Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Tarn Fibre a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler le titre de recette n° 6366 émis à son encontre par le département du Tarn le 17 mai 2022 en vue de recouvrer une créance de 21 700 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois de mars 2022 dans la transmission des comptes-rendus trimestriels n°s 5 à 10 et du compte-rendu annuel pour l’année 2020 et de la décharger de l’obligation de payer cette somme.

Par un jugement n° 2204616 du 25 avril 2024, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande et fait droit à la demande reconventionnelle présentée par le département du Tarn tendant au versement d’intérêts au taux légal.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 27 juin 2024 et le 1er juillet 2025, la société Tarn Fibre, représentée par M^e Feldman, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 25 avril 2024 du tribunal administratif de Toulouse ;

2°) d’annuler le titre de recette n° 6366 émis à son encontre par le département du Tarn le 29 avril 2022 en vue de recouvrer la somme de 21 700 euros correspondant aux pénalités de retard liées à la transmission des comptes-rendus trimestriels n°s 5 à 10 et du rapport annuel au titre de l’année 2020 et de la décharger de l’obligation de payer cette somme ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’avis des sommes à payer en litige ne comporte pas de signature en méconnaissance du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales ;

- il a été pris par une autorité incompétente en raison du caractère trop général de l’arrêté par lequel le président du conseil départemental du Tarn a délégué sa signature à M. A… B…, directeur général des services ;

- il n’est pas démontré que le département du Tarn aurait adhéré et utiliserait régulièrement le protocole d’échanges standard de données électroniques dénommé « Hélios » tel que prévu par l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- il n’est pas démontré que le département du Tarn serait détenteur d’une signature électronique pour signer et transmettre des documents électroniques au comptable public délivrée par la direction générale des finances publiques dans les conditions prévues à l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- les pénalités en litige n’ont pas été précédées d’une mise en demeure valide ;

- c’est à tort que le tribunal a fait droit à la demande reconventionnelle du département du Tarn en la condamnant à lui verser des intérêts au taux légal dont le point de départ a été fixé antérieurement au jugement attaqué alors que l’exercice d’un recours contentieux contre un titre exécutoire présente un effet suspensif.

Par un mémoire en défense et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 19 décembre 2024 et le 2 juillet 2025, le département du Tarn, représenté par M^e Guellier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tarn Fibre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques du Tarn en qualité d’observateur, lequel n’a pas produit d’observations.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 31 juillet 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur ;

- la décision d’exécution (UE) 2015/1506 de la Commission du 8 septembre 2015 ;

- le code civil ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le livre des procédures fiscales ;

- le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

- le décret n° 2017-1416 du 28 septembre 2017 ;

- l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique ;

- l’arrêté du 22 mars 2019 relatif à la signature électronique des contrats de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me El Gani-Laclautre, première conseillère ;

- les conclusions de M. Jazeron, rapporteur public ;

- les observations de M^e Bardoux, substituant M^e Feldman, représentant la société Tarn Fibre, et celles de M^e Chazaud substituant M^e Guellier, représentant le département du Tarn.

Une note en délibéré, produite pour la société Tarn Fibre et enregistrée le 6 mars 2026, n’a pas été communiquée.

Considérant ce qui suit :

En 2018, le département du Tarn a entrepris de se doter d’un réseau d’initiative publique en vue de desservir son territoire par une infrastructure et un réseau de communications électroniques très haut débit, dans les conditions prévues par l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 18 mai 2018, ce département a adopté le principe du recours à une délégation de service public pour créer et exploiter ce réseau d’initiative publique. Par une convention du 30 avril 2019, prenant effet le 19 juin suivant, le département du Tarn a conclu avec la Société Française du Radiotéléphone (SFR), à laquelle s’est substituée la société Tarn Fibre, une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, l’établissement et l’exploitation du réseau de communications électroniques à très haut débit du Tarn. Par une lettre du 25 avril 2022, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre de l’existence de manquements dans le cadre de la transmission du compte-rendu annuel pour l’année 2020 et des comptes-rendus trimestriels n°s 5 à 10 prévus par les articles 4.8.4 et 4.8.3 de la convention justifiant l’application de pénalités à son encontre au titre du mois de mars 2022 en application de l’article 8.2 et de la convention et de son annexe 10.24. Par un titre de recette n° 6366 émis le 17 mai 2022, dont un avis des sommes à payer valant ampliation a été transmis à la société Tarn Fibre, le département du Tarn a entendu recouvrer une somme de 21 700 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois de mars 2022 dans la remise de comptes-rendus trimestriels n°s 5 à 10 et du compte-rendu annuel pour l’année 2020. Par un jugement du 25 avril 2024 dont la société Tarn Fibre relève appel, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de ce titre de recette et à la décharge de l’obligation de payer la somme mise en recouvrement et fait droit à la demande reconventionnelle du département du Tarn tendant au versement d’intérêts au taux légal.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :

