Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Montpellier d’annuler la délibération du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Servian a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Par un jugement n° 2200304 du 9 novembre 2023, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté cette demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 janvier 2024 et le 13 mai 2025, M. B…, représenté par M^e Labourier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler la délibération du conseil municipal de Servian du 29 juillet 2021 en tant qu’elle approuve la révision du plan local d’urbanisme de la commune ensemble le rejet de son recours gracieux ou, à titre subsidiaire, d’annuler cette délibération en tant qu’elle approuve le projet de révision du plan local d’urbanisme de la commune en tant seulement qu’il crée un emplacement réservé… sur les parcelles cadastrées … ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Servian une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le jugement attaqué est irrégulier dès lors que le tribunal administratif n’a pas pris en compte la note en délibéré qu’il a produite le 19 octobre 2023 ;

- le tribunal administratif a traité différemment son affaire et celle d’un autre requérant qui contestait la même délibération de la même commune et appelée à la même audience ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé quant à la réponse apportée au moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation commise par les auteurs du plan local d’urbanisme en créant un emplacement réservé « … » ;

- le jugement attaqué est entaché de contradiction de motifs ;

- la concertation à propos des emplacements réservés a été insuffisante ;

- la délibération contestée a été approuvée en méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales ;

- la création d’un emplacement réservé … sur la parcelle cadastrée …, qui résulte d’une modification apportée au projet de révision du plan local d’urbanisme après l’enquête publique, méconnaît l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme dès lors qu’elle ne procède pas de cette enquête ;

- la création d’un emplacement réservé sur les parcelles cadastrées … est entachée d’erreur manifeste d’appréciation ;

- la localisation de l’emplacement réservé « … » dans le règlement graphique du plan local d’urbanisme n’est pas précisée, en méconnaissance de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2024, la commune de Servian, représentée par la SCP Territoires Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 13 mai 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 12 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Restino, première conseillère,

- les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

- et les observations de M^e Chatron, représentant la commune de Servian.

Considérant ce qui suit :

M. B… relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du 29 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal de Servian (Hérault) a approuvé la révision générale du plan local d’urbanisme de la commune, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux.

Sur la régularité du jugement :

En premier lieu, aux termes de l’article R. 731-3 du code de justice administrative : « A l’issue de l’audience, toute partie à l’instance peut adresser au président de la formation de jugement une note en délibéré. ». Lorsqu’il est saisi, postérieurement à la clôture de l’instruction et au prononcé des conclusions du rapporteur public, d’une note en délibéré émanant d’une des parties à l’instance, il appartient dans tous les cas au juge administratif d’en prendre connaissance avant la séance au cours de laquelle sera rendue la décision. S’il a toujours la faculté, dans l’intérêt d’une bonne justice, de rouvrir l’instruction et de soumettre au débat contradictoire les éléments contenus dans la note en délibéré il n’est tenu de le faire à peine d’irrégularité de sa décision que si cette note en délibéré contient soit l’exposé d’une circonstance de fait dont la partie qui l’invoque n’était pas en mesure de faire état avant la clôture de l’instruction et que le juge ne pourrait ignorer sans fonder sa décision sur des faits matériellement inexacts, soit d’une circonstance de droit nouvelle ou que le juge devrait relever d’office.

Il ressort des pièces du dossier de première instance que la clôture de l’instruction est intervenue le 7 juillet 2023. D’une part, si la note en délibéré, produite le 19 octobre 2023 et visée par le jugement, contenait l’exposé d’une circonstance de fait, à savoir la délibération du 26 septembre 2023 par laquelle le conseil municipal de Servian a approuvé la première modification simplifiée du plan local d’urbanisme portant notamment suppression de l’emplacement réservé « … » sur les parcelles cadastrées … appartenant à M. B…, que ce dernier n’était pas en mesure d’invoquer avant la clôture de l’instruction, le tribunal pouvait ignorer cette circonstance de fait sans fonder son jugement sur des faits matériellement inexacts. D’autre part, cette note en délibéré ne contenait pas l’exposé d’une circonstance de droit nouvelle ou que le tribunal devait relever d’office. Ainsi, le tribunal a pu régulièrement décider de ne pas rouvrir l’instruction et donc de ne pas communiquer cette note en délibéré. Par suite, ce moyen d’irrégularité doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Contrairement à ce que soutient M. B…, les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments soulevés par lui dans sa demande, ont répondu et de manière suffisante, aux point 9 à 13 du jugement attaqué, au moyen tiré de ce que les auteurs de la révision du plan local d’urbanisme auraient commis une erreur manifeste d’appréciation en créant un emplacement réservé sur les parcelles cadastrées …. En particulier, les premiers juges n’avaient pas à répondre aux nouveaux arguments évoqués dans la note en délibéré susmentionnée. Par suite, le moyen doit être écarté.

