiement de cette somme ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Cannes une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

- le jugement est irrégulier faute pour le tribunal de lui avoir communiqué le mémoire complémentaire produit le 4 août 2024 par la commune de Cannes, dans les deux instances n° 2100715 et n° 2200088, en méconnaissance du principe du contradictoire et des articles L. 5 et R. 611-1 du code de justice administrative ;

- le tribunal n’a pas analysé ni répondu aux moyens tirés de ce que l’empiètement sur le domaine public résultait d’une décision de la commune et répondait uniquement à un objectif de sécurité publique, de ce que le montant de l’indemnité réclamée était erroné, tenant compte du seul avantage de la société Jesta Fontainebleau, de ce que l’indemnité ne pouvait pas être fixée exclusivement par référence au loyer commercial, qu’elle était sans lien avec la redevance qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier, qu’elle ne prenait pas en compte les autres facteurs exerçant une influence sur les avantages tirés de l’occupation et qu’elle devait faire l’objet d’un abattement ;

En ce qui concerne la légalité des titres exécutoires au titre de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public pour la période du 1er septembre 2019 au 31 août 2021 et la demande de décharge du paiement des sommes objet de ces titres :

- les titres sont entachés d’incompétence de leur auteur ;

- ils sont entachés d’un défaut de signature ;

- les tréfonds du bâtiment, qui ne présentent aucune utilité directe pour la voirie communale ni aucun lien fonctionnel avec le trottoir et le boulevard de la Croisette dont ils n’assurent pas la solidité et ne sont pas l’accessoire indispensable, et qui par ailleurs ne sont pas affectés et aménagés pour les besoins du service public de l’activité casinotière, appartiennent au domaine privé de la commune, faisant obstacle au paiement d’une indemnité d’occupation irrégulière du domaine public ;

- les titres, en ce qu’ils mettent une indemnité d’occupation du domaine public à la charge de la titulaire de la convention de délégation de service public du casino, sans qu’aucune redevance d’occupation du domaine public n’ait été prévue dans cette convention, méconnaissent les dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales ;

- la convention de délégation de service public constitue un titre d’autorisation d’occuper régulièrement le domaine public sans paiement d’une redevance spécifique ;

- les titres méconnaissent l’équilibre financier de la délégation de service public, ainsi que les principes de loyauté et de bonne foi dans les relations contractuelles ;

- aucune indemnité d’occupation irrégulière n’est due dès lors que l’occupante ne tire aucun avantage ou revenu de l’occupation du domaine public, en particulier dans le cadre de son activité d’exploitation du casino ;

- aucune indemnité n’est due pour l’occupation du domaine public justifiée par un motif d’intérêt général et en particulier de sécurité publique, dès lors que le passage piétonnier souterrain a été construit à la demande de la commune pour des raisons de sécurité pour relier l’ensemble hôtelier à la plage sans passer par le boulevard de la Croisette et notamment en créant des couloirs d’évacuation de secours et en réaménageant les réseaux ;

- en se bornant à fixer l’indemnité par référence au loyer commercial, la commune n’a pas suffisamment tenu compte des avantages susceptibles d’être retirés de l’occupation et des facteurs tenant à la configuration des lieux en cause qui ne génère pas de surface commercialement valorisable, compte tenu en outre de l’épaisseur des parois du mur, et par ailleurs de ce que la redevance antérieure était d’un montant bien inférieur à l’indemnité réclamée ;

- la surface du domaine public occupée de 168 m² n’est ni justifiée ni établie ;

- le tribunal ne pouvait pas se fonder sur l’autorité de chose jugée de l’arrêt du 7 avril 2023 de la cour ni de celui du 2 octobre 2017 ;

- la commune a commis une faute exonératoire de sa responsabilité à raison de l’occupation irrégulière du domaine public, en consentant elle-même à la construction de l’ensemble immobilier en empiètement sur le domaine public, en ne permettant pas l’occupation régulière de ce domaine, en entretenant une ambiguïté sur la régularité de la situation d’occupation du domaine et en ne mentionnant pas la question de cette occupation lors de la négociation de la délégation de service public conclue le 4 avril 2003 alors que la commune, de mauvaise foi et déloyale, avait alors connaissance de l’empiètement sur le domaine public.

