Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 23 septembre 2024 et 24 avril 2025, la société par actions simplifiée (SAS) Energie Romain sur Meuse demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 23 juillet 2024, par lequel la préfète de la Haute-Marne a refusé, au nom de l’Etat, de lui délivrer le permis de construire qu’elle sollicitait en vue de la réalisation d’une centrale solaire au sol sur un terrain situé lieu-dit La Devoge sur le territoire de la commune de Romain-sur-Meuse ;

2°) d’enjoindre à la préfète de la Haute-Marne, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir, et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa demande de permis de construire et de prendre à nouveau une décision sur celle-ci, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’arrêté en litige a été pris à l’issue d’une procédure irrégulière au regard de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, dès lors qu’il n’a pas été précédé d’une enquête publique ;

— il méconnaît l’article 1.1 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Meuse Rognon et l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;

— la préfète de la Haute-Marne s’est à tort fondée sur la charte départementale pour un développement maîtrisé et concerté du photovoltaïque au sol en Haute-Marne, cette charte n’ayant aucune valeur juridique contraignante et le projet n’étant en tout état de cause pas incompatible avec ses dispositions ;

— l’arrêté attaqué est entaché d’erreur de droit au regard de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme, dès lors que cet article n’est pas applicable dans une commune couverte par un plan local d’urbanisme.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 mars 2025, la préfète de la Haute-Marne conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Rifflard, conseiller,

— et les conclusions de M. Maleyre, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Energie Romain sur Meuse a déposé le 5 décembre 2022 une demande de permis de construire en vue de la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol sur un terrain situé lieu-dit La Devoge à Romain-sur-Meuse. Par un arrêté du 23 juillet 2024, la préfète de la Haute-Marne a refusé de lui délivrer ce permis de construire. La société demande au tribunal l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Il ressort des pièces du dossier que le projet en cause a pour objet la réalisation d’une centrale photovoltaïque d’une puissance de 48 MWc sur une surface cadastrale de 69,39 ha, d’une emprise d’environ 66,67 ha, dont une surface projetée de modules photovoltaïques de 21,27 ha, correspondant à près de 74 000 panneaux photovoltaïques. Ces mêmes pièces du dossier montrent par ailleurs que la surface clôturée du projet est actuellement occupée par des cultures céréalières diverses, à savoir du blé, de l’orge, du colza, du sorgho et du maïs, qui sont réalisées depuis plus de dix ans par deux exploitations locales. Le projet en litige consiste à y substituer une même surface consacrée à une coactivité entre l’exploitation des panneaux photovoltaïques et du pâturage dans le cadre d’élevages ovins. Il ressort également desdites pièces que, pour refuser de délivrer le permis de construire sollicité par la société requérante, la préfète de la Haute-Marne s’est fondée, d’une part, sur les dispositions de l’article 1.1 applicable en zone A du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Meuse Rognon et l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, en tenant compte à cet égard des dispositions de la charte départementale pour un développement maîtrisé et concerté des projets photovoltaïques au sol en Haute-Marne du 1er décembre 2022, et, d’autre part, sur l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme.

3. En premier lieu, aux termes de l’article 1.1 applicable en zone A du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Meuse Rognon, relatif aux destinations et sous destinations autorisées, sont autorisés dans la catégorie des équipements d’intérêt collectif et services publics : " [les] locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, à condition de ne pas porter atteinte au caractère agricole de la zone « . Par ailleurs, aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : » I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; () ".

4. Les dispositions précitées de l’article 1.1 du règlement du plan local d’urbanisme doivent être interprétées à la lumière de celles de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, lesquelles ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

5. Il ressort des pièces du dossier que, pour refuser de délivrer le permis de construire en litige sur le fondement des dispositions précitées, la préfète de la Haute-Marne a retenu que le projet revenait à remettre en cause l’affectation à une culture céréalière de 20 ha de terres présentant un bon potentiel agronomique, alors que la charte départementale pour un développement maîtrisé et concerté des projets photovoltaïques au sol en Haute-Marne du 1er décembre 2022 engage les porteurs de projets à limiter l’installation des centrales sur des terres agricoles à très faible potentialité.

6. Concernant cette dernière charte, la requérante est fondée à soutenir qu’elle n’est pas, par elle-même, opposable à sa demande de permis de construire. Toutefois, celle-ci peut cependant être prise en considération, au même titre que tout autre élément utile, pour apprécier le respect en l’espèce des dispositions précitées au point 3.

7. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier, d’une part, que la majorité de la surface du projet correspond à des sols à texture de type G1 présentant une faible potentialité agronomique, tandis que les 20 ha de surface précédemment indiqués correspondent quant à eux à des sols à texture de type G2/3. Or, selon la charte départementale précédemment indiquée, les terres classées en G1 et G2 sont celles sur lesquelles l’implantation des projets photovoltaïques est préconisée en raison de leur faible potentiel agronomique. La requérante fait à cet égard valoir, sans être contestée, que l’un des deux exploitants céréaliers actuellement en place a déclaré souhaiter cesser l’exploitation de ses parcelles incluses dans le projet, qui en représentent une part prépondérante à savoir environ 55 ha, en raison de son défaut de rentabilité.

8. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’étude préalable agricole de la chambre d’agriculture de la Haute-Marne, d’autre part, que trois milles ovins sont déjà recensés sur le territoire de l’intercommunalité, ce qui atteste que cette activité d’élevage est exercée dans la zone concernée du plan local d’urbanisme applicable. En outre, centre-quatre-vingt-quatorze exploitants agricoles âgés de moins de cinquante ans ont été identifiés dans un rayon de 20 km autour du site par la chambre d’agriculture de la Haute-Marne et auxquels cette dernière a adressé un appel à manifestation d’intérêt. Plusieurs éleveurs ovins ont ainsi déclaré leur intérêt pour exploiter les parcelles du projet en pâturage ovin, et trois d’entre eux ont été sélectionnés pour conclure avec la société d’exploitation du parc photovoltaïque un contrat de prêt à usage couvrant la période allant de la date de mise en service de la centrale agrivoltaïque jusqu’à sa fin d’exploitation. L’un de ces éleveurs a une exploitation de cent-cinquante brebis située à 10 km du projet, pour lequel le projet présente l’intérêt d’être plus proche que son lieu actuel de pâturage, et dont il attend la perspective d’entretenir quatre-vingt-dix brebis supplémentaires. Un autre a une exploitation de quatre-cent-cinquante brebis située à 7 km du projet, et il escompte également une augmentation de son cheptel grâce au projet, à hauteur de quatre-vingt brebis. Le troisième éleveur est situé sur la même commune que le projet. S’il n’envisage pas d’augmenter son cheptel, il escompte en revanche une amélioration de sa marge bénéficiaire en faisant paître ses ovins sur la parcelle du projet au lieu de devoir acheter des fourrages et en vendant des fourrages dont il dispose sur d’autres parcelles.

9. Dans ces conditions, le projet en l’espèce permet l’exercice d’une activité pastorale significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme.

10. Si la préfète fait valoir en défense que les ovins ne paîtront que 150 jours maximum par an sur ces parcelles, qu’une structure photovoltaïque mono-pieux serait mieux adaptée pour les pâtures par rapport à celle bi-pieux du projet, et que le choix du prêt à usage comme forme de contrat avec les éleveurs ovins ne permettrait pas de garantir la pérennité de l’activité pastorale sur les parcelles, ces éléments ne remettent néanmoins pas en cause le caractère significatif de l’activité pastorale en litige. De même, à supposer même que le projet implique des pertes financières, en particulier de chiffre d’affaires, de produits bruts, et d’aides surfaciques, pour les deux exploitations céréalières actuelles, cette situation a cependant pour corollaire l’amélioration de l’activité locale d’élevage d’ovins, sans par ailleurs compromettre la viabilité de ces deux exploitations céréalières qui disposent d’importantes autres surfaces agricoles utiles.

11. Il en résulte que la requérante est fondée à soutenir que la préfète de la Haute-Marne a fait une inexacte application des dispositions de l’article 1.1 applicable en zone A du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal de la communauté de communes Meuse Rognon, lu à la lumière de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme et en tenant compte de la charte départementale.

12. En second lieu, aux termes de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme : " En dehors des parties urbanisées des communes, le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation ou sa destination : () 2° A compromettre les activités agricoles ou forestières, notamment en raison de la valeur agronomique des sols, des structures agricoles, de l’existence de terrains faisant l’objet d’une délimitation au titre d’une appellation d’origine contrôlée ou d’une indication géographique protégée ou comportant des équipements spéciaux importants, ainsi que de périmètres d’aménagements fonciers et hydrauliques ; () ". Aux termes de l’article R. 111-1 de ce code :

« Le règlement national d’urbanisme est applicable aux constructions et aménagements faisant l’objet d’un permis de construire, d’un permis d’aménager ou d’une déclaration préalable ainsi qu’aux autres utilisations du sol régies par le présent code. / Toutefois les dispositions des articles R. 111-3, R. 111-5 à R. 111-19 et R. 111-28 à R. 111-30 ne sont pas applicables dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. () ».

