Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 avril 2022 et 22 octobre 2023, l’association APIRJSO-La Couronnerie, représentée par M^e Cocquebert, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté ARSBFC/DA/2022-006 du 23 février 2022 par lequel le directeur général de l’agence régionale de santé (ARS) Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental de la Nièvre ont conjointement prononcé le transfert de l’autorisation délivrée pour le fonctionnement de l’EHPAD Les Ocrières au profit de la Mutualité française bourguignonne – Services de soins et d’accompagnement mutualistes (MFB-SSAM) ;

2°) de mettre à la charge de l’ARS Bourgogne Franche-Comté et du département de la Nièvre le versement d’une somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association APIRJSO-La Couronnerie soutient que l’arrêté du 23 février 2022 est illégal par voie de conséquence de l’annulation de la décision du 16 septembre 2021 par laquelle le directeur général de l’ARS Bourgogne Franche-Comté et le président du conseil départemental de la Nièvre ont conjointement prononcé la cessation totale et définitive de l’activité de l’EHPAD Les Ocrières.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 10 octobre 2022 et 27 octobre 2023, l’ARS Bourgogne Franche-Comté, représentée par M^e Francia et M^e Pons, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de rejeter la requête ;

2°) à titre subsidiaire, de reporter les effets de l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022 à la date du 31 décembre 2024 ;

3°) à ce que soit mis à la charge de l’association APIRJSO-La Couronnerie le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’ARS soutient :

— à titre principal, que le moyen soulevé par l’association APIRJSO-La Couronnerie n’est pas opérant et n’est pas fondé ;

— à titre subsidiaire, que les difficultés organisationnelles qui seraient induites par une annulation rétroactive de l’arrêté du 23 février 2022 nécessitent une modulation des effets d’une telle annulation dans le temps.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 octobre 2022 et 27 octobre 2023, le département de la Nièvre, représenté par M^e Hamri et M^e Anglars, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de rejeter la requête ;

2°) à titre subsidiaire, de reporter les effets de l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022 à la date du 31 décembre 2024 ;

3°) à ce que soit mis à la charge de l’association APIRJSO-La Couronnerie le versement d’une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département de la Nièvre soutient :

— à titre principal, que la requête n’est pas recevable dès lors qu’elle a été présentée tardivement et qu’elle ne comporte aucun moyen ;

— à titre subsidiaire, que le moyen soulevé par l’association APIRJSO-La Couronnerie n’est pas fondé et que les difficultés organisationnelles qui seraient induites par une annulation rétroactive de l’arrêté du 23 février 2022 nécessitent une modulation des effets d’une telle annulation dans le temps.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 octobre 2023, la MFB-SSAM, représentée par M^e Barberousse, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, au report des effets de l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022 à la date du 31 mars 2024.

La MFB-SSAM soutient :

— à titre principal, que la requête n’est pas recevable dès lors qu’elle ne comporte aucun moyen ;

— à titre subsidiaire, que le moyen soulevé par l’association APIRJSO-La Couronnerie n’est pas fondé et que les difficultés organisationnelles qui seraient induites par une annulation rétroactive de l’arrêté du 23 février 2022 nécessitent une modulation des effets d’une telle annulation dans le temps.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’action sociale et des familles ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Bois,

— les conclusions de M. A,

— et les observations de M^e Cocquebert, représentant l’association APIRJSO-La Couronnerie, de M^e Francia, représentant l’ARS Bourgogne-Franche Comté, de M^e Gébré, représentant le département de la Nièvre et de M^e Barberousse, représentant la MFB-SSAM.