Par un mémoire en observation enregistré le 29 août 2025, la société Jesta Fontainebleau, représentée par la SCP Duhamel, conclut à l’annulation du jugement du 5 novembre 2024 et des titres exécutoires émis par la commune de Cannes au titre de la période comprise entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2021 et, à titre subsidiaire, à ce que leur montant soit réduit à de plus justes proportions.

Elle soutient que :

- la paroi moulée du mur du bâtiment n’appartient pas au domaine public, mais au domaine privé, et ne peut donner lieu au paiement d’une indemnité d’occupation irrégulière à la commune ;

- les tréfonds du bâtiment, qui ne présentent aucune utilité directe, pour la voirie communale ni aucun lien fonctionnel avec le trottoir et le boulevard de la Croisette dont ils n’assurent pas la solidité et ne sont pas l’accessoire indispensable, et qui par ailleurs ne sont pas affectés et aménagés pour les besoins du service public de l’activité casinotière, appartiennent au domaine privé de la commune, ce qui fait obstacle au paiement d’une indemnité d’occupation irrégulière du domaine public ;

- en tout état de cause, la surface d’empiètement de 168 m² est erronée et la commune n’établit pas la surface du domaine public qui serait effectivement occupée ;

- la commune de Cannes a commis une faute de nature à exonérer la société Casinotière du Littoral Cannois du paiement d’une indemnité d’occupation irrégulière du domaine public en attendant seize ans après avoir dressé un procès-verbal d’infraction le 24 mai 1989 à raison de l’empiètement du tréfonds sur le domaine public routier communal pour exiger une redevance d’occupation ;

- le montant de l’indemnité d’occupation est excessif compte tenu des avantages réels qu’un occupant régulier aurait pu en tirer et ne peut excéder 22,86 euros ou 15,24 euros par an ;

- cette indemnité ne peut être calculée par référence au loyer commercial que lui verse la société Casinotière du Littoral Cannois et un abattement de 20 % sur la valeur locative aurait dû être appliqué.

Par un mémoire en défense, enregistré le 1er décembre 2025, la commune de Cannes, représentée par la Sarl Plénot-Suarez-Orlandini agissant par M^e Orlandini, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société fermière du casino municipal de Cannes et une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la société Jesta Fontainebleau au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête sont inopérants ou infondés.

Par une lettre en date du 28 octobre 2025, la cour a informé les parties qu’il était envisagé d’inscrire l’affaire à une audience qui pourrait avoir lieu au premier trimestre 2026, et que l’instruction était susceptible d’être close par l’émission d’une ordonnance à compter du 2 décembre 2025.

Par une ordonnance du 12 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été prononcée avec effet immédiat.

Par un courrier du 13 janvier 2026, la cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, qu’elle était susceptible de relever d’office le moyen tiré de l’incompétence du juge administratif pour connaître de la contestation de titres exécutoires concernant l’indemnisation de l’occupation irrégulière de l’empiètement de 168 m² en litige dans la mesure où celui-ci relèverait du domaine privé de la commune de Cannes et où il n’appartiendrait alors qu’à la seule juridiction judiciaire de statuer sur une telle contestation.

Une réponse à ce courrier a été produite le 19 janvier 2026 pour la société Jesta Fontainebleau et communiquée le 20 suivant.

Une réponse à ce courrier a également été enregistrée le 22 janvier 2026 pour la commune de Cannes et communiquée le même jour.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code général de la propriété des personnes publiques ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

-

le rapport de M^me Noire, rapporteure,

-

les conclusions de M. Guillaumont, rapporteur public,

-

et les observations de M^e Richardeau, représentant la société fermière du casino municipal de Cannes, et de M^e Gadd substituant M^e Orlandini, représentant la commune de Cannes.

