Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 10 mai 2022 et 16 juin 2023, M^me B A, représentée par M^e Ducher, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 24 mars 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal, ou à tout le moins de l’annuler partiellement en tant qu’elle institue l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » de la commune de Saint-Symphorien-de-Lay ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de commune du Pays entre Loire et Rhône une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les modalités de concertation fixées par les délibérations des 3 décembre 2015 et 19 décembre 2019 se sont révélées insuffisantes ; certains points, comme le foncier et les avis des personnes publiques associées, n’étaient pas abordés ; les créneaux ouverts pour les permanences étaient insuffisants ; la délibération du 27 février 2020 tirant le bilan de cette concertation est intervenue trop tôt ; une deuxième consultation était nécessaire compte tenu du second projet de plan arrêté le 10 février 2021 ;

— la modification du classement des parcelles composant l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » en zone AU n’est pas justifié par le rapport de présentation ; le classement afférent de sa parcelle est entaché d’erreur manifeste d’appréciation ;

— l’absence d’obligations pesant sur la communauté de commune en termes de mixité sociale entache d’illégalité les prescriptions en ce sens prévues par les orientations d’aménagement et de programmation ; les obligations de mixité sociale excèdent ce qui est exigé par la loi site « SRU » ;

— cette orientation d’aménagement se caractérise par une précision, notamment s’agissant des types de logements et la définition « à la parcelle », excédant ce qui est autorisé par les dispositions de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme et la jurisprudence applicable ;

— la densité du projet d’aménagement excède 20 logements à l’hectare ;

— l’allée du Midi, partageant le périmètre de cette orientation, empêche la constitution d’une unité foncière et la réalisation du projet d’ensemble ;

— la mutualisation du parking prévu, surdimensionné, relevait seulement du règlement ; cet aspect du projet caractérise un détournement de pouvoir, dès lors qu’il nécessitait l’instauration d’un emplacement réservé ; la description de ce parking est incohérente avec les autres documents du PLUi ;

— la réalisation de cette orientation d’aménagement est impossible compte tenu des projets des propriétaires des parcelles en cause.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 13 février et 22 juin 2023, la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône, représentée par M^e Ducroux, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 14 juin 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 13 juillet 2023.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Gilbertas, premier conseiller,

— les conclusions de M. Borges Pinto, rapporteur public,

— les observations de M^e Ducher, pour M^me A, et celles de M^e Mouakyl, suppléant M^e Ducroux, pour la communauté de commune du Pays entre Loire et Rhône.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 24 mars 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), instituant notamment une orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » sur le territoire de la commune de Saint-Symphorien-de-Lay. M^me B A, propriétaire de parcelles dans cette commune, demande l’annulation totale de cette délibération, ou à tout le moins son annulation partielle en tant qu’elle institue cette orientation d’aménagement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 103-2 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : " Font l’objet d’une concertation associant, pendant toute la durée de l’élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : /1° L’élaboration ou la révision () du plan local d’urbanisme ; () « et aux termes de l’article L. 103-3 de ce code : » Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : () / 2° L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public dans les autres cas. () « . Aux termes de l’article L. 153-11 du même code dans sa rédaction alors en vigueur : » L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3. « . Enfin aux termes de l’article L. 600-11 du même code : » Les documents d’urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d’entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l’article L. 103-3 ont été respectées. () ".

3. Il résulte de ces dispositions que l’adoption ou la révision du plan local d’urbanisme doit être précédée d’une concertation associant les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées. L’organe délibérant de la collectivité ou de l’établissement public doit, avant que ne soit engagée la concertation, délibérer, d’une part, et au moins dans leurs grandes lignes, sur les objectifs poursuivis par la commune ou l’intercommunalité en projetant d’élaborer ou de réviser ce document d’urbanisme, et, d’autre part, sur les modalités de la concertation. Si cette délibération est susceptible de recours devant le juge de l’excès de pouvoir, son illégalité ne peut, en revanche, eu égard à son objet et à sa portée, être utilement invoquée contre la délibération approuvant le plan local d’urbanisme. Les irrégularités ayant affecté le déroulement de la concertation au regard des modalités définies par la délibération prescrivant la révision du document d’urbanisme demeurent par ailleurs invocables à l’occasion d’un recours contre le plan local d’urbanisme approuvé.

