Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 8 mai 2022 et le 16 septembre 2022, M. B A demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Douai a refusé de lui communiquer 1) le texte (délibération ou arrêté) fixant le cadre d’utilisation de véhicules automobiles ; 2) la liste des avantages de toute nature accordés aux associations par la commune en 2020 et en 2021 ; 3) la carte ou la liste de l’implantation des caméras de vidéosurveillance à Douai ; 4) la copie des livres de comptes administratifs de la commune pour les années 2015, 2016 et 2020 ; 5) les fiches de poste et éléments de rémunération (grade, échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire, indemnités de sujétion) du directeur de cabinet ainsi que du directeur général des services de la ville de Douai ;

2°) d’enjoindre à la commune de Douai de lui communiquer lesdits documents, sous astreinte d’un euro par jour de retard ;

3°) d’enjoindre à la commune de Douai de publier en ligne sur le site internet de la ville ces documents, en application des dispositions des articles L. 911-2 et L. 911-4 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la décision attaquée est illégale en ce qu’elle méconnaît la législation relative à la communication de documents administratifs ;

— l’accès aux documents administratifs est un droit constitutionnellement garanti ;

— l’administration ne saurait prétendre que les textes fixant le cadre d’utilisation de véhicules de service par le maire de la commune de Douai n’ont aucune existence matérielle ; la circulaire du 5 mai 1997 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des véhicules personnels des agents de l’Etat impose à la collectivité de délibérer sur le fonctionnement du parc automobile.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 12 août 2022 et le 19 juillet 2024, la commune de Douai conclut au prononcé d’un non-lieu à statuer partiel et au rejet du surplus des conclusions de la requête.

Elle fait valoir que :

— l’obligation de communication prévue par les dispositions de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration ne s’étend pas aux documents que l’administration est dans l’impossibilité matérielle de produire ;

— les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— la circulaire du 5 mai 1997 DAGEMO/BCG n°97-4 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des véhicules personnels des agents, à l’occasion du service ;

— le code de justice administrative.

Le président du tribunal a désigné M. Paganel en application de l’article R. 222-13 du code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 20 septembre 2024 :

— le rapport de M. Paganel, magistrat désigné ;

— et les conclusions de M^me Dang, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B A a sollicité auprès du maire de la commune de Douai la communication et la publication en ligne, sur le site internet de la ville : 1) du texte (délibération ou arrêté) fixant le cadre d’utilisation de véhicules automobiles ; 2) de la liste des avantages de toute nature accordés aux associations par la commune en 2020 et en 2021 ; 3) de la carte ou la liste de l’implantation des caméras de vidéosurveillance à Douai ; 4) de la copie des livres de comptes administratifs de la commune pour les années 2015, 2016 et 2020 ; 5) des fiches de poste et éléments de rémunération (grade, échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire, indemnités de sujétion) du directeur de cabinet ainsi que du directeur général des services de la ville de Douai. En l’absence de réponse de l’administration, M. A a saisi le 25 janvier 2022 la commission d’accès aux documents administratif (CADA) qui, le 10 mars 2022, a rendu un avis partiellement favorable, sous certaines réserves, à la communication et la publication de ces documents. Le silence de l’administration a fait naître une décision implicite qui s’est substituée au premier refus. Par une requête, enregistrée le 8 mai 2022, M. A a demandé au tribunal d’annuler la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Douai a refusé de lui communiquer et de publier en ligne, sur le site internet de la ville : 1) le texte (délibération ou arrêté) fixant le cadre d’utilisation de véhicules automobiles 2) la liste des avantages de toute nature accordés aux associations par la commune en 2020 et en 2021 ; 3) la carte ou la liste de l’implantation des caméras de vidéosurveillance à Douai ; 4) la copie des livres de comptes administratifs de la commune pour les années 2015, 2016 et 2020 ; 5) les fiches de poste et éléments de rémunération (grade, échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire, indemnités de sujétion) du directeur de cabinet ainsi que du directeur général des services de la ville de Douai. Il a également demandé que le tribunal ordonne à la commune de Douai de publier ces documents sur le site internet de la ville.

Sur l’étendue du litige :

2. D’une part, il ressort des pièces du dossier que la commune de Douai a communiqué, postérieurement à l’enregistrement de la requête, la copie du tableau des avantages accordés aux associations par la ville de Douai au titre de l’année 2021, des comptes administratifs 2015, 2016 et 2020 ainsi que les éléments déclarés communicables par la CADA de la rémunération du directeur de cabinet et de celle du directeur général des services de la ville de Douai, les autres éléments de rémunération n’étant plus en litige. D’autre part, il ressort des éléments du dossier que le requérant ne réclame plus la carte ou la liste de l’implantation des caméras de vidéosurveillance à Douai, la communication et la publication d’un tel document ayant par ailleurs fait l’objet d’un avis défavorable émis par la CADA. Ainsi, les conclusions tendant à l’annulation de la décision du maire de la commune de Douai refusant la communication de ces documents ainsi que, par voie de conséquence, les conclusions à fin d’injonction sous astreinte relatives à la communication de ces mêmes documents, sont sans objet. Il n’y a pas lieu d’y statuer.