Considérant ce qui suit :

1. La société Noga Hôtels Cannes a conclu avec la commune de Cannes un bail à construction le 7 octobre 1988, pour une durée de 75 ans, en vue de la construction d’un ensemble immobilier comprenant un hôtel, un casino et une salle de spectacle, situé au 50 boulevard de la Croisette. Elle a également conclu avec la commune, le 13 septembre 1990, une convention d’occupation du domaine public pour la réalisation d’un passage souterrain, sous ce boulevard, permettant de relier l’ensemble immobilier à la plage. Une nouvelle convention d’occupation du domaine public a été conclue le 30 mars 1994, pour la période du 1er septembre 1993 au 31 août 2005, afin de régulariser des empiètements sur le sous-sol de la voie publique résultant, d’une part, des travaux de construction de l’hôtel lui-même et, d’autre part, de la construction du passage souterrain. La commune de Cannes et la société fermière du casino municipal de Cannes ont conclu une délégation de service public le 4 avril 2003 pour l’exploitation d’un troisième casino à Cannes. Le 24 septembre 2003, la société Noga Hôtels Cannes, propriétaire de l’ensemble immobilier, aux droits de laquelle est venue la société Jesta Fontainebleau, a conclu un bail commercial avec la société fermière du casino municipal de Cannes, aux droits de laquelle est venue la société Casinotière du Littoral Cannois, pour la location d’une surface de 2 797,22 m² située au rez-de-chaussée inférieur, au rez-de-chaussée et au cinquième sous-sol de l’immeuble, en vue de l’exploitation du casino. La commune de Cannes a proposé à la société Casinotière du Littoral Cannois la signature, par courrier du 27 novembre 2006, d’une convention d’occupation du domaine public pour régulariser l’empiètement sur le domaine public d’une paroi moulée et d’une surface située dans le passage souterrain depuis le 1er septembre 2005, en vain. La commune de Cannes a émis à l’encontre de la société Casinotière du Littoral Cannois, aux droits de laquelle est ensuite de nouveau venue la société fermière du casino municipal de Cannes, plusieurs titres de recettes à raison de l’occupation sans titre d’une surface de 168 m² du tréfonds du domaine public communal à compter de cette date. Elle a ainsi émis à son encontre, le 11 décembre 2020, un titre exécutoire n° 7918 et, le 26 novembre 2021, un titre exécutoire n° 8190 d’un montant de 82 555,20 euros chacun à raison de l’occupation irrégulière du domaine public pour la période comprise entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2021. La société fermière du casino municipal de Cannes a demandé au tribunal administratif de Nice leur annulation et la décharge du paiement de ces sommes. Elle relève appel du jugement du tribunal administratif de Nice du 5 novembre 2024 qui a rejeté ses demandes et demande à la cour d’annuler les deux titres exécutoires ainsi que de la décharger, totalement ou à titre subsidiaire partiellement, du paiement de la somme de 165 110,40 euros.

2. La société Jesta Fontainebleau ayant reçu communication de la requête d’appel de la société fermière du casino municipal de Cannes, le mémoire présenté au nom de cette première société constitue non une intervention mais des observations en réponse à cette communication.

Sur la régularité du jugement :

3. Il résulte du jugement attaqué que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à tous ses arguments, ont, contrairement à ce que soutient la société fermière du casino municipal de Cannes, suffisamment répondu aux points 12, 13 et 20, aux moyens qu’elle a soulevés, tirés de ce que la commune n’avait pas fixé l’indemnité d’occupation irrégulière de son domaine public en relation avec la redevance qu’elle aurait pu percevoir d’un occupant régulier, de ce que cette indemnité ne pouvait être calculée exclusivement par référence au loyer commercial, tenant compte du seul avantage de la société Jesta Fontainebleau, et qu’elle ne prenait pas en compte les autres facteurs exerçant une influence sur les avantages tirés de l’occupation. Ils n’ont en revanche pas répondu aux moyens soulevés par la société fermière du casino municipal de Cannes qui n’étaient pas inopérants et tirés de ce que le montant de l’indemnité réclamée serait erroné en l’absence d’application d’un abattement et, au titre des causes exonératoires de responsabilité, de ce que la commune aurait commis une faute en ayant elle-même décidé de l’empiètement sur le domaine public dans un objectif de sécurité publique. Cette omission entache le jugement d’irrégularité.

4. Par suite, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’autre moyen tiré de son irrégularité, le jugement attaqué doit être annulé et il y a lieu pour la cour de se prononcer immédiatement par la voie de l’évocation sur les conclusions à fin d’annulation des titres exécutoires émis par la commune de Cannes et à fin de décharge.