Considérant ce qui suit :

1. L’autorisation qui avait été délivrée, le 17 octobre 2011, à l’association Résidence Caffet pour le fonctionnement de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Les Ocrières a été renouvelée par un arrêté conjoint du 30 novembre 2016 de l’agence régionale de santé (ARS) Bourgogne-Franche-Comté et du département de la Nièvre pour une durée de quinze ans. A la suite d’une fusion-absorption de cette association par l’association APIRJSO-La Couronnerie à compter du 31 octobre 2019, ces autorités ont, par un arrêté conjoint du 30 juillet 2020, transféré l’autorisation en cause à cette dernière. Par un arrêté du 16 septembre 2021, l’ARS Bourgogne Franche-Comté et le département de la Nièvre ont prononcé la cessation totale et définitive de l’activité de l’établissement à compter du 20 janvier 2022 et ont, dans l’attente, décidé de le placer sous administration provisoire durant une période de quatre mois afin de préparer le transfert de l’autorisation de l’EHPAD Les Ocrières à un nouveau gestionnaire tout en assurant la continuité de la prise en charge des résidents. Par un second arrêté du même jour, ils ont désigné deux administrateurs provisoires. Par un arrêté du 23 février 2022, l’ARS et le département de la Nièvre ont conjointement prononcé le transfert de l’autorisation délivrée à l’association APIRJSO-La Couronnerie au profit de la Mutualité française bourguignonne – Services de soins et d’accompagnement mutualistes (MFB-SSAM). Par un jugement n°2103019 du 8 août 2023, le tribunal administratif de Dijon a annulé ces deux arrêtés du 16 septembre 2021. L’association APIRJSO-La Couronnerie demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 23 février 2022.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les fins de non-recevoir opposées en défense :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée () ». L’article L. 221-8 du code des relations entre le public et l’administration dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires ou instituant d’autres formalités préalables, une décision individuelle expresse est opposable à la personne qui en fait l’objet au moment où elle est notifiée ». L’article R. 421-5 du code de justice administrative dispose que : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

3. L’association APIRJSO-La Couronnerie fait valoir, sans être sérieusement contestée, que l’arrêté du 23 février 2022 -qui comporte régulièrement la mention des voies et délais de recours- lui a été notifié le 28 février 2022. Or la requête de l’association a été enregistrée au greffe du tribunal administratif le 26 avril 2023, soit avant l’expiration, intervenue le lundi 4 mai 2022 à minuit, du délai de recours contentieux dont elle disposait pour contester cet arrêté. La circonstance que cet arrêté a été publié au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture de Bourgogne Franche-Comté dès le 23 février 2022 reste à cet égard sans incidence. La fin de non-recevoir opposée en défense, tirée de la tardiveté de la requête, doit dès lors être écartée.

4. En second lieu, aux termes de l’article R. 411-1 du code de justice administrative : « La juridiction est saisie par requête. La requête indique les nom et domicile des parties. Elle contient l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge () ».

5. La requête de l’association APIRJSO-La Couronnerie comporte un moyen qui a été analysé dans les visas du présent jugement. Elle satisfait ainsi aux exigences de l’article R. 411-1 du code de justice administrative. La fin de non-recevoir opposée à ce titre doit dès lors être écartée.

En ce qui concerne le bien-fondé des conclusions :

6. En raison des effets qui s’y attachent, l’annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, emporte, lorsque le juge est saisi de conclusions recevables, l’annulation par voie de conséquence des décisions administratives consécutives qui n’auraient pu légalement être prises en l’absence de l’acte annulé ou qui sont en l’espèce intervenues en raison de l’acte annulé. Il en va ainsi, notamment, des décisions qui ont été prises en application de l’acte annulé et de celles dont l’acte annulé constitue la base légale.

7. Aux termes de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles : « I. Lorsque la santé, la sécurité, ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnées sont menacés ou compromis, et s’il n’y a pas été remédié dans le délai fixé par l’injonction prévue à l’article L. 313-14 ou pendant la durée de l’administration provisoire, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation peut décider la suspension ou la cessation de tout ou partie des activités de l’établissement, du service ou du lieu de vie et d’accueil dans les conditions prévues aux articles L. 313-17 et L. 313-18 () ». Aux termes de l’article L. 313-18 de ce code : « La cessation définitive, volontaire ou résultant de l’application de l’article L. 313-16, de tout ou partie des activités du service, de l’établissement ou du lieu de vie et d’accueil donne lieu à l’abrogation concomitante, totale ou partielle, de l’autorisation prévue à l’article L. 313-1. / Par exception au premier alinéa, l’autorisation peut être transférée à l’initiative de l’autorité compétente pour la délivrer à une personne publique ou privée en vue de la poursuite de l’activité considérée. En cas d’autorisation conjointe, ce transfert est prononcé à l’initiative de l’une ou l’autre des autorités compétentes, pour ce qui la concerne, ou d’un accord commun ».