4. D’une part, il ressort des pièces du dossier que, par une délibération du 3 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône a prescrit l’élaboration de son plan local d’urbanisme intercommunal et a fixé les modalités de la concertation afférente. Par une délibération du 26 septembre 2019, le même organe délibérant a prolongé les permanences dans le cadre de cette concertation. Des délibérations des 27 février 2020 et 10 février 2021 ont tiré le bilan de cette concertation préalable. Dans la mesure où il n’est pas soutenu que les modalités fixées n’auraient pas été respectées, M^me A ne saurait utilement soutenir que de telles modalités, par leur dimensionnement, leur durée et les thèmes abordés, seraient insuffisantes. Le moyen afférent doit ainsi être écarté.

5. D’autre part, si la requérante relève, sans plus de précisions, que les avis des personnes publiques associées sur le projet arrêté de PLUi ou d’autres éléments n’ont pas pu être pris en compte lors de la concertation préalable, qui n’est pas une enquête publique, de telles circonstances ne sauraient, en tout état de cause, faire regarder cette concertation préalable comme privée de toute portée utile et ainsi nécessitant une nouvelle concertation. Le moyen afférent doit ainsi être écarté.

6. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement ». Selon l’article R. 151-20 du même code : « Les zones à urbaniser sont dites » zones AU « . Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l’urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d’eau, d’électricité et, le cas échéant, d’assainissement existant à la périphérie immédiate d’une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l’ensemble de cette zone et que des orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d’aménagement et d’équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d’une opération d’aménagement d’ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d’aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement ».

7. Il ressort des pièces du dossier que les terrains appartenant à la requérante, situés dans le secteur dit « C la commune de Saint-Symphorien-de-Lay, s’insèrent dans une partie moins urbanisée de l’agglomération et sont pour l’essentiel non-bâtis. Les auteurs du PLUi du Pays entre Loire et Rhône ont défini pour ce secteur une orientation d’aménagement et de programmation dite » Bourg Sud-Est " visant à permettre l’accueil de huit logements minimum, dont au moins deux logements sociaux, de protéger un alignement d’arbres et certains aménagements et d’aménager deux espaces de stationnements. Cette orientation est justifiée dans le rapport de présentation de manière satisfaisante, tout comme le classement en zone AUr afférent, comme intéressant des secteurs de développement à vocation résidentielle, composés de terrains agri-naturels, des espaces de jardins ou des friches, desservis, comme en l’espèce, par une desserte et des réseaux publics de capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. Compte tenu de ces éléments, c’est ainsi sans erreur manifeste d’appréciation que les auteurs du PLUi du Pays entre Rhône et Loire ont pu classer les parcelles en litige en zone AUr du règlement de ce document d’urbanisme, et alors même qu’une partie limitée de ces parcelles supporterait des constructions. Les moyens afférents doivent ainsi être écartés.

8. En troisième lieu, si la requérante soutient que, en l’absence d’obligation de création de logements sociaux dans les communes composant la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône au titre de la loi dite « SRU », les prescriptions afférentes du PLUi en litige sont illégales, elle ne met pas à même le tribunal de statuer sur les mérites de son moyen en se dispensant de caractériser la base légale de son grief. Le moyen afférent doit ainsi être écarté.

9. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme : « Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements et, en zone de montagne, sur les unités touristiques nouvelles ». L’article L. 151-7 du même code dispose : " I.- Les orientations d’aménagement et de programmation peuvent notamment : 1° Définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l’environnement, notamment les continuités écologiques, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l’insalubrité, permettre le renouvellement urbain, favoriser la densification et assurer le développement de la commune ; () 4° Porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager ; 5° Prendre la forme de schémas d’aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics ; « . Aux termes de l’article R. 151-6 du même code : » Les orientations d’aménagement et de programmation par quartier ou secteur définissent les conditions d’aménagement garantissant la prise en compte des qualités architecturales, urbaines et paysagères des espaces dans la continuité desquels s’inscrit la zone, notamment en entrée de ville « . Selon l’article R. 151-8 de ce code : » Les orientations d’aménagement et de programmation des secteurs de () zones à urbaniser mentionnées au deuxième alinéa du R. 151-20 dont les conditions d’aménagement et d’équipement ne sont pas définies par des dispositions réglementaires garantissent la cohérence des projets d’aménagement et de construction avec le projet d’aménagement et de développement durables. / Elles portent au moins sur : 1° La qualité de l’insertion architecturale, urbaine et paysagère ; 2° La mixité fonctionnelle et sociale ; 3° La qualité environnementale et la prévention des risques ; 4° Les besoins en matière de stationnement ; () / Ces orientations d’aménagement et de programmation comportent un schéma d’aménagement qui précise les principales caractéristiques d’organisation spatiale du secteur « . Aux termes de l’article AUr 2 du règlement du PLUi du Pays entre Loire et Rhône : » Les constructions devront être réalisées dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble unique portant sur la totalité de la zone concernée « . Aux termes de l’article AUr 3 du même règlement : » Pour rappel, lorsque le schéma et/ou la partie écrite des orientations d’aménagement et de programmation le précisent, les constructions doivent respecter les modalités d’accès et de maillage de voirie indiquées dans l’OAP « . Selon l’article AUr 12 du même règlement : » Pour rappel, lorsque le schéma et/ou la partie écrite des orientations d’aménagement et de programmation le précisent, les constructions doivent respecter les principes de stationnement indiqués dans l’OAP ".