Sur la légalité des titres de recettes émis le 11 décembre 2020 et le 26 novembre 2021 et la demande de décharge du paiement des sommes objet de ces titres :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. (…) ». L’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction en vigueur à la date des titres contestés dispose que : « (…) / 4° (…) En application de l’article L. 111-2 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (…) ». Aux termes de l’article L. 212-3 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions de l’administration peuvent faire l’objet d’une signature électronique. Celle-ci n’est valablement apposée que par l’usage d’un procédé, conforme aux règles du référentiel général de sécurité mentionné au I de l’article 9 de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives, qui permette l’identification du signataire, garantisse le lien de la signature avec la décision à laquelle elle s’attache et assure l’intégrité de cette décision ». Aux termes de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : « Les ordonnateurs des organismes publics, visés à l’article D. 1617-19, lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les mandats de dépense emporte certification du service fait des dépenses concernées et attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les dépenses concernées. La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ». Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique : « I. – En application de l’ article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales , la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : – soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) ; / – soit du certificat de signature « DGFiP » délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs des organismes publics visés à l’article 1er du présent arrêté ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / II. – Chaque organisme mentionné à l’article 1er du présent arrêté choisit de recourir à l’un ou l’autre de ces certificats énumérés au I du présent article ». Il résulte des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration et du code général des collectivités territoriales, d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif adressé au redevable doit mentionner les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis et, d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de l’émetteur.

6. Il résulte de l’instruction que les deux titres exécutoires n° 7918 et n° 8190 émis le 11 décembre 2020 et le 26 novembre 2021 par la commune de Cannes portent la mention « pour le Maire, le premier adjoint Nicolas A… » et que M. A… a reçu une délégation du maire de Cannes, par arrêté n° 20/2762 du 23 mai 2020 transmis en sous-préfecture le 25 mai 2020 et régulièrement affiché en mairie, pour les affaires relevant de la performance municipale, de l’optimisation et de la performance budgétaires, du patrimoine communal et du protocole, cet arrêté précisant que la délégation relative au patrimoine communal comprend notamment le volet financier. Cette délégation est suffisamment précise pour permettre à M. A… d’émettre au nom du maire des titres exécutoires pour recouvrer des indemnités d’occupation irrégulière du domaine public communal qui présentent un caractère financier. Si les volets des titres exécutoires destinés au débiteur formant avis des sommes à payer comportent les nom, prénom et qualité de leur auteur mais pas la signature de celui-ci, le bordereau produit par la commune auxquels ils se rattachent indique que le premier adjoint Nicolas A… l’a signé le 11 décembre 2020 dans le logiciel Helios. Il comporte ainsi la signature électronique de M. A…, la commune de Cannes produisant en outre la capture d’écran du certificat de signature électronique « Certificat Identity Plus CA » du premier adjoint valable du 20 novembre 2020 au 31 novembre 2023. La société fermière du casino municipal de Cannes n’apporte pas quant à elle d’élément de nature à remettre en cause les allégations de la commune et le caractère probant des pièces produites par celle-ci selon lesquelles la signature de M. A… a effectivement été apposée au moyen de l’un des procédés prévus par les dispositions de l’arrêté du 27 juin 2007 précité pris en application de l’article D. 1617-23. La société fermière du casino municipal de Cannes n’est par suite pas fondée à soutenir que ces titres méconnaîtraient les dispositions citées au point 5 en l’absence de signature de leur auteur ni qu’ils seraient entachés d’incompétence.

7. En deuxième lieu, avant l’entrée en vigueur, le 1er juillet 2006, du code général de la propriété des personnes publiques, l’appartenance d’un bien au domaine public était, sauf si ce bien était directement affecté à l’usage du public, subordonnée à la double condition que le bien ait été affecté au service public et spécialement aménagé en vue du service public auquel il était destiné. En outre, en l’absence de toute disposition en ce sens, l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques n’a pu, par elle-même, avoir pour effet d’entraîner le déclassement de dépendances qui appartenaient antérieurement au domaine public et qui, depuis le 1er juillet 2006, ne rempliraient plus les conditions désormais fixées par son article L. 2111-1.