L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.

En ce qui concerne la régularité formelle de l’avis des sommes à payer en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article L. 252-A du livre des procédures fiscales : « Constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l’État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d’un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu’ils sont habilités à recevoir ». Aux termes du 4° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) / 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l’extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L’envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l’adresse qu’il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l’établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l’a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation (…) ».

Il résulte des dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures d’où les deux derniers alinéas sont issus, d’une part, que le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l’auteur de cette décision, au sens des dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration, de même, par voie de conséquence, que l’ampliation adressée au redevable, et d’autre part, qu’il appartient à l’autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l’ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l’extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l’ampliation adressée au redevable.

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Toute décision prise par une administration comporte, outre la signature de son auteur, la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ». Ces dispositions sont applicables aux titres exécutoires, en l’absence de dispositions spéciales contraires. Lorsque la décision est signée par délégation, ce sont les nom, prénom et qualité de la personne signataire qui doivent être mentionnés, y compris lorsque n’est notifiée à l’intéressé qu’une ampliation telle qu’un avis des sommes à payer. L’absence de ces mentions sur le titre exécutoire justifie l’annulation du titre exécutoire.

En l’espèce, la circonstance selon laquelle l’avis des sommes à payer valant ampliation du titre de recette ne comporte pas la signature de l’ordonnateur est sans incidence sur sa légalité, un tel avis ne constituant que l’un des volets du titre exécutoire adressé au redevable et seul le bordereau de titres de recettes signé devant être produit en cas de contentieux. Par suite, la société Tarn Fibre ne peut utilement se prévaloir de l’absence de signature sur l’avis des sommes à payer qui lui a été adressé.

En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 3342-8-1 du code général des collectivités territoriales : « Les produits des départements (…), qui ne sont pas assis et liquidés par les services fiscaux de l’État en exécution des lois et règlements en vigueur, sont recouvrés : / 1° Soit en vertu de jugements ou de contrats exécutoires ; / 2° Soit en vertu de titres de recettes ou de rôles émis et rendus exécutoires en ce qui concerne le département par le président du conseil départemental (…) ». Aux termes de l’article L. 3221-2 de ce code : « Le président du conseil départemental est l’ordonnateur des dépenses du département et prescrit l’exécution des recettes départementales (…) ». Aux termes de l’article L. 3221-3 du même code : « Le président du conseil départemental est seul chargé de l’administration. Il peut déléguer par arrêté, sous sa surveillance et sa responsabilité, l’exercice d’une partie de ses fonctions aux vice-présidents. Il peut également déléguer une partie de ses fonctions, dans les mêmes conditions, à des membres du conseil départemental en l’absence ou en cas d’empêchement des vice-présidents ou dès lors que ceux-ci sont tous titulaires d’une délégation. Ces délégations subsistent tant qu’elles ne sont pas rapportées. (…) / Le président du conseil départemental est le chef des services du département. Il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, donner délégation de signature en toute matière aux responsables desdits services ». Aux termes de l’article 10 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) Les ordonnateurs peuvent déléguer leur signature et se faire suppléer en cas d’absence ou d’empêchement. (…) ».

Il résulte de ces dispositions que le président du conseil départemental a la qualité d’ordonnateur des dépenses et des recettes du département. Si l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que ce président peut déléguer une partie de ses fonctions aux vice-présidents ou aux membres du conseil départemental en cas d’empêchement des vice-présidents, cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le président du conseil départemental puisse également déléguer sa signature en toute matière au responsable d’un des services de la région et, en particulier, au directeur général des services.

