Vu la procédure suivante :

Par une requête et trois mémoires, enregistrés les 15 mars 2021, 29 avril 2022, 8 juin 2022, et 27 septembre 2024, la société civile immobilière Stanal, représentée par M^e Jorion, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler l’arrêté du 20 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Boulogne-Billancourt a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de la démolition d’un abri de jardin et de la construction d’une maison individuelle en R+1 sur un terrain situé au 4, villa des Princes à Boulogne-Billancourt ;

2°) d’enjoindre à la commune de Boulogne-Billancourt, à titre principal, de lui délivrer un certificat de non-opposition tacite à cette demande de permis de construire dans un délai de quinze jours à compter de la notification du jugement ;

3°) d’enjoindre, à titre subsidiaire, à la commune de Boulogne-Billancourt, de lui accorder un permis de construire dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision de refus de permis de construire constitue une décision de retrait d’un permis de construire, implicitement accordé le 29 juillet 2020 ; le maire disposait d’un délai de 3 mois pour retirer ce permis de construire soit jusqu’au 29 octobre 2020 ; le retrait intervenu le 20 janvier 2021 est dès lors illégal ;

— l’arrêté a été signé par une autorité incompétente ;

— il est entaché d’un vice de procédure, faute d’avoir été précédé d’une procédure contradictoire préalable en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

— le maire a méconnu les articles L. 442-1 et R. 442-1 du code de l’urbanisme en rejetant sa demande au motif qu’elle ne justifiait pas d’une autorisation préalable de division parcellaire ;

— le maire a inexactement qualifié les faits en rejetant sa demande de permis de construire sur le fondement de l’article UBa 4.3 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Boulogne-Billancourt ;

— le maire a inexactement qualifié les faits en rejetant sa demande de permis de construire sur le fondement de l’article 11.5 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme au motif qu’il porte atteinte au caractère et à l’intérêt du site dans lequel il s’inscrit.

Par quatre mémoires, enregistrés les 16 septembre 2021, 18 mai 2022, 6 septembre 2024 et 27 septembre 2024, la commune de Boulogne-Billancourt, représentée par M^e Moghrani, conclut au rejet de la requête et, à ce que soit mise à la charge de la SCI requérante la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme ;

— les moyens que la SCI requérante soulève ne sont pas fondés.

Par un courrier en date du 21 juin 2024, la commune de Boulogne-Billancourt été invitée, en application des dispositions de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, à produire, tout élément de nature à démontrer que l’arrêté du 8 juin 2020 portant délégation de fonctions à M. A a été régulièrement publié ainsi que l’accusé de réception du courrier daté du 24 juin 2020 envoyé à la SCI Stanal.

En réponse, la commune de Boulogne-Billancourt a transmis le 6 septembre 2024, un certificat d’affichage de la délégation de fonctions accordée à M. A du 9 juin 2020, le courrier du 24 juin adressé à la SCI Stanal et l’accusé de réception de ce courrier ; l’ensemble de ces pièces ont été communiquées.

Un mémoire présenté pour la SCI Stanal a été enregistré le 11 octobre 2024 et n’a pas été communiqué.

Par une ordonnance du 30 septembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 14 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me L’Hermine, conseillère ;

— les conclusions de M. Gabarda, rapporteur public ;

— les observations de M^e Moghrani, avocat de la commune de Boulogne-Billancourt.

Considérant ce qui suit :

1. Le 3 décembre 2019, la société civile immobilière (SCI) Stanal a signé une promesse de vente en vue de l’acquisition d’une parcelle située au 4, villa des Princes à Boulogne-Billancourt, assortie d’une condition suspensive tenant à l’obtention d’un permis de construire. Le 29 mai 2020, la SCI Stanal a déposé une demande de permis de construire portant sur la démolition d’un abri de jardin et la construction d’une maison individuelle en R + 1 situé sur cette parcelle. Par un arrêté du 20 janvier 2021, dont la SCI Stanal demande l’annulation, le maire de Boulogne-Billancourt a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la nature de la décision attaquée :