8. Il résulte de l’instruction que les travaux de construction en vertu d’un bail à construction conclu avec la commune de Cannes le 7 octobre 1988 pour une durée de 75 ans d’un ensemble hôtelier et d’un passage souterrain sous le boulevard de la Croisette par la société Noga Hôtels Cannes aux droits de laquelle est venue la société Jesta Fontainebleau ont été réalisés au début des années 1990 et en toute hypothèse avant l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques. Les niveaux inférieurs du bâtiment appartenant ainsi à la société Jesta Fontainebleau ont toutefois été implantés au-delà de la limite de propriété privée, en débordement sous le trottoir du boulevard de la Croisette qui appartiennent l’un et l’autre au domaine public routier communal, sur une bande d’une largeur comprise entre 2 et 3 mètres et pour une superficie totale de 168 m² incluant l’emprise de la paroi moulée du bâtiment. La société fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne remettent sérieusement en cause, en se bornant à faire état de l’absence de délimitation du domaine public et de certificat d’alignement, ni la réalité de cet empiètement dans le tréfonds du domaine public routier communal, lequel est présumé appartenir à la commune, ni sa superficie de 168 m², l’un et l’autre établis à partir d’un plan joint au procès-verbal d’infraction dressé le 17 mai 1989, lequel fait foi jusqu’à preuve contraire, ces éléments figurant également sur le plan topographique annexé au permis de construire modificatif du passage souterrain délivré le 1er octobre 1990 et figurant encore, pour une surface légèrement supérieure de 170 m², dans la convention d’occupation du domaine public conclue le 30 mars 1994 entre la commune et la société Noga Hôtels Cannes à raison de cet empiètement.

9. Il ne résulte certes pas de l’instruction que la surface d’empiètement du tréfonds du domaine public routier communal serait elle-même affectée à l’usage direct du public ou spécialement aménagée en vue d’un service public, notamment pour les besoins du service public de l’activité casinotière. Toutefois, les sociétés ne peuvent sérieusement soutenir que les parois moulées du bâtiment qui représentent une superficie d’environ 50 m² en tréfonds du domaine public routier, qui présentent un lien physique avec lui, ne présenteraient pas d’utilité directe pour la voie publique ou le trottoir qui les surplombent en contribuant à assurer leur solidité, le passage piétonnier souterrain ayant en outre lui-même été construit afin d’assurer la sécurité publique des personnes en reliant l’ensemble immobilier à la plage sans avoir à franchir le boulevard de la Croisette. Les empiètements en litige présentent ainsi une utilité directe pour la voie publique ou son trottoir et en constituent par suite l’accessoire et, dès lors que l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques n’a pas par elle-même eu pour effet d’entraîner le déclassement de cette dépendance du domaine public de la commune de Cannes, la société fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à soutenir que l’empiètement de 168 m² relèverait du domaine privé de la commune, ce qui ferait obstacle à ce qu’une indemnité d’occupation irrégulière du domaine public puisse être mise à la charge de la société fermière du casino municipal de Cannes qui l’occupe dans le cadre du bail commercial conclu avec la société Jesta Fontainebleau.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date de la conclusion de la délégation de service public entre la commune de Cannes et la société fermière du casino municipal de Cannes : « Les conventions de délégation de service public ne peuvent contenir de clauses par lesquelles le délégataire prend à sa charge l’exécution de services ou de paiements étrangers à l’objet de la délégation. / Les montants et les modes de calcul des droits d’entrée et des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions. ».