Par un arrêté du 15 mars 2022, certifié exécutoire après affichage opéré le jour même et transmission le jour même à la préfecture du Tarn dans le cadre du contrôle de légalité, le président du conseil départemental du Tarn a délégué sa signature à M. A… B…, directeur général des services et signataire de l’avis des sommes à payer en litige, à l’effet de signer tous courriers, tous actes, toutes décisions, tous contrats, convention et marchés en toutes matières, à l’exception des rapports au conseil départemental et à la commission permanente. Par ce même arrêté, cette autorité a délégué sa signature, de manière concurrente au directeur général des services et au directeur des finances, à l’effet de signer « toutes les pièces relatives à l’exécution, à la liquidation et à l’ordonnancement des dépenses et des recettes du budget général, des budgets annexes et des comptes hors budget ». Outre que la signature des titres exécutoires n’est pas exceptée de cette délégation de signature, celle-ci ne présente pas un caractère général dès lors que, d’une part, la possibilité pour le président du conseil départemental de déléguer sa signature en toute matière au directeur général des services, sous sa surveillance et sa responsabilité, a été prévue par le législateur à l’article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales et que, d’autre part, elle exclut certains actes. Enfin, à supposer que cette délégation présentât un caractère général, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas davantage démontré que l’autorité délégante n’ait pas été absente ou empêchée. Par suite, le bordereau de titres de recettes afférent au titre exécutoire en litige ayant été signé par une personne habilitée, le moyen tiré de l’incompétence doit être écarté comme manquant en fait.

En troisième lieu, aux termes de l’article 51 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « L’établissement, la conservation et la transmission des documents et pièces justificatives de toute nature peuvent, dans des conditions arrêtées par le ministre chargé du budget, être effectués sous forme dématérialisée ». Aux termes de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales : « Les ordonnateurs (…) lorsqu’ils choisissent de transmettre aux comptables publics, par voie ou sur support électronique, les pièces nécessaires à l’exécution de leurs dépenses ou de leurs recettes, recourent à une procédure de transmission de données et de documents électroniques, dans les conditions fixées par un arrêté du ministre en charge du budget pris après avis de la Cour des comptes, garantissant la fiabilité de l’identification de l’ordonnateur émetteur, l’intégrité des flux de données et de documents relatifs aux actes mentionnés en annexe I du présent code et aux deux alinéas suivants du présent article, la sécurité et la confidentialité des échanges ainsi que la justification des transmissions opérées. (…) / La signature manuscrite, ou électronique conformément aux modalités fixées par arrêté du ministre en charge du budget, du bordereau récapitulant les titres de recettes emporte attestation du caractère exécutoire des pièces justifiant les recettes concernées et rend exécutoires les titres de recettes qui y sont joints conformément aux dispositions des articles L. 252 A du livre des procédures fiscales et des articles R. 2342-4, R. 3342-8-1 et R. 4341-4 du présent code ».

Sur renvoi de ces dispositions, l’article 1er de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique dispose que : « (…) Les organismes publics précités [collectivités territoriales], lorsqu’ils effectuent par voie ou sous forme électronique la transmission de tout ou partie des pièces mentionnées aux articles D. 1617-19, D. 1617-21 et D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales, recourent à l’une des modalités de transmission fixées par le présent arrêté. / Ces modalités informatiques sont détaillées par la convention-cadre nationale de dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités et établissements publics locaux versions 1.3 et suivantes, prise en application de la charte nationale partenariale de dématérialisation, qui sont publiées sur internet à l’adresse électronique suivante : / http :// www. collectivites-locales. gouv. fr/ dematerialisation-chaine-comptable-et-financiere-0 html ».