S’agissant des dispositions applicables au délai d’instruction d’une demande d’autorisation d’urbanisme :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. () ». Le délai d’instruction des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir et des déclarations préalables est, selon l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme, déterminé dans les conditions suivantes : " a) Un délai de droit commun est défini [à l’article R. 423-23]. En application de l’article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; / b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus [aux articles R. 423-24 à R. 423-33]. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus [aux articles R. 423-34 à R. 423-37-3], pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande « . Aux termes de l’article R. 423-23 du même code : » Le délai d’instruction de droit commun est de : / () b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l’habitation, ou ses annexes ; () « . Aux termes de l’article R. 423-35 du même code : » Lorsque la délivrance du permis ou la décision de non-opposition à la déclaration préalable est subordonnée à l’accord de l’architecte des Bâtiments de France, le délai d’instruction est prolongé de deux mois lorsque les travaux portent sur un immeuble situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques et que l’autorité compétente en matière d’autorisations d’urbanisme a saisi le préfet de région ou le préfet de Corse d’un recours en cas de désaccord avec l’architecte des Bâtiments de France ".

3. D’autre part, l’article R. 423-4 du même code prévoit que le récépissé de la demande de permis ou de la déclaration préalable précise la date à laquelle un permis tacite doit intervenir, en application du premier alinéa de l’article L. 424-2. Ce récépissé précise également, en application de l’article R. 423-5 du même code, que l’autorité compétente peut, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier : " a) Notifier au demandeur que le dossier est incomplet ; / b) Notifier au demandeur un délai différent de celui qui lui avait été initialement indiqué, lorsque le projet entre dans les cas prévus aux articles R. 423-24 à R. 423-33 ; / () « . Aux termes de l’article R. 423-42 du même code : » Lorsque le délai d’instruction de droit commun est modifié en application des articles R. 423-24 à R. 423-33, l’autorité compétente indique au demandeur ou à l’auteur de la déclaration, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie : / a) Le nouveau délai et, le cas échéant, son nouveau point de départ ; / b) Les motifs de la modification de délai ; / c) Lorsque le projet entre dans les cas prévus à l’article R. 424-2, qu’à l’issue du délai, le silence éventuel de l’autorité compétente vaudra refus tacite du permis. / Copie de cette notification est adressée au préfet « . Et aux termes de l’article R. 423-43 du même code : » Les modifications de délai prévues par les articles R. 423-24 à R. 423-33 ne sont applicables que si les notifications prévues par la présente sous-section ont été faites. / () « . Aux termes de l’article R. 424-1 du même code : » A défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III [du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme], le silence gardé par l’autorité compétente vaut, selon les cas : / () b) Permis de construire, permis d’aménager ou permis de démolir tacite ".

4. En outre, aux termes de l’article R. 423-19 du code de l’urbanisme : « Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet. » Aux termes de l’article R. 423-22 du même code : « Pour l’application de la présente section, le dossier est réputé complet si l’autorité compétente n’a pas, dans le délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». Aux termes de l’article R. 423-38 du même code : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l’autorité compétente, dans le délai d’un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l’auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d’avis de réception ou, dans le cas prévu par l’article R. 423-48, un échange électronique, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». L’article R. 423-41 du même code prévoit que : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 ou ne portant pas sur l’une des pièces énumérées par le présent code n’a pas pour effet de modifier les délais d’instruction définis aux articles R. 423-23 à R. 423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R. 423-42 à R. 423-49 ».

5. Il résulte de toutes ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d’aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. Une modification du délai d’instruction notifiée après l’expiration du délai d’un mois prévu à l’article R. 423-18 de ce code ou qui, bien que notifiée dans ce délai, ne serait pas motivée par l’une des hypothèses de majoration prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du même code, n’a pas pour effet de modifier le délai d’instruction de droit commun à l’issue duquel naît un permis tacite ou une décision de non-opposition à déclaration préalable. En outre, le délai d’instruction de la demande, au terme duquel le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur, court à compter de la réception en mairie des pièces manquantes demandées dans le délai d’un mois prévu à l’article R. 423-38 du code de l’urbanisme. Lorsque l’administration demande des pièces complémentaires pour l’instruction du dossier de l’autorisation d’urbanisme sollicitée, cette demande n’a pour effet de modifier le délai d’instruction qu’à la condition qu’elle intervienne dans un délai d’un mois à compter du dépôt du dossier en mairie.

S’agissant des dispositions applicables pendant la période d’urgence sanitaire :

6. Aux termes de l’article 7 de l’ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période : «  Sous réserve des obligations qui découlent d’un engagement international ou du droit de l’Union européenne, les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis de l’un des organismes ou personnes mentionnés à l’article 6 peut ou doit intervenir ou est acquis implicitement et qui n’ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu’à la fin de la période mentionnée au I de l’article 1er. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l’article 1er est reporté jusqu’à l’achèvement de celle-ci. () ». La période mentionnée à l’article 1er de cette ordonnance est la période du 12 mars 2020 au 23 juin 2020 inclus.