En troisième lieu, une contradiction de motifs affecte le bien-fondé d’une décision juridictionnelle et non sa régularité. Par suite, le moyen tiré de l’existence d’une contradiction entre les motifs des points 4 et 8 du jugement attaqué doit être écarté.

En dernier lieu, le moyen tiré de ce qu’une affaire concernant un autre requérant aurait fait l’objet d’un traitement différent est sans incidence sur la régularité du jugement. Ce moyen ne peut qu’être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement :

En vertu des articles L. 153-11 et L. 153-32 du code de l’urbanisme, l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal prescrit l’élaboration ou la révision du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation. Après, notamment, le débat, prévu par l’article L. 153-12, sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables, le projet de plan est arrêté par délibération ainsi que le prévoit l’article L. 153-14. Il est alors soumis notamment aux avis et à l’enquête publique prévus par les articles L. 153-16 à L. 153-19. L’article L. 153-21 prévoit qu’à l’issue de l’enquête le plan est approuvé par l’organe délibérant ou le conseil municipal.

En premier lieu, aux termes de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme : « Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. Les autorisations d’occuper ou d’utiliser le sol ne sont pas illégales du seul fait des vices susceptibles d’entacher cette délibération ou les modalités de son exécution ».

Il ressort des pièces du dossier, d’une part, que l’information à propos de l’organisation de la concertation préalable à l’approbation de la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Servian a été effectuée par voie d’affichage en divers lieux de la commune et par voie de presse dans la presse locale. Trois permanences du commissaire enquêteur ont été tenues en mairie et il ne ressort pas des pièces du dossier que les modalités de la concertation prévues n’auraient pas été respectées. Les dispositions précitées n’impliquent pas que les personnes concernées soient avisées personnellement des classements ou servitudes envisagés concernant leurs propriétés foncières, ni que plusieurs réunions publiques ou autres ateliers thématiques soient organisés dans leur voisinage et à ce propos, ou que des affiches soient disposées à proximité de leur domicile, alors même que ces personnes seraient âgées ou connaîtraient des difficultés de déplacement et soient regardées comme vulnérables dans un contexte pandémique. D’autre part, s’il est vrai que la cartographie accompagnant la liste les emplacements réservés figurant dans le dossier soumis à enquête publique est à une échelle qui oblige à un effort d’attention pour repérer les parcelles concernées par les emplacements réservés, ces parcelles demeurent identifiables et ont permis aux propriétaires concernés de s’exprimer à leur propos. Par suite, le moyen tiré de l’insuffisance de la concertation quant à la création d’emplacements réservés doit être écarté.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. (…) ». Le défaut d’envoi, avec la convocation aux réunions du conseil municipal d’une commune de 3 500 habitants et plus, de la note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour prévue à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

Il ne ressort pas des pièces du dossier que la commune de Servian ait adressé une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour prévue à l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, ni aucun document permettant aux conseillers municipaux de disposer d’informations à propos du projet de révision du plan local d’urbanisme soumis à leur approbation lors de la délibération du 29 juillet 2021. Cette carence doit être regardée comme ayant effectivement privé les conseillers municipaux d’une garantie. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que, postérieurement à un jugement avant dire droit n° 2106312 du tribunal administratif de Montpellier du 9 novembre 2023 invitant la commune à régulariser ce vice sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l’urbanisme, le maire de Servian a réuni le conseil municipal, le 29 janvier 2024, après avoir adressé à chacun des conseillers municipaux une convocation à laquelle était jointe une note de synthèse portant sur les points de l’ordre du jour. Cette note de synthèse, eu égard à son contenu détaillé, a permis l’information adéquate des conseillers municipaux à propos de la révision du plan local d’urbanisme de la commune dans des conditions conformes aux exigences fixées par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. La séance a été suivie par l’adoption d’une délibération par laquelle le conseil municipal a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune. Ainsi, le vice a été régularisé. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales doit être écarté.

En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-33 du code de l’urbanisme : « La révision [du plan local d’urbanisme] est effectuée selon les modalités définies par la section III du présent chapitre relative à l’élaboration du plan local d’urbanisme ». Aux termes de l’article L. 153-19 du même code : « Le projet de plan local d’urbanisme arrêté est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l’environnement par le président de l’établissement public de coopération intercommunale ou le maire ». L’article L. 153-21 de ce code dispose que : « A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / (…) 2° Le conseil municipal dans le cas prévu au 2° de l’article L. 153-8 ».

Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête. Il résulte également de ces dispositions que les modifications apportées à un projet de plan local d’urbanisme entre la date de sa soumission à enquête publique et celle de son approbation par le conseil municipal ne peuvent avoir pour objet, même lorsqu’elles n’en remettent pas en cause l’économie générale, que de tenir compte des résultats de l’enquête publique et des consultations opérées auprès des personnes publiques intéressées. En conséquence, ces mêmes dispositions impliquent nécessairement que la commune, ne puisse proposer de telles modifications au cours de l’enquête elle-même.