Aux termes de l’article 2 de cet arrêté : « L’échange de données et de documents électroniques s’opèrent [sic] entre les ordonnateurs et les comptables des organismes publics visés à l’article 1er en respectant une norme informatique dénommée "protocole d’échange standard d’Hélios" à partir de ses versions 2 et suivantes, qui est actualisée en fonction de l’évolution des technologies et des besoins d’échange. / Le représentant légal de l’organisme public souhaitant adhérer à ce protocole complète, signe et transmet à son comptable public un formulaire d’adhésion au protocole d’échange standard conforme au modèle figurant en annexe n° 2 du présent arrêté (annexe non reproduite, consulter le fac-similé) à l’issue du processus de validation fonctionnelle et sur la base d’un accord préalable de la Direction générale des finances publiques (DGFiP). (…) / La validité juridique des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux de mandats de dépenses et de titres de recettes dématérialisés résulte de l’utilisation du protocole d’échange standard d’Hélios dans ses versions 2 et suivantes ainsi que de la signature électronique de l’ordonnateur ou de son représentant dans les conditions prévues à l’article 5 ».

Il résulte du point 1.9 « modalités de contractualisation » et du point 4 « cadre conventionnel » de la convention cadre nationale établie par la direction générale des finances publiques relative à la dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités, établissements publics locaux et établissements publics de santé, dans sa version n°1.9 du 8 novembre 2018, publiée sur le site internet collectivites-locales.gouv.fr, qu’en vue de faciliter et de généraliser la transmission dématérialisée des pièces et justificatifs comptables entre les ordonnateurs des collectivités territoriales et les comptables, l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios pour procéder à des échanges dématérialisés n’est désormais subordonnée à aucune formalité préalable, la rédaction et la signature d’un formulaire d’adhésion ou d’accord local de dématérialisation étant supprimées à compter du 1er janvier 2015 et l’utilisation de ce protocole étant désormais possible sans formalité sur simple accord de la direction générale des finances publiques.

La seule circonstance dont se prévaut la société Tarn Fibre, selon laquelle le département du Tarn ne démontre pas qu’il serait habilité à utiliser le système d’information « protocole d’échange standard Hélios » mis en œuvre par la direction générale des finances publiques, à défaut de produire son adhésion à ce protocole, qui affecte les modalités d’échanges et de transmission des documents sous forme électronique entre l’ordonnateur et le comptable public n’est pas, à elle seule, de nature à établir que le titre exécutoire en litige aurait été pris par une autorité incompétente ou qu’il ne comporterait pas une signature valide.

En outre, ainsi que cela résulte de la convention cadre nationale relative à la dématérialisation des documents de la chaîne comptable et financière des collectivités territoriales en vigueur, depuis le 1er janvier 2015, les ordonnateurs ne sont plus tenus de souscrire un formulaire d’adhésion préalablement à l’utilisation du protocole d’échanges standard Hélios. Enfin, il ne résulte pas de l’instruction que les services de la direction générale des finances publiques n’auraient pas donné leur accord à l’utilisation de l’application Hélios par le département du Tarn pour lui permettre d’émettre des titres de recette. Par suite, à supposer que la formalité d’adhésion au protocole d’échange standard Hélios conditionne la compétence du signataire du titre exécutoire en litige, la société Tarn Fibre, qui ne produit aucun élément au soutien de ses allégations, n’est pas fondée à soutenir que le département du Tarn n’utiliserait pas de manière régulière ce système d’information pour transmettre et signer de manière dématérialisée un tel acte.

En quatrième lieu, aux termes de l’article 1367 du code civil : « La signature nécessaire à la perfection d’un acte juridique identifie son auteur. Elle manifeste son consentement aux obligations qui découlent de cet acte. (…) / Lorsqu’elle est électronique, elle consiste en l’usage d’un procédé fiable d’identification garantissant son lien avec l’acte auquel elle s’attache. La fiabilité de ce procédé est présumée, jusqu’à preuve contraire, lorsque la signature électronique est créée, l’identité du signataire assurée et l’intégrité de l’acte garantie, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État ». Sur renvoi de ces dispositions, l’article 1er du décret du 28 septembre 2017 relatif à la signature électronique précise que : « La fiabilité d’un procédé de signature électronique est présumée, jusqu’à preuve du contraire, lorsque ce procédé met en œuvre une signature électronique qualifiée. / Est une signature électronique qualifiée une signature électronique avancée, conforme à l’article 26 du règlement susvisé et créée à l’aide d’un dispositif de création de signature électronique qualifié répondant aux exigences de l’article 29 dudit règlement, qui repose sur un certificat qualifié de signature électronique répondant aux exigences de l’article 28 de ce règlement ».