10. En matière d’aménagement, une orientation d’aménagement et de programmation implique un ensemble d’orientations définissant des actions ou opérations visant, dans un souci de cohérence à l’échelle du périmètre qu’elle couvre, à mettre en valeur des éléments de l’environnement naturel ou urbain, ou à réhabiliter, restructurer ou aménager un quartier ou un secteur. Si les orientations d’aménagement et de programmation peuvent, en vertu des dispositions citées au point précédent, prendre la forme de schémas d’aménagement, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre aux auteurs du plan local d’urbanisme, qui peuvent y préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics, de fixer précisément, au sein de telles orientations, les caractéristiques des constructions susceptibles d’être réalisées.

11. D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » prévoit, ainsi qu’il a été dit, des prescriptions relatives au type de logements autorisables dans son périmètre, notamment au regard de critères de mixité sociale et du caractère individuel ou groupé de ces logements. Ce faisant, et alors que, d’une part, le règlement de la zone AUr définit les conditions d’aménagement et d’équipement du secteur et, d’autre part, que de telles prescriptions ne sont pas au nombre de celles figurant dans le règlement de la zone AUr applicable dans son périmètre, les auteurs du PLUi du Pays entre Loire et Rhône ont entaché d’erreur de droit, ainsi que le soutient la requérante, l’institution de l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » dans cette mesure.

12. D’autre part, l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » prévoit la délimitation de deux espaces de stationnement avec un principe de mutualisation, ces dispositions étant intégrées, par renvoi, au sein de l’article AUr 13 du règlement du PLUi du Pays entre Loire et Rhône. Dans ces conditions, M^me A n’est pas fondée à soutenir que ces dispositions ne pouvaient figurer dans une orientation d’aménagement et de programmation, révélant en cela un détournement de pouvoir. Si la requérante indique que de telles dispositions sont incohérentes avec la mention « Il est rappelé que les espaces de stationnement ainsi que les cheminements modes actifs sont réservés aux logements de l’opération » de cette orientation d’aménagement, une telle mention n’apparaît pas se rapporter aux espaces de stationnement mutualisés en cause.

13. Enfin, les seules circonstances que la voie « Allée du Midi » partage le secteur d’aménagement en deux et que les propriétaires des terrains en cause n’entendraient pas réaliser les aménagements prévus ne sauraient, à eux seuls, rendre impossible un tel aménagement ou rendre impossible sa réalisation dans le cadre d’une opération d’aménagement d’ensemble unique portant sur la totalité de la zone concernée, ainsi que prescrit par l’article AUr 2 du PLUi du Pays entre Loire et Rhône. Par ailleurs, les dispositions de l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » prévoyant le nombre de logements attendus dans le périmètre d’aménagement ne peuvent être regardées comme méconnaissant les principes rappelés au point 10 du présent jugement.

14. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A est seulement fondée à demander l’annulation de la délibération en litige en tant que l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud-Est » comprend des prescriptions relatives au type de logements autorisables dans son périmètre au regard de critères de mixité sociale et du caractère individuel ou groupé de ces logements.

Sur les frais du litige :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que M^me A, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, soit condamnée à verser quelque somme que ce soit sur leur fondement. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par la requérante au titre des frais du litige.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 24 mars 2022 du conseil communautaire de la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône est annulée en tant que l’orientation d’aménagement et de programmation « Bourg Sud Est » comprend des prescriptions relatives au type de logements autorisables dans son périmètre au regard de critères de mixité sociale et du caractère individuel ou groupé de ces logements.

Article 2 : Les conclusions présentées par les parties au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me B A et à la communauté de communes du Pays entre Loire et Rhône.

Délibéré après l’audience du 20 février 2024, à laquelle siégeaient :

M. Drouet, président,

M^me Maubon, première conseillère,

M. Gilbertas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 mars 2024.

Le rapporteur,

M. Gilbertas

Le président,

H. Drouet

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Une greffière,