11. D’une part, la convention de délégation de service public conclue le 4 avril 2003 entre la commune de Cannes et la société fermière du casino municipal de Cannes pour l’exploitation d’un troisième casino sur le territoire de la commune autorise seulement l’occupation des locaux présentés à son article 4 qui renvoie à une annexe 2 relative à l’état descriptif de ces locaux. Cette convention se réfère en outre, s’agissant du titre habilitant la société fermière du casino municipal de Cannes à occuper la partie casinotière du bâtiment, au contrat de bail conclu entre cette société et la société Noga Hôtels Cannes aux droits de laquelle est venue la société Jesta Fontainebleau. Ce bail commercial conclu le 24 septembre 2003 précise que les locaux loués à usage commercial sont situés dans l’ensemble immobilier dénommé « complexe hôtelier Palais Croisette » situé au 50 boulevard de la Croisette, composés d’environ 2 800 m² de surfaces communes incluses, au rez-de-chaussée inférieur, premier et cinquième sous-sols, soit 2 518,72 m² (casino et bureaux administratifs) au rez-de-chaussée – rez-inférieur, 146,86 m² (cuisine-dépôts) au premier sous-sol, 91,64 m² (dépôt) au 5ème sous-sol et 40 m² (accès casino dont escalier roulant) au rez-de-chaussée, soit 2 797,22 m² au total. A supposer même que ces surfaces auraient ainsi inclus la surface de 168 m² d’empiètement du domaine public en litige, le bail commercial du 24 septembre 2003, auquel la délégation de service public se réfère et qui n’a pas été consenti par la commune de Cannes, ne saurait valoir autorisation d’occupation du domaine public au bénéfice de la société fermière du casino municipal de Cannes. Aucune stipulation de la convention de délégation de service public elle-même n’autorise expressément une telle occupation alors qu’une convention d’occupation du domaine public ne peut être tacite et doit être écrite et alors qu’à la date à laquelle la délégation de service public a été conclue en l’espèce, aucune disposition ne prévoyait que lorsqu’un tel contrat emportait occupation du domaine public, il valait autorisation d’occupation de ce domaine pour toute sa durée. Il ne peut se déduire par ailleurs de ce qu’en application des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales, les montants et les modes de calcul des redevances versées par le délégataire à la collectivité délégante doivent être justifiés dans ces conventions, que la convention de délégation de service public vaudrait nécessairement autorisation d’occuper la surface litigieuse d’empiètement de 168 m² au bénéfice de la délégataire, sans avoir en outre à s’acquitter d’une redevance d’occupation. Le moyen tiré de ce que la société fermière du casino municipal de Cannes occuperait régulièrement le domaine public de la commune doit par suite être écarté.

12. D’autre part, ces dispositions ne font pas obstacle à ce que la commune de Cannes, alors même que le contrat de délégation n’a pas prévu de stipulations autorisant l’occupation du domaine public en cause et fixant le mode de calcul et le montant de redevance d’occupation qui auraient alors été applicables, mette à la charge de la société fermière du casino municipal de Cannes une indemnité, dont la nature diffère au demeurant de celle d’une redevance, à raison de l’occupation irrégulière de son domaine public. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 1411-2 du code général des collectivités territoriales doit par suite être écarté.

13. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L1 donne lieu au paiement d’une redevance sauf lorsque l’occupation ou l’utilisation concerne l’installation par l’Etat des équipements visant à améliorer la sécurité routière ou nécessaires à la liquidation et au constat des irrégularités de paiement de toute taxe perçue au titre de l’usage du domaine public routier. / Par dérogation aux dispositions de l’alinéa précédent, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : / 1° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation est la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous ; / 2° Soit lorsque l’occupation ou l’utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même. / En outre, l’autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général (…) ». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ».

14. Sans préjudice de la répression éventuelle des contraventions de grande voirie, le gestionnaire d’une dépendance du domaine public est fondé à réclamer à un occupant sans titre, à raison de la période d’occupation irrégulière, une indemnité compensant les revenus qu’il aurait pu percevoir d’un occupant régulier pendant cette période. A cette fin, il doit rechercher le montant des redevances qui auraient été appliquées si l’occupant avait été placé dans une situation régulière, soit par référence à un tarif existant, lequel doit tenir compte des avantages de toute nature procurés par l’occupation du domaine public, soit, à défaut de tarif applicable, par référence au revenu, tenant compte des mêmes avantages, qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public communal.