En application de l’article 22 du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur : « 1. Chaque État membre établit, tient à jour et publie des listes de confiance, y compris des informations relatives aux prestataires de services de confiance qualifiés dont il est responsable, ainsi que des informations relatives aux services de confiance qualifiés qu’ils fournissent. / 2. Les États membres établissent, tiennent à jour et publient, de façon sécurisée et sous une forme adaptée au traitement automatisé, les listes de confiance visées au paragraphe 1 portant une signature électronique ou un cachet électronique (…) ».

Aux termes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 portant application de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique : « (…) la signature électronique des fichiers de données et de documents électroniques transmis au comptable est effectuée par l’ordonnateur ou son délégataire au moyen : /- soit d’un certificat garantissant notamment son identification et appartenant à l’une des catégories de certificats visées par l’arrêté du ministre de l’économie et des finances en date du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics (NOR : EFIM1222915A) : / – soit du certificat de signature « DGFiP » délivré gratuitement par la direction générale des finances publiques aux ordonnateurs (…) ou à leurs délégataires qui lui en font la demande. / II. – Chaque organisme mentionné à l’article 1er du présent arrêté choisit de recourir à l’un ou l’autre de ces certificats énumérés au I du présent article ».

L’article 5 de ce même arrêté dispose que : « La signature électronique de l’ordonnateur est portée, selon les modalités prévues à l’article 4 du présent arrêté, soit sur chaque bordereau de mandats de dépenses et chaque bordereau de titres de recettes, soit sur le fichier contenant de tels bordereaux transmis au comptable public conformément au protocole d’échange standard dans sa version 2 ou dans une version ultérieure. La signature électronique emporte signature de tous les bordereaux de mandats, de tous les bordereaux de titres et les effets mentionnés par les alinéas 2 et 3 de l’article D. 1617-23 du code général des collectivités territoriales. (…) / La transmission au comptable public par l’ordonnateur ou son représentant de fichiers aller recette et dépense, signés électroniquement dans les conditions fixées à l’article 4, conformément au protocole d’échange standard dans ses versions 2 et suivantes, dispense l’ordonnateur ou son représentant de produire les mandats de dépenses, les titres de recettes, les bordereaux de mandats et les bordereaux de titres sur support papier au comptable public. Dans le respect des dispositions du présent arrêté, ces données électroniques ont un caractère probant tant à l’égard du comptable public, que de la chambre régionale des comptes, d’autres juridictions ou des tiers ».

Sur renvoi de ces dispositions, les articles 1 à 3 de l’arrêté du 22 mars 2019 relatif à la signature électronique des contrats de la commande publique, qui remplace l’arrêté du 15 juin 2012 relatif à la signature électronique dans les marchés publics, désormais abrogé, précisent que la signature électronique utilisée doit, d’une part, être conforme aux exigences du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et, d’autre part, reposer sur un certificat de signature électronique qualifié délivré par un prestataire de service de confiance qualifié répondant aux exigences de ce règlement ou délivré par une autorité de certification, française ou étrangère, qui répond aux exigences équivalentes à l’annexe I du règlement susvisé. Selon ces mêmes dispositions, le signataire utilise le dispositif de création de signature électronique de son choix mais les formats de signature utilisés doivent être « XAdES », « CAdES » ou « PAdES » tels que mentionnés aux articles 1 et 2 de la décision d’exécution (UE) 2015/1506 de la Commission du 8 septembre 2015 établissant les spécifications techniques et les formats relatifs aux listes de confiance visées à l’article 22, paragraphe 5, du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur.