S’agissant de l’exacte qualification de la décision administrative déférée :

7. D’une part, il ressort des pièces du dossier que la demande de la SCI Stanal porte sur la démolition d’un abri de jardin et la construction d’une maison individuelle de telle sorte que le délai d’instruction de sa demande, à l’issue duquel naît un permis de construire tacite, est de deux mois en application de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme. Il ressort des pièces du même dossier que le projet est situé dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques. Si la commune de Boulogne-Billancourt indique dans son courrier du 24 juin 2020 que le délai a été prolongé de deux mois en raison de la consultation de l’architecte des bâtimentsde France en application de l’article R. 423-35 du code de l’urbanisme, il ne ressort pas des pièces du dossier que le préfet aurait été saisi le préfet de région d’un recours en raison d’un désaccord avec l’architecte des bâtiments de France. Le délai d’instruction de la demande de permis de construire était dès lors de deux mois.

8. D’autre part, il est constant que la SCI Stanal a déposé, en mairie, son dossier de demande de démolition d’un abri de jardin et de permis de construire une maison individuelle, le 29 mai 2020. Le délai d’un mois imparti à la commune de Boulogne-Billancourt pour solliciter des pièces complémentaires et informer la société pétitionnaire d’une modification du délai d’instruction a commencé à courir à compter du 24 juin 2020 en application des dispositions de l’ordonnance du 25 mars 2020 relatives à l’état d’urgence sanitaire. Par un courrier du 24 juin 2020, reçu le 2 juillet suivant, la commune a sollicité la production de pièces complémentaires. Cette notification, qui est intervenue dans le délai d’un mois à compter du 24 juin 2020, n’est dès lors pas tardive. Les pièces complémentaires sollicitées par la commune, ont été réceptionnées par elle, les 30 juillet et 25 septembre 2020. Le dossier de demande de permis de construire est dès lors réputé complet à compter de cette date. Dans ces conditions, la SCI Stanal était titulaire d’un permis de construire tacite le 25 novembre 2020. La décision contestée du 20 janvier 2021 doit, par suite, être regardée comme rapportant ce permis tacitement accordé.

9. Par ailleurs, les conditions de notification d’une décision étant sans influence sur sa légalité, la circonstance, à la supposer avérée que la lettre de prolongation n’aurait pas été notifiée au préfet en méconnaissance des dispositions du dernier alinéa de l’article R. 423-32 du code de l’urbanisme, est sans incidence sur la légalité de la décision attaquée et les conditions de naissance d’un permis tacite.

En ce qui concerne la légalité de la décision du 20 janvier 2021 retirant le permis de construire tacite :

S’agissant du vice de procédure :

10. Aux termes de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme : « La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d’aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s’ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. () ». Aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable. ». Aux termes de l’article L. 122-1 du même code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». Enfin, aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits () ».

11. En l’espèce, il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une procédure contradictoire ait été mise en œuvre préalablement à la décision contestée du 20 janvier 2021. La SCI requérante est dès lors fondée à soutenir que l’arrêté contesté a été rendu au terme d’une procédure irrégulière.

S’agissant de l’application de l’article 11.5 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Boulogne-Billancourt :

12. Aux termes de l’article 11.5 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Boulogne-Billancourt relatif à l’aspect extérieur des constructions et plus particulièrement aux travaux dans les ensembles à caractère patrimonial : « Les travaux dans les ensembles urbains ou bâtis à caractère patrimonial devront respecter les éléments de composition communs à l’ensemble : hauteur, volumétrie, matériaux et implantation. / Dans les ensembles urbains une attention particulière sera portée aux espaces bâtis et non bâtis en relation avec l’espace public. / En particulier il conviendra d’ajuster la forme du couronnement, nonobstant le gabarit-enveloppe, pour assurer une meilleure insertion des constructions nouvelles dans l’environnement ».

13. Pour rejeter la demande de permis de construire de la SCI Stanal, le maire de la commune Boulogne-Billancourt s’est fondé sur la circonstance que le projet, consistant en la construction d’une maison en R+1, sera implanté sur une parcelle aménagée en jardin paysager, qui participe à la qualité paysagère du cœur d’îlot et « constitue un poumon de verdure et de respiration pour l’ensemble des habitations disposées tout autour ». Il a, en outre, retenu la circonstance que le projet porte une atteinte à la qualité du tissu urbain de « l’ensemble urbain à caractère patrimonial » dans lequel il prend place.