Il ressort des pièces du dossier, notamment du rapport du commissaire enquêteur, que le maire de la commune intimée lui a fait part, lors d’une réunion en mairie le 5 mai 2021, de son souhait de création d’un emplacement réservé sur la parcelle cadastrée … pour y réaliser un parc de stationnement. Cette modification, proposée par le maire agissant en cette qualité et reprise par le commissaire enquêteur dans ses recommandations, ne procède pas de l’enquête publique. Dans ces conditions, le conseil municipal de Servian a méconnu les dispositions de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme en approuvant cette modification au terme d’une procédure irrégulière. Une telle irrégularité a privé le public de la garantie qui s’attache à la prise en considération des observations des personnes intéressées.

En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme : « Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / 1° Des emplacements réservés aux voies et ouvrages publics dont il précise la localisation et les caractéristiques ; / 2° Des emplacements réservés aux installations d’intérêt général à créer ou à modifier (…) ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer, notamment, la liste des emplacements réservés pour la création ou l’aménagement des voies et ouvrages publics nécessaires. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

Si la commune n’est pas tenue d’indiquer les motifs de création d’un emplacement réservé et n’a pas à faire état d’un projet précis, elle doit néanmoins justifier d’un besoin en stationnement pour la création d’emplacements réservés à cette fin. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la création d’emplacements réservés dédiés au stationnement est justifiée par le rapport de présentation de la révision du plan local d’urbanisme sur « des dents creuses pour ménager des espaces publics permettant de conforter ceux présents autour du centre, notamment en ce qui concerne le stationnement (…) », en relation avec le projet d’aménagement et de développement durables de ce plan qui prévoit, en son axe n° 2.4, de « définir de nouveaux espaces de stationnement à proximité du centre-ville ». Ce rapport de présentation dénombre « 480 places de stationnements réparties dans une vingtaine de poches de stationnement » en page 126 d’une version de ce document datée du 4 mars 2019. Toutefois, alors que la carte figurant en page 127 (sur un total de 266 pages) de cette version de ce document identifie 477 places de stationnement existantes, la carte figurant en page 129 (sur un total de 285) d’une autre version du même document, également datée du 4 mars 2019, identifie, quant à elle, 628 places de stationnement existantes, soit une différence de l’ordre de 25 %. Faute d’expliquer ces incohérences, la commune intimée ne démontre ainsi pas ses besoins en stationnement. Dans ces conditions, les auteurs de la révision du plan local d’urbanisme de Servian ont commis une erreur manifeste d’appréciation en créant un emplacement réservé « … » sur les parcelles cadastrées ….

En dernier lieu, il ressort des pièces du dossier, sans que cela soit d’ailleurs contesté, que le règlement graphique du plan local d’urbanisme, auquel s’appliquent les dispositions précitées de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme, identifie la localisation de l’emplacement réservé « … ». En tout état de cause, les cartes figurant dans le rapport de présentation, auquel ne s’appliquent pas les dispositions de l’article L. 151-41, diffusé lors de l’enquête publique permettaient d’identifier la localisation de cet emplacement. Le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 151-41 du code de l’urbanisme doit être écarté.

Il résulte de tout ce qui précède que M. B… est seulement fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté sa demande en tant qu’elle tendait à l’annulation de la délibération approuvant la révision du plan local d’urbanisme de Servian en ce qu’elle approuve la création d’emplacements réservés sur les parcelles cadastrées … et sur la parcelle cadastrée …, et à l’annulation de la décision de rejet de son recours gracieux dans la même mesure.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative s’opposent à ce que soit mise à la charge de M. B…, qui n’a pas, dans la présente instance, la qualité de partie perdante, une somme quelconque au titre des frais exposés par la commune de Servian et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce et sur le fondement des mêmes dispositions, de mettre à la charge la commune de Servian une somme de 1 500 euros à verser à M. B… au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 29 juillet 2021 du conseil municipal de Servian approuvant la révision du plan local d’urbanisme de la commune est annulée en tant que des emplacements réservés sont créés sur les parcelles cadastrées … et sur la parcelle cadastrée … ainsi que, dans cette mesure, la décision rejetant son recours gracieux.

Article 2 : Le jugement n° 2200304 du 9 novembre 2023 du tribunal administratif de Montpellier est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 3 : La commune de Servian versera une somme de 1 500 euros à M. B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B… est rejeté.

Article 5 : Les conclusions de la commune de Servian présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. A… B… et à la commune de Servian.

Copie en sera adressée à la préfète de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 12 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Chabert, président de chambre,

M. Teulière, président-assesseur,

M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 mars 2026.

La rapporteure,

V. RestinoLe président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la préfète de l’Hérault en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.