Selon la société appelante, le département du Tarn ne démontre pas qu’il serait détenteur d’un certificat de signature électronique spécialement délivré à cet effet par la direction générale des finances publiques permettant à son ordonnateur de signer et de transmettre de manière dématérialisée des titres de recette au comptable public. Toutefois, ainsi que cela résulte des termes mêmes de l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 relatif à la dématérialisation des opérations en comptabilité publique, les ordonnateurs des collectivités territoriales souhaitant transmettre de manière dématérialisée leurs titres de recette au comptable public compétent ont la faculté d’utiliser le dispositif de signature électronique développé par la direction générale des finances publiques ou de recourir à leur propre certificat de signature électronique développé par un prestataire de services de confiance qualifié inscrit sur la liste de confiance de la France au sens du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014. Par suite, la société Tarn Fibre ne peut utilement soutenir que le titre exécutoire en litige ne pouvait être signé électroniquement qu’en recourant à un certificat de signature électronique délivré par la direction générale des finances publiques.

Par ailleurs, la fiabilité d’une signature électronique issue d’un procédé de signature électronique qualifiée étant présumée jusqu’à preuve du contraire, la société Tarn Fibre ne conteste pas, ainsi que cela lui incombe, la conformité du dispositif de signature électronique utilisé par le département du Tarn pour signer le titre exécutoire en litige au regard des exigences prévues par l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007 précité. Or, conformément à l’article 5 de ce même arrêté, l’utilisation du protocole d’échange standard Hélios et le respect du format de signature électronique requis confèrent une validité à la signature électronique des titres de recettes et des bordereaux de titres de recettes transmis de manière dématérialisée et confère un caractère probant aux données électroniques échangées tant à l’égard du comptable public que des juridictions ou des tiers.

Sur ce point, il résulte du fichier de recette afférent au bordereau de titres de recettes transmis de manière dématérialisée au comptable public via la logiciel Hélios sous la forme d’un fichier « aller » dans le protocole d’échange standard (PES) intégré à ce logiciel, de la copie-écran extraite du logiciel Hélios dans sa version « V2.20.5_022 » et, enfin, du fichier électronique au format dit « xml » produits en défense par le département du Tarn, que le titre exécutoire mentionne comme signataire M. A… B… et que le bordereau de titres de recettes afférent à ce titre a été signé électroniquement par ce dernier en recourant à un certificat de signature électronique qualifié développé par l’organisme CertEurope. Outre que le prestataire de signatures électroniques qualifiées CertEurope figure tant sur la liste de confiance nationale éditée en France par l’Agence nationale pour la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) publié sur son site internet ainsi que sur la base de données eIDAS développée par la Commission européenne librement accessible sur le site internet de la Commission, il ne résulte pas de l’instruction que la signature électronique ainsi utilisée ne serait pas conforme au format requis.

Or, la société Tarn Fibre ne conteste utilement ni les mentions contenues dans la copie du fichier produit au format dit « xml » ni la validité du format de certificat de signature électronique développé par le prestataire de signature électronique CertEurope auquel a recours le département du Tarn au regard des exigences requises par le protocole d’échange standard Hélios et par l’article 4 de l’arrêté du 27 juin 2007. Par suite, les éléments produits par le département du Tarn en défense suffisent, en l’absence de discussion sérieuse de nature à renverser la présomption de validité des signatures électroniques qualifiées, à établir la réalité et la validité de la signature électronique du bordereau dématérialisé par le directeur général des services en qualité d’ordonnateur. Par suite, le moyen tiré de ce que le titre exécutoire en litige ne serait pas signé en recourant à un certificat de signature électronique valide doit être écarté.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance en litige :

En règle générale les pénalités pour retard ne sont dues que du jour de la mise en demeure adressée au titulaire du contrat. La dispense de mise en demeure ne saurait résulter que de la volonté explicitement formulée par les parties ou déterminée par le juge d’après les circonstances particulières de chaque affaire, en tenant compte, notamment, de la nature du contrat et des termes employés dans la stipulation concernant la clause pénale.

Un cocontractant ne peut être regardé comme ayant été régulièrement mis en demeure dans le cas où la mise en demeure qui lui a été adressée ne fait état d’aucun manquement précis de sa part à ses obligations.

