Vu la procédure suivante :

Par une requête, un nouveau mémoire et un mémoire en réplique, enregistrés les 28 mars, 16 mai et 3 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, le syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2025-80 du 28 janvier 2025 relatif aux dérogations à l’interdiction, prévue au III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 ;

- la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 ;

- le code de l’environnement ;

- la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 ;

- la loi n° 2020-105 du 10 février 2020 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Olivier Guiard, maître des requêtes,

- les conclusions de M^me Céline Guibé, rapporteure publique ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gatineau, Fattaccini, Rebeyrol, avocat du syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance ;

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes des dispositions du sixième alinéa du III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, dans sa rédaction issue du A du I de l’article 62 de la loi du 10 février 2020 relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire, qui reprennent celles du quatrième alinéa du III de l’article L. 541-10-5 du même code, introduites par le 2° du I de l’article 28 de la loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous : « Au plus tard le 1er janvier 2025, il est mis fin à l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en matière plastique dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans. Dans les collectivités territoriales de moins de 2 000 habitants, le présent alinéa est applicable au plus tard le 1er janvier 2028 ». Aux termes du vingtième alinéa du III du même article L. 541-15-10, issu de l’article 77 de la loi du 10 février 2020 : « Au plus tard le 1er janvier 2025, il est mis fin à l’utilisation de contenants alimentaires de cuisson, de réchauffage et de service en plastique, dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité ainsi que les services mentionnés au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code de la santé publique. Cette interdiction peut faire l’objet d’une dérogation dans des conditions définies par décret en Conseil d’Etat ».

2. Pour l’application de ces dispositions, le décret du 28 janvier 2025 relatif aux dérogations à l’interdiction, prévue au III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique, a introduit dans le code de l’environnement un article D. 541-338 aux termes duquel : « Pour l’application des sixième et vingtième alinéas du III de l’article L. 541-15-10, on entend par : / 1° “Contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service” : les objets destinés à contenir des denrées alimentaires et entrant en contact avec ces mêmes denrées, qui sont utilisés pour la cuisson, la préparation, la remise en température, la présentation, le service ou la consommation des plats, y compris la vaisselle et les couverts ; / 2° “Contenants en plastique” : contenants fabriqués entièrement ou partiellement à partir de plastique tel qu’il est défini au 1° de l’article D. 541-330. » Le même décret a également introduit, à la suite de l’article D. 541-338, un article R. 541-339 aux termes duquel : « Les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, les centres périnataux de proximité ainsi que les services de protection maternelle et infantile ne sont pas soumis à l’interdiction mentionnée au vingtième alinéa du III de l’article L. 541-15-10 pour les contenants alimentaires de cuisson, de réchauffe et de service en plastique suivants : / 1° Les contenants constitutifs d’un dispositif médical défini à l’article L. 5211-1 du code de la santé publique ; / 2° Les contenants utilisés afin de garantir un niveau de sécurité et d’hygiène suffisant aux personnes nécessitant une alimentation stérile ; / 3° Les contenants de produits transformés préemballés, tels que définis à l’article 2 du règlement (CE) n° 852/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires et à l’article 2 du règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l’information des consommateurs sur les denrées alimentaires, dès lors qu’ils n’ont pas vocation à être réchauffés ; / 4° Les contenants de denrées alimentaires et substituts définis par le règlement (UE) 609/2013 du Parlement européen et du Conseil du 12 juin 2013 concernant les denrées alimentaires destinées aux nourrissons et aux enfants en bas âge, les denrées alimentaires destinées à des fins médicales spéciales et les substituts de la ration journalière totale pour contrôle du poids, dès lors qu’ils n’ont pas vocation à être réchauffés ; / 5° Les tétines et bagues de serrage des biberons ; / 6° Les films utilisés comme opercules, les couvercles et autres moyens de fermeture et les joints, dès lors qu’ils n’ont pas vocation à être réchauffés ; / 7° Les couverts, lorsque l’élément en matière plastique dont ils disposent a été conçu dans le but d’écarter tout risque de blessure pour les jeunes enfants ; / 8° Les contenants dont l’élément en plastique conçu à des fins d’ergonomie ou de barrière thermique ou sonore n’entre pas en contact avec les denrées alimentaires ».

3. La requête du syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance, qui ne conteste pas les dérogations à l’interdiction prévue par le vingtième alinéa du III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, définies par l’article R. 541-339, doit être regardée comme tendant à l’annulation du décret du 28 janvier 2025 en tant seulement qu’il introduit dans le même code l’article D. 541-338.

4. Aux termes du 1 de l’article 5 de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil du 9 septembre 2015 prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information : « Sous réserve de l’article 7, les Etats membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet. (…) ». Constituent notamment une règle technique au sens du f du 1 de l’article 1er de cette directive « une spécification technique ou autre exigence ou une règle relative aux services, (…) dont l’observation est obligatoire de jure ou de facto, pour la commercialisation, la prestation de services, (…) de même que, sous réserve de celles visées à l’article 7, les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres interdisant (…) l’utilisation d’un produit (…) », dont la définition, au a du même paragraphe, inclut « tout produit de fabrication industrielle ». Le a du 1 de l’article 7 de cette même directive exempte de notification les mesures par lesquelles les Etats membres « se conforment aux actes contraignants de l’Union qui ont pour effet l’adoption de spécifications techniques ou de règles relatives aux services ».