13. Si la préfète de la Haute-Marne a retenu que le projet méconnaissait les dispositions précitées de l’article R. 111-14 du code de l’urbanisme, il est constant que la commune d’implantation du projet est couverte par un plan local d’urbanisme. Dès lors, conformément à l’article R. 111-1 du même code, les dispositions de l’article R. 111-14 ne sont pas applicables au projet. La société requérante est dès lors fondée à soutenir que l’arrêté est entaché d’erreur de droit à cet égard.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la société Energie Romain sur Meuse est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 23 juillet 2024 de la préfète de la Haute-Marne.

15. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le dernier moyen soulevé par la requérante, tiré de l’irrégularité de la procédure d’édiction de l’arrêté attaqué, n’est pas susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

16. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 911-2 de ce code : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé ».

17. Aux termes des dispositions du II de l’article L. 122-1 du code de l’environnement : « Les projets qui, par leur nature, leur dimension ou leur localisation, sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine font l’objet d’une évaluation environnementale en fonction de critères et de seuils définis par voie réglementaire et, pour certains d’entre eux, après un examen au cas par cas. () ». Aux termes de l’article R. 122-2 de ce code : « I. – Les projets relevant d’une ou plusieurs rubriques énumérées dans le tableau annexé au présent article font l’objet d’une évaluation environnementale, de façon systématique ou après un examen au cas par cas, en application du II de l’article L. 122-1, en fonction des critères et des seuils précisés dans ce tableau. () ». Selon l’annexe précitée, comptent parmi les projets soumis à évaluation environnementale les installations photovoltaïques de production d’électricité d’une puissance égale ou supérieure à 1 MWc, à l’exception des installations sur ombrières. Aux termes de l’article L. 123-2 de ce code : « I.- Font l’objet d’une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : () 1° Les projets de travaux, d’ouvrages ou d’aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l’article L. 122-1 () ». Aux termes de l’article L. 123-1 du même code : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 123-3 dudit code : « L’enquête publique est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise ».

18. Lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncé dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui, eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 du code de l’urbanisme, demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

19. Il résulte de l’instruction que le projet relève en l’espèce de l’enquête publique prévue par les dispositions du 1° du I de l’article L. 123-2 du code de l’environnement et que celle-ci n’a pas été réalisée préalablement à l’arrêté attaqué. Cette circonstance interdit, malgré la censure de l’ensemble des motifs retenus dans cet arrêté, d’accueillir la demande d’injonction tendant à la délivrance directe du permis de construire en litige. L’exécution du présent jugement implique dès lors seulement que la demande de permis de construire en litige soit réexaminée. Il y a lieu, par suite, d’enjoindre à la préfète de la Haute-Marne de procéder, après la réalisation d’une enquête publique, à ce réexamen dans un délai de huit mois à compter du présent jugement.

Sur les frais liés au litige :

20. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat, qui a la qualité de partie perdante, une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du 23 juillet 2024, par lequel la préfète de la Haute-Marne a refusé de délivrer à la société Energie Romain sur Meuse le permis de construire qu’elle sollicitait en vue de la réalisation d’une centrale solaire au sol sur un terrain situé lieu-dit La Devoge sur le territoire de la commune de Romain-sur-Meuse, est annulé.

Article 2 : Il est enjoint à la préfète de la Haute-Marne de réexaminer, après la réalisation d’une enquête publique, la demande de permis de construire de la société Energie Romain sur Meuse dans un délai de huit mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : L’Etat versera à la société Energie Romain sur Meuse une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Energie Romain sur Meuse, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la commune de Romain-sur-Meuse.

Copie en sera délivrée pour information à la préfète de la Haute-Marne.

Délibéré après l’audience du 5 juin 2025, à laquelle siégeaient :

M. Briquet, président,

M. Torrente, premier conseiller,

M. Rifflard, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 juin 2025.

Le rapporteur,

Signé

R. RIFFLARDLe président,

Signé

B. BRIQUET

La greffière,

Signé

A. DEFORGE

La République mande et ordonne au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution du présent jugement.