14. D’une part, il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et photographies produits, que le projet est implanté sur une parcelle, située en cœur d’îlot d’une superficie de 375 m², sur laquelle est aménagée un jardin paysager. Si ce site permet de contribuer à la qualité du secteur urbain selon l’architecte des bâtiments de France dans son avis du 28 août 2020, il ne fait l’objet d’aucune protection particulière à ce titre et ne présente pas, dès lors, d’intérêt particulier.

15. D’autre part, les bâtiments patrimoniaux identifiés dans une annexe du règlement du plan local d’urbanisme, qui se composent d’immeubles d’habitation en R + 5 et en R + 6, ne sont pas situés à proximité immédiate du projet et ne sont pas visibles depuis le terrain d’assiette du projet, lequel n’est d’ailleurs pas visible depuis ces bâtiments dès lors que la parcelle concernée est située en cœur d’ilot.

16. Enfin, eu égard à sa situation et à ses dimensions réduites, le projet en litige, qui prévoit la construction d’une maison individuelle en R+1 d’une emprise au sol de 155 m², en fond de parcelle, en vue de créer un jardin à l’avant de la construction, n’est pas de nature à porter une atteinte à l’intérêt ou au caractère des ensembles urbains ou bâtis à caractère patrimonial au sens de l’article 11.5 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme. Dans ces conditions, en se fondant sur ce motif pour retirer le permis accordé à la SCI Stanal, le maire de Boulogne-Billancourt a entaché sa décision d’une erreur d’appréciation.

S’agissant de la substitution de motif invoquée par la commune de Boulogne-Billancourt :

17. Aux termes de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme : « Le permis ou la décision prise sur la déclaration préalable doit respecter les préoccupations d’environnement définies aux articles L. 110-1 et L. 110-2 du code de l’environnement. Le projet peut n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si, par son importance, sa situation ou sa destination, il est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. Ces prescriptions spéciales tiennent compte, le cas échéant, des mesures mentionnées à l’article R. 181-43 du code de l’environnement ».

18. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

19. La commune de Boulogne-Billancourt invoque, dans son mémoire en défense du 16 septembre 2021 communiqué à la SCI Stanal, un autre motif, tiré de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article R. 111-26 du code de l’urbanisme. Toutefois, ces dispositions ne permettent pas à l’autorité administrative de refuser un permis de construire, mais seulement de l’accorder sous réserve du respect de prescriptions spéciales relevant de la police de l’urbanisme, telles que celles relatives à l’implantation ou aux caractéristiques des bâtiments et de leurs abords, si le projet de construction est de nature à avoir des conséquences dommageables pour l’environnement. Ainsi, il ne résulte pas de l’instruction que le maire de Boulogne-Billancourt aurait pris la même décision s’il avait entendu se fonder initialement sur ce motif qu’il invoque. Il n’y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée.

20. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la requérante n’est, en l’état de l’instruction, de nature à fonder l’annulation de l’arrêté en litige.

21. Il résulte de ce qui précède que la SCI Stanal est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 20 janvier 2021 par lequel le maire de la commune de Boulogne-Billancourt a retiré le permis tacite dont elle était titulaire.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

22. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, d’enjoindre au maire de Boulogne-Billancourt, de délivrer un certificat à la société requérante en application des dispositions de l’article R. 424-13 du code de l’urbanisme ou de lui accorder un permis de construire.

Sur les frais liés au litige :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI Stanal, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la commune de Boulogne-Billancourt demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Boulogne-Billancourt une somme de 2 000 euros au titre des frais liés au litige à verser à la SCI Stanal.

D É C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de la commune de Boulogne-Billancourt du 20 janvier 2021 est annulé.

Article 2 : La commune de Boulogne-Billancourt versera, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 2 000 euros à la SCI Stanal.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions de la commune du Boulogne-Billancourt présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière Stanal et à la commune de Boulogne-Billancourt.

Délibéré après l’audience du 18 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Buisson, président ;

M^me Mettetal-Maxant, première conseillère ;

M^me L’Hermine, conseillère ;

Assistés de M^me Pradeau, greffière.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2024.

La rapporteure,

signé

M. L’Hermine

Le président,

signé

L. Buisson

La greffière,

signé

A. Pradeau

La République mande et ordonne au préfet des Hauts-de-Seine en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.