Sur le surplus des conclusions de la requête :

En ce qui concerne le refus de communication des autres documents :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission. Constituent de tels documents notamment les dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions, codes sources et décisions () ». Aux termes de l’article L. 311-1 de ce code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : " L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6. « . D’autre part, l’article L. 311-6 de ce code prévoit que : » Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. () « . Aux termes de l’article L. 311-7 de ce même code : » Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ".

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales : « Toute personne physique ou morale a le droit de demander communication des procès-verbaux du conseil municipal, des budgets et des comptes de la commune et des arrêtés municipaux. »

5. Les délibérations, les procès-verbaux du conseil municipal, les arrêtés municipaux, les budgets et comptes de la commune ainsi que les pièces qui y sont, le cas échéant, annexées, constituent des documents administratifs communicables à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions précédemment citées du code général des collectivités territoriales et du code des relations entre le public et l’administration.

6. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de contrôler la régularité et le bien-fondé d’une décision de refus de communication de documents administratifs sur le fondement des dispositions des articles L. 311-1 et L. 311-2 du code des relations entre le public et l’administration. Pour ce faire, par exception au principe selon lequel le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité d’un acte administratif à la date de son édiction, il appartient au juge, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, de se placer à la date à laquelle il statue.

7. L’administration n’est tenue de communiquer que les documents qu’elle détient. Il appartient au juge administratif de tenir compte des allégations des parties pour apprécier si le document dont la communication est demandée existe bien et s’il est toujours aux mains de l’administration. Il revient à celle-ci de démontrer que malgré des recherches approfondies, elle est dans l’impossibilité matérielle de produire les documents en cause. En outre, il appartient au juge administratif de requérir des administrations compétentes la production de tous les documents nécessaires à la solution des litiges qui lui sont soumis à la seule exception de ceux qui sont couverts par un secret garanti par la loi.

8. M. A a demandé la communication du texte (délibération ou arrêté) fixant le cadre d’utilisation des véhicules automobiles : Talisman diesel 130 CV immatriculé DZ-541-ER, Zoé électrique 88CV immatriculée CX-765-JM, la nouvelle Zoé achetée en 2021 qui remplace la Zoé immatriculée CX-765-JM. La commune de Douai fait valoir qu’elle travaille à la rédaction des textes règlementant la mise à disposition des véhicules du parc de la ville à certains agents et qu’elle n’a donc aucun document définitif à transmettre au requérant. M. A se prévaut de la circulaire du 5 mai 1997 DAGEMO/BCG n°97-4 relative aux conditions d’utilisation des véhicules de service et des véhicules personnels des agents, à l’occasion du service qui prévoit que « tout agent susceptible de conduire un véhicule de l’administration doit être accrédité à cet effet par son supérieur hiérarchique (DDTEFP, DRTEFP, chef de service ou de bureau. Cette accréditation doit préciser pour quelle(s) catégorie(s) de véhicule(s) elle est valable ». Toutefois, il résulte de l’instruction et notamment de la réponse de la commune de Douai à la mesure d’instruction du tribunal en date du 16 juillet 2024 que la ville n’a toujours pas pris de texte réglementant la mise à disposition des véhicules du parc de la ville à certains agents. Ainsi, c’est à bon droit que la commune de Douai a implicitement rejeté la demande du requérant sur ce point.

En ce qui concerne le refus de publication des documents sollicités sur le site internet de la ville de Douai :

9. Aux termes de l’article L. 311-9 du code des relations entre le public et l’administration : " L’accès aux documents administratifs s’exerce, au choix du demandeur et dans la limite des possibilités techniques de l’administration : / 1° Par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ; / 2° Sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d’une copie sur un support identique à celui utilisé par l’administration ou compatible avec celui-ci et aux frais du demandeur, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret ; / 3° Par courrier électronique et sans frais lorsque le document est disponible sous forme électronique ; / 4° Par publication des informations en ligne, à moins que les documents ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L. 311-6. « . Aux termes de l’article L. 312-1 du code des relations entre le public et l’administration : » Les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 peuvent rendre publics les documents administratifs qu’elles produisent ou reçoivent « . Aux termes de l’article L. 312-1-1 du même code : » Sous réserve des articles L. 311-5 et L. 311-6 et lorsque ces documents sont disponibles sous forme électronique, les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2, à l’exception des personnes morales dont le nombre d’agents ou de salariés est inférieur à un seuil fixé par décret, publient en ligne les documents administratifs suivants : / 1° Les documents qu’elles communiquent en application des procédures prévues au présent titre, ainsi que leurs versions mises à jour ; () « . Aux termes de l’article L. 312-1-2 du même code : » Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d’application des articles L. 311-5 ou L. 311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant d’occulter ces mentions. Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L. 312-1 ou L. 312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant de rendre impossible l’identification de ces personnes. () « . Aux termes de l’article D. 312-1-1 du même code : » Le seuil prévu à l’article L. 312-1-1 est fixé à 50 agents ou salariés exprimé en équivalents temps plein ".