15. Il résulte de l’instruction, notamment des photographies jointes à un rapport de visite du 16 septembre 2014 établi par un agent assermenté du service « droit des sols » de la ville de Cannes, que la bande longeant la paroi moulée empiétant sur le domaine public de la commune de Cannes était alors occupée par dix-neuf machines à sous. La société fermière du casino municipal de Cannes n’établit pas quant à elle qu’elle n’aurait pas effectivement retiré, sur la période d’occupation en litige, un revenu commercial de l’occupation et par suite de l’exploitation de cette surface de bande d’environ 118 m² indissociable de la paroi moulée qui la borde et sur laquelle des activités du casino sont ainsi proposées à sa clientèle de jeu par extension de sa superficie d’exploitation. Elle n’est par suite pas fondée à soutenir qu’elle ne retirerait aucun avantage significatif de l’occupation du domaine public et que l’empiètement litigieux de ce domaine par la bande de passage et les parois moulées ne serait justifié que par des raisons de sécurité publique, alors qu’il ne résulte pas de l’instruction qu’elles serviraient, comme une autre surface occupée de 319 m² et autorisée à cette fin, de couloir d’évacuation de secours ou au réaménagement de réseaux, ni même qu’elles permettraient le passage souterrain en toute sécurité pour les piétons entre l’ensemble hôtelier et la plage. Il ne résulte enfin pas de l’instruction que l’occupation en litige entrerait dans les hypothèses de gratuité de l’occupation du domaine public prévues à l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques cité au point 13. Le moyen tiré de ce que l’occupation irrégulière du domaine public de la commune ne devrait en l’espèce pas donner lieu au paiement d’une indemnité en réparation du préjudice résultant pour la commune de cette occupation doit ainsi être écarté.

16. En cinquième lieu, lorsque l’occupation du domaine public procède de la construction sans autorisation d’un bâtiment sur le domaine public et que ce bâtiment est lui-même occupé par une personne autre que celle qui l’a édifié ou qui a acquis les droits du constructeur, le gestionnaire du domaine public est fondé à poursuivre l’indemnisation du préjudice résultant de l’occupation irrégulière auprès des occupants sans titre, mettant ainsi l’indemnisation soit à la charge exclusive de la personne ayant construit le bâtiment ou ayant acquis les droits du constructeur, soit à la charge exclusive de la personne qui l’occupe, soit à la charge de l’une et de l’autre en fonction des avantages respectifs qu’elles en ont retiré.

17. Il résulte du principe énoncé au point précédent, dès lors qu’il résulte de l’instruction que la société fermière du casino municipal de Cannes retire un avantage de cette occupation sans qu’il soit par ailleurs établi que la société Jesta Fontainebleau propriétaire de l’ensemble immobilier empiétant sur le domaine public en retirerait également un tel avantage, qu’il était loisible à la commune de Cannes de décider de mettre à la charge de la seule société fermière du casino municipal de Cannes l’indemnité d’occupation irrégulière de la surface d’empiètement litigieuse de 168 m² de son domaine public.

18. En sixième lieu, il résulte de l’instruction que l’indemnité réclamée pour la période comprise entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2021 à la société requérante a été calculée par référence au loyer commercial versé par la Société Casinotière du Littoral Cannois au propriétaire de l’hôtel Noga Hilton au prorata de la surface occupée sans droit ni titre en tréfonds du domaine public communal, sur la base d’un loyer annuel de 1 371 600 euros pour une surface louée de 2 791,22 m² et un tarif au mètre carré de 491,40 euros pour la surface d’empiètement de 168 m², parois moulées indissociables de la bande de passage incluses, soit un montant annuel de 82 555,20 euros. A défaut de tarif applicable, et alors qu’aucun texte ni aucun principe n’impose de retenir le seul bénéfice réalisé par l’occupante, un tel calcul par référence au loyer commercial acquitté par la titulaire du bail commercial en vue d’exploiter une activité casinotière tient compte des avantages de toute nature qui lui sont procurés par l’occupation irrégulière du domaine public et qu’aurait pu produire l’occupation régulière de la partie concernée du domaine public par un exploitant casinotier. La seule circonstance que la commune de Cannes n’a auparavant exigé de la titulaire du bail à construction qu’une redevance d’occupation relativement symbolique ne suffit pas en elle-même à établir que l’indemnité d’occupation irrégulière réclamée à la société fermière du casino municipal de Cannes serait excessive ni qu’elle méconnaîtrait le principe d’égalité. Contrairement à ce que soutient la société Jesta Fontaineblau, la commune de Cannes n’était pas tenue de procéder à un abattement de 20 % sur les sommes réclamées pour tenir compte de l’occupation à titre précaire du domaine public, cette précarité tenant au demeurant à l’irrégularité de l’occupation par la société fermière du casino municipal de Cannes qui a refusé la proposition de la commune de conclure en 2006 une convention l’autorisant à occuper ce domaine en contrepartie du paiement d’une redevance.