D’une part, en application de l’article 4.8.3 de la convention de délégation de service public relatif aux comptes-rendus trimestriels, le délégataire est tenu de produire à l’autorité délégante, chaque trimestre, au plus tard quinze jours calendaires après la fin du trimestre civil concerné un rapport contenant un certain nombre d’informations, dont la liste n’est pas exhaustive, relatives à l’exploitation du réseau et d’identifier et de justifier les décalages constatés entre le prévisionnel et le réalisé. Une fois communiqué, ce compte-rendu trimestriel a vocation à être examiné lors de la prochaine réunion du comité technique. En application de l’article 4.8.4 de cette même convention portant sur les rapports annuels, le délégataire est également tenu de produire à l’autorité délégante, chaque année avant le 1er juin, un rapport annuel comportant des éléments techniques, financiers et qualitatifs relatifs à l’exploitation du réseau et, de manière générale, l’ensemble des éléments de nature à permettre au délégant d’apprécier les conditions d’exécution de la mission déléguée. Selon ces mêmes stipulations, ce rapport, dont l’examen doit être mis à l’ordre du jour de la plus prochaine réunion de l’assemblée délibérante et dont les données doivent être publiées en application de l’article 34 du décret du 1er février 2016 sur le profil d’acheteur du département du Tarn, doit comporter une annexe et de données au format tableur permettant à l’autorité délégante d’apprécier les conditions d’exécution du service public.

D’autre part, aux termes de l’article 8.1 de la convention : « Si le délégataire n’exécute pas tout ou partie de ses obligations résultant de la convention, le délégant peut le mettre en demeure d’y satisfaire, par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai fixé par lui et adapté à la situation. Ce délai sera décompté à partir de la réception de la mise en demeure par le délégataire. / En cas de mise en demeure, le point de départ des pénalités demeure le manquement objet de la pénalité ». Il résulte de ces stipulations que l’autorité délégante peut mettre en demeure le délégataire de se conformer à ses obligations contractuelles en lui fixant un délai décompté à partir de la réception de cette mise en demeure mais que l’envoi d’une telle mise en demeure assorti d’un délai d’exécution est sans incidence sur le décompte des pénalités lesquelles sont dues du seul fait de la constatation d’un manquement aux obligations prévues par le contrat et dont le point de départ demeure le manquement constaté. Compte tenu de leur formulation et de l’emploi du verbe « pouvoir », ces mêmes stipulations offrent seulement au délégant la faculté d’adresser une mise en demeure au délégataire afin qu’il se conforme à ses obligations dans un délai déterminé sans qu’une telle formalité influe sur le régime des pénalités prévu de manière distincte au second alinéa de l’article 8.1 et à l’article 8.2 de la convention de délégation de service public.

Sur ce point, l’article 8.2 de la convention stipule que : « Des pénalités seront dues du fait de la constatation par le délégant du manquement du délégataire aux objectifs fixés dans la convention de délégation. (…) / Les pénalités encourues par le délégataire figurent en annexe 10.24 ». Sur renvoi de ces stipulations, la partie 2 de l’annexe 10.24 de la convention de délégation de service public relative aux pénalités liées à l’exploitation du réseau prévoit que le retard dans la communication complète des comptes-rendus trimestriels prévus à l’article 4.8.3 de la convention donne lieu à une pénalité de 100 euros par jour calendaire, le point de départ de cette pénalité étant fixé à quinze jours calendaires après la fin du trimestre civil concerné. Selon cette même annexe, le retard dans la communication complète des comptes-rendus annuels prévus à l’article 4.8.4 de la convention donne lieu à une pénalité de 100 euros par jour calendaire, le point de départ de cette pénalité étant fixé au 1er juin de l’année N pour les activités de l’année N-1.

Il résulte de l’instruction que les pénalités en litige ont bien été précédées de lettres de mise en demeure adressées par le département du Tarn à la société Tarn Fibre les 3 juin, 9 septembre et 19 octobre 2021 ainsi que les 2 février 2022. Ces lettres indiquent que, conformément à l’article 4.8.3 de la convention de délégation de service public, le délégataire est tenu de remettre à l’autorité délégante un compte rendu trimestriel au plus tard quinze jours calendaires après la fin du trimestre civil concerné et que les comptes rendus trimestriels n°s 5 à 10, n’ont pas été remis dans le délai prévu par la convention ou ont été remis de manière incomplète. La mise en demeure adressée le 13 septembre 2021, qui fait suite à une précédente lettre du 19 juin 2021, indique que le rapport annuel établi au titre de 2020 transmis le 1er juin 2021 par Tarn Fibre est incomplet en méconnaissance de l’article 4.8.4 de la convention. Ces mises en demeure font ainsi état de manière précise des manquements commis par la société Tarn Fibre à ses obligations contractuelles. En outre, elles laissent au délégataire un délai de quinze jours pour produire les documents manquants. Par suite, ces mises en demeure préalables au prononcé de pénalités de retard sont régulières.