5. Il ressort de la jurisprudence constante de la Cour de justice de l’Union européenne, et en dernier lieu de son arrêt du 21 décembre 2023 Papier Mettler Italia Srl c/ Italie (aff. C-86/22), que le non-respect des articles 5 et 6 de la directive 2015/1535, repris des articles 8 et 9 de la directive 98/34, eux-mêmes issus des articles 8 et 9 de la directive 83/189, constitue un vice substantiel dès lors que l’adoption et la publication d’une règle technique, en méconnaissance de ces dispositions, sont susceptibles en tant que telles de créer des entraves aux échanges contraires aux traités européens, et ne permettent ni de prendre en considération les observations des autres Etats membres ou de la Commission, ni, pour celle-ci, de proposer l’édiction de normes communes ou harmonisées réglant la matière faisant l’objet de la mesure envisagée. La Cour en déduit qu’une règle technique ne peut être adoptée lorsqu’elle n’a pas été notifiée.

6. Lorsqu’une règle technique résulte, en droit interne, de la combinaison de dispositions de nature législative et de dispositions d’application de nature réglementaire, il n’y a pas lieu, en application du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, de communiquer à la Commission européenne les dispositions réglementaires d’application relatives à cette règle technique lorsque, d’une part, le texte législatif détermine la règle technique en cause d’une manière suffisamment précise pour que ses effets puissent être évalués par la Commission européenne et les Etats membres de l’Union européenne, d’autre part, que la disposition législative a été communiquée conformément à la directive et, enfin, que les dispositions réglementaires d’application n’ajoutent pas d’autre règle technique relevant de cette obligation de communication.

7. En premier lieu, il ressort des dispositions citées aux points 1 et 2 des sixième et vingtième alinéas du III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement et des articles D. 541-338 et R. 541-339 du même code, créés par le décret attaqué, que l’interdiction d’utilisation des objets en matière plastique destinés à contenir des denrées alimentaires et entrant en contact avec ces mêmes denrées, qui sont utilisés pour la cuisson, la préparation, la remise en température, la présentation, le service ou la consommation des plats, y compris la vaisselle et les couverts, d’une part, dans les services de restauration collective des établissements scolaires et universitaires ainsi que des établissements d’accueil des enfants de moins de six ans et, d’autre part, dans les services de pédiatrie, d’obstétrique et de maternité, dans les centres périnataux de proximité ainsi que dans les services de protection maternelle et infantile, sous réserve des exceptions prévues par l’article R. 541-339, résulte de la combinaison de ces dispositions de nature législative et réglementaire. Or, alors que ces dispositions combinées présentent le caractère d’une règle technique au sens et pour l’application des dispositions, citées au point 3, du f du 1 de l’article 1er et du 1 de l’article 5 de la directive 2015/1535, il est constant que le projet ayant donné lieu au décret du 28 janvier 2025, qui devait donner lieu à communication dès lors que les effets de la règle technique ne pouvaient être évalués par la Commission européenne et par les Etats membres de l’Union européenne au vu des seules dispositions législatives qui n’en déterminaient pas le champ d’application avec précision, n’a fait l’objet d’aucune notification en application de l’article 5 de cette directive.

8. En second lieu, si aux termes du 1 de l’article 4 de la directive (UE) 2019/904 du Parlement européen et du Conseil du 5 juin 2019 relative à la réduction de l’incidence de certains produits en plastique sur l’environnement : « Les États membres prennent les mesures nécessaires pour parvenir à une réduction ambitieuse et soutenue de la consommation des produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie A de l’annexe, conformément aux objectifs généraux de la politique de l’Union en matière de déchets, en particulier la prévention des déchets, de manière à induire une inversion significative des tendances à la hausse de la consommation. (…) » et si aux termes de l’article 5 de la même directive : « Les États membres interdisent la mise sur le marché des produits en plastique à usage unique énumérés dans la partie B de l’annexe et des produits fabriqués à base de plastique oxodégradable », il résulte de ces dispositions que les mesures de réduction de la consommation et de restriction à la mise sur le marché qu’elles prévoient ne portent que sur les produits en plastique à usage unique. Par suite, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles n’est pas fondée à soutenir que le décret attaqué, dont le champ d’application ne se limite pas aux produits à usage unique, instituerait une interdiction sectorielle d’utilisation des contenants en plastique conforme aux dispositions des articles 4 et 5 de la directive 2019/904, qu’en application des dispositions, rappelées au point 3, du a du 1 de l’article 7 de la directive 2015/1535, les autorités françaises n’auraient pas été tenues de notifier à la Commission européenne avant leur adoption.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que le syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance est fondé à demander l’annulation du décret du 28 janvier 2025 en tant qu’il introduit l’article D. 541-338 dans le code de l’environnement.

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros à verser au syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : Le décret n° 2025-80 du 28 janvier 2025 relatif aux dérogations à l’interdiction, prévue au III de l’article L. 541-15-10 du code de l’environnement, d’utiliser certains contenants alimentaires en plastique est annulé en tant qu’il introduit l’article D. 541-338 dans le code de l’environnement.

Article 2 : L’Etat versera au syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : La présente décision sera notifiée au syndicat Plastalliance – The European Plastics Alliance, au Premier ministre et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré à l’issue de la séance du 11 mars 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Bertrand Dacosta, M^me Anne Egerszegi, présidents de chambre ; M. Nicolas Polge, M. Vincent Daumas, M. Olivier Yeznikian, M^me Rozen Noguellou, M. Christophe Barthélemy, conseillers d’Etat et M. Olivier Guiard, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 8 avril 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

Le rapporteur :

Signé : M. Olivier Guiard

La secrétaire :

Signé : M^me Fehmida Ghulam

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour la secrétaire du contentieux, par délégation :