19. En septième lieu, la circonstance, à la supposer établie, que le montant de la redevance réclamée remettrait en cause l’équilibre financier de la délégation de service public dont la société Fermière du casino municipal de Cannes est titulaire est sans incidence sur la légalité des titres exécutoires en litige émis à titre d’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public et non de redevance ; tout au plus permet-elle à la délégataire, si elle s’y croit fondée, de saisir le juge du contrat.

20. En dernier lieu, si l’autorité gestionnaire du domaine public n’a pas mis l’occupant irrégulier en demeure de quitter les lieux, ne l’a pas invité à régulariser sa situation ou a entretenu à son égard une ambiguïté sur la régularité de sa situation, ces circonstances sont de nature, le cas échéant, à constituer une cause exonératoire de la responsabilité de l’occupant, dans la mesure où ce comportement du gestionnaire serait constitutif d’une faute, mais elles ne sauraient faire obstacle, dans son principe, au droit du gestionnaire du domaine public à la réparation du dommage résultant de cette occupation irrégulière.

21. Si la commune de Cannes a conclu un bail à construction avec la société titulaire du bail à construction de l’ensemble immobilier et du passage souterrain, elle ne saurait pour autant être regardée comme ayant, ce faisant, consenti à l’empiétement sur le domaine public des 168 m² en litige. Il ne résulte pas davantage de l’instruction que la commune aurait empêché l’occupante du domaine public d’être titulaire d’une autorisation à cette fin alors qu’elle a d’abord effectivement conclu des conventions d’occupation de ce domaine avec la société titulaire du bail à construction puis proposé, par courrier du 27 novembre 2006, à la société Casinotière du Littoral Cannois, de conclure une telle convention en régularisation de son occupation irrégulière dans le cadre de l’exploitation de son activité casinotière. Il ne résulte pas non plus de l’instruction que la commune aurait entretenu une quelconque ambiguïté sur la régularité de l’occupation de son domaine public par la société exploitant le casino alors même que cette occupation n’a pas fait l’objet des négociations préalables à la conclusion de la délégation de service public signée le 4 avril 2003. La commune de Cannes ne peut enfin être regardée comme ayant réclamé trop tardivement les indemnités lui étant dues par l’occupante irrégulière de son domaine public. Il suit de là que la société fermière du casino municipal de Cannes et la société Jesta Fontainebleau ne sont pas fondées à soutenir que de tels manquements constitueraient des fautes exonératoires de la responsabilité de la société fermière du casino municipal de Cannes faisant obstacle en tout ou partie à l’engagement de la responsabilité de celle-ci et à ce que des indemnités d’occupation irrégulière du domaine public soient mises à sa charge au titre de la période comprise entre le 1er septembre 2019 et le 31 août 2021.

22. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation des titres exécutoires émis par la commune de Cannes le 11 décembre 2020 et le 26 novembre 2021 à l’encontre de la société fermière du casino municipal de Cannes au titre de l’indemnité d’occupation irrégulière du domaine public pour la période du 1er septembre 2019 au 31 août 2021 ainsi qu’à fin de décharge du paiement des sommes objet de ces titres doivent être rejetées.

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la commune de Cannes qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante. Les conclusions de la commune de Cannes présentées au même titre et dirigées contre la société Jesta Fontainebleau, qui n’a pas la qualité de partie à l’instance, ne peuvent qu’être rejetées. Il y a lieu enfin, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société fermière du casino municipal de Cannes une somme de 2 000 euros à verser à la commune sur ce même fondement.

D É C I D E :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Nice du 5 novembre 2024 est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par la société fermière du casino municipal de Cannes devant le tribunal administratif de Nice et le surplus des conclusions de sa requête d’appel sont rejetés.

Article 3 : La société fermière du casino municipal de Cannes versera une somme de 2 000 euros à la commune de Cannes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la commune de Cannes est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la société fermière du casino municipal de Cannes et à la commune de Cannes.

Copie en sera adressée à la société Jesta Fontainebleau.

Délibéré après l’audience du 6 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M^me Anne Menasseyre, présidente,

- M^me Florence Noire, première conseillère,

- M. Flavien Cros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 27 février 2026.