En ce qui concerne les intérêts au taux légal mis à la charge de la société Tarn Fibre à titre reconventionnel par le tribunal :

D’une part, une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l’encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de leur créance. Toutefois, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont dispose une personne publique ne fait pas obstacle à ce que celle-ci saisisse le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement.

D’autre part, aux termes de l’article 28 du titre I du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « L’ordre de recouvrer fonde l’action de recouvrement. Il a force exécutoire dans les conditions prévues par l’article L. 252 A du livre des procédures fiscales. / Le comptable public muni d’un titre exécutoire peut poursuivre l’exécution forcée de la créance correspondante auprès du redevable, dans les conditions propres à chaque mesure d’exécution (…) ». Aux termes du 1° de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) 1° En l’absence de contestation, le titre de recettes individuel ou collectif émis par la collectivité territoriale ou l’établissement public local permet l’exécution forcée d’office contre le débiteur. / Toutefois, l’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre ».

Les débiteurs peuvent introduire contre un titre exécutoire, devant la juridiction compétente, un recours qui présente un caractère suspensif en application d’un principe général du droit.

Toutefois, l’effet suspensif qui s’attache à l’opposition formée par le débiteur à l’encontre d’un titre de recouvrement émis par l’État ou une autre personne publique ne vaut qu’à l’égard de la procédure de recouvrement forcé. Elle est, en revanche, sans incidence sur l’exigibilité de la créance constatée par le titre. Dès lors, la collectivité territoriale créancière reste recevable à présenter, dans l’instance formée par le débiteur en opposition à ce titre exécutoire, des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de ce dernier à lui payer des intérêts au taux légal assortis, le cas échéant, de leur capitalisation, lorsque ces intérêts n’ont pas eux-mêmes été recouvrés par voie d’état exécutoire.

Enfin, lorsqu’ils ont été demandés, et quelle que soit la date de cette demande, les intérêts moratoires dus en application de l’article 1236-1 du code civil courent à compter du jour où la demande de paiement du principal est parvenue au débiteur ou, en l’absence d’une telle demande préalablement à la saisine du juge, à compter du jour de cette saisine.

Conformément aux principes qui viennent d’être rappelés, l’exercice d’un recours contentieux contre le titre de recette en litige affecte seulement son caractère exécutoire en suspendant la possibilité pour l’administration de recourir aux modes de recouvrement forcé mais n’affecte pas l’exigibilité de la créance constatée par ce titre. En outre, il ne résulte pas de l’instruction et n’est pas allégué que le département du Tarn aurait, à la date du jugement attaqué ou à la date du présent arrêt, émis un titre exécutoire à l’encontre de la société Tarn Fibre pour recouvrer les sommes dues au titre des intérêts au taux légal demandés à titre reconventionnel devant le tribunal. Par suite, dès lors que ces intérêts n’ont pas été recouvrés par voie d’état exécutoire, le département du Tarn était bien recevable et fondé à présenter, dans l’instance formée par la société Tarn Fibre en opposition au titre exécutoire en litige, des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de ce débiteur à lui verser des intérêts au taux légal dont le point de départ a été fixé à la date de la saisine du tribunal en l’absence d’élément de nature à établir la date à laquelle la demande de paiement au principal est parvenue au débiteur.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Tarn, qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société Tarn Fibre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Tarn Fibre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Tarn et non compris dans les dépens.

DÉCIDE:

La requête de la société Tarn Fibre est rejetée.

La société Tarn Fibre versera au département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Tarn Fibre et au département du Tarn.

Délibéré prolongé après l’audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M. Romnicianu, président,

M. Bentolila, président-assesseur,

M^me El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 31mars 2026.

La rapporteure,

N. El Gani-Laclautre

Le président,

M. Romnicianu

La greffière,

C. Lanoux

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.