10. Le requérant demande, dans le dernier état de ses écritures, que le tribunal ordonne à la commune de Douai la publication en ligne du texte (délibération ou arrêté) fixant le cadre d’utilisation des véhicules automobiles Talisman diesel 130 CV immatriculé DZ-541-ER, Zoé électrique 88CV immatriculée CX-765-JM, la nouvelle Zoé achetée en 2021 qui remplace la Zoé immatriculée CX-765-JM, de la liste des avantages de toute nature accordés aux associations par la commune en 2020 et en 2021, de la copie des livres de comptes administratifs de la commune pour les années 2015, 2016 et 2020 et des fiches de poste et éléments de rémunération (grade, échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire, indemnités de sujétion) du directeur de cabinet ainsi que du directeur général des services de la ville de Douai.

11. Les documents cités au point précédent entrent dans le champ du 1° de l’article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration cité au point précédent. Toutefois, en l’absence de document réglementant la mise à disposition des véhicules du parc de la ville à certains agents, la demande de publication en ligne ne peut qu’être rejetée sur ce point. Si, dans un courrier du 29 juillet 2022, l’administration informait M. A de la publication du tableau des avantages accordés aux associations au titre l’année 2021 et du compte administratif de l’année 2020 sur le site internet de la commune et lui indiquait le chemin à suivre afin d’accéder à ces documents en ligne, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces documents auraient fait l’objet d’une diffusion sur le site internet de la ville de Douai. Par suite, et dès lors que la commune de Douai n’établit pas que leur publication serait susceptible de constituer une charge disproportionnée, ni ne conteste leur disponibilité sous forme électronique, le requérant est fondé à soutenir que le maintien du refus de publier les documents en cause méconnaît les dispositions de l’article L. 312-1-1 du code des relations entre le public et l’administration. Il en est de même de la copie des livres de comptes administratifs de la commune pour les années 2015 et 2016. Également, sont publiables les fiches de poste et éléments de rémunération (grade, échelon, indice de traitement, nouvelle bonification indiciaire, indemnités de sujétion) du directeur de cabinet ainsi que du directeur général des services de la ville de Douai, qui ne comportent pas d’informations liées soit à la situation familiale et personnelle (supplément familial), soit à l’appréciation ou au jugement de valeur porté sur la manière de servir (part variable, primes de rendement, primes relatives aux horaires de travail et heures supplémentaires).

12. Il résulte de ce qui précède que la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Douai a refusé de publier sur le site internet de la ville certains des documents réclamés doit être annulée.

Sur les conclusions tendant à enjoindre à la commune de Douai de publier en ligne les documents :

13. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. () ».

14. L’annulation de la décision implicite par laquelle le maire de la commune de Douai a refusé de publier sur le site internet de la ville certains des documents réclamés implique qu’il soit enjoint à celle-ci de publier sur le site internet de la ville les documents publiables cités au point 11 des motifs du jugement, sous les réserves émises concernant les fiches de poste et éléments de rémunération du directeur de cabinet et du directeur général des services.

D E C I D E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de statuer sur les conclusions à fin d’annulation et d’injonction sous astreinte présentées par M. A en ce qui concerne la communication des documents effectuée en cours d’instance.

Article 2 : Le surplus des conclusions à fin d’annulation et d’injonction sous astreinte relatif à la communication du document réglementant la mise à disposition des véhicules du parc de la ville à certains agents, est rejeté.

Article 3 : La décision implicite par laquelle le maire de la commune de Douai a rejeté la demande de publication en ligne de documents est rejetée.

Article 4 : Il est enjoint à la commune de Douai de publier sur le site internet de la ville les documents publiables cités au point 11 des motifs du jugement, sous les réserves émises concernant les fiches de poste et éléments de rémunération du directeur de cabinet et du directeur général des services.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 6 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Douai.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 octobre 2024.

Le magistrat désigné,

Signé

M. PAGANEL La greffière,

Signé

A. BEGUE

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.

Pour expédition conforme,

La greffière,