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que la décision portant transfert de l’autorisation délivrée pour le fonctionnement de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes est prise à la suite de l’intervention d’une décision actant la cessation définitive de tout ou partie des activités du service lorsque la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes accueillies ou accompagnés sont menacés ou compromis.

9. L’arrêté du 23 février 2022 de l’ARS Bourgogne Franche-Comté et du département de la Nièvre prononçant le transfert de l’autorisation délivrée initialement à l’association APIRJSO-La Couronnerie pour le fonctionnement de l’EHPAD Les Ocrières résulte de l’arrêté du 16 septembre 2021 pris par ces personnes publiques prononçant la cessation définitive de l’activité de cet EHPAD géré par l’association requérante sur le fondement de l’article L. 313-16 du code de l’action sociale et des familles. Comme il a été indiqué au point 1, l’arrêté du 16 septembre 2021 a été annulé par un jugement du tribunal administratif de Dijon n°2103019 du 8 août 2023. Dès lors, l’association APIRJSO-La Couronnerie est fondée à se prévaloir de l’illégalité de l’arrêté du 16 septembre 2021 à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022.

10. Il résulte de tout ce qui précède que l’association APIRJSO-La Couronnerie est fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022.

Sur la modulation des effets dans le temps de l’annulation prononcée :

11. L’annulation d’un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n’être jamais intervenu. Toutefois, s’il apparaît que cet effet rétroactif de l’annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu’il était en vigueur, que de l’intérêt général pouvant s’attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif – après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l’ensemble des moyens, d’ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l’acte en cause – de prendre en considération, d’une part, les conséquences de la rétroactivité de l’annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d’autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l’annulation. Il lui revient d’apprécier, en rapprochant ces éléments, s’ils peuvent justifier qu’il soit dérogé au principe de l’effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l’affirmative, de prévoir dans sa décision d’annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l’acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l’annulation ne prendra effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

12. Il ressort des pièces du dossier que le jugement du tribunal administratif de Dijon n°2103019 du 8 août 2023 a prononcé l’annulation de l’arrêté du 16 septembre 2021 sans moduler les effets de cette annulation dans le temps. Dès lors, et compte tenu également des demandes de sursis à exécution et d’annulation de ce jugement présentées devant la cour administrative d’appel de Lyon, il n’y a pas lieu, dans les circonstances particulières de l’espèce, de différer dans le temps les effets de l’annulation de l’arrêté du 23 février 2022.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’association APIRJSO-La Couronnerie, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, le versement des sommes que demandent l’ARS Bourgogne Franche-Comté et le département de la Nièvre au titre des frais qu’ils ont respectivement exposés et qui ne sont pas compris dans les dépens.

14. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’ARS Bourgogne Franche-Comté et du département de la Nièvre le versement de la somme que demande l’association APIRJSO-La Couronnerie au titre de ces mêmes frais.

DECIDE :

Article 1er : L’arrêté du 23 février 2022 du directeur général de l’ARS Bourgogne Franche-Comté et du président du conseil départemental de la Nièvre est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions présentées par les parties est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à l’association APIRJSO-La Couronnerie, à l’agence régionale de santé de Bourgogne Franche-Comté, au conseil départemental de la Nièvre et à la Mutualité française bourguignonne – Services de soins et d’accompagnement mutualistes (MFB-SSAM).

Délibéré après l’audience du 2 novembre 2023 à laquelle siégeaient :

— M. Boissy, président,

— M^me Desseix, première conseillère,

— M^me Bois, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023.

La rapporteure,

C. BoisLe président,

L. BoissyLa greffière,

E. Herique

La République mande et ordonne au ministre de la santé et de la prévention, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement.

Pour expédition conforme,

Le greffier