Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 janvier 2023 et 22 février 2024, la SNC Polygone II, représenté par M^e Maillot, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’avenant n°3 à la convention de délégation de service public du 1er janvier 2014 pour la gestion et l’exploitation des parcs de stationnement Comédie et Antigone passé entre Montpellier Méditerranée Métropole et la société TaM ;

2°) d’annuler la délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 26 juillet 2022 autorisant le président de la métropole à signer l’avenant n°3 ;

2°) de mettre à la charge de Montpellier Méditerranée Métropole une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la remise en cause des axes « rouge » et « bleu » prévus au Protocole Odysseum par les remaniements successifs du plan de circulation entraîne, de manière évidente, un non respect des engagements contractuels pris par la commune et par la métropole ; le cumul des modifications du plan de circulation (avec in fine la fermeture du tunnel de la Comédie) rompt cet engagement ;

— l’ensemble des panneaux indiquant la direction du Polygone a été supprimé dans la zone en méconnaissance de l’article 4.2 de la convention ;

— la fermeture de l’accès à l’avenue Albert-Dubout depuis l’avenue de la Liberté et le quai Laurens, et la suppression de l’accès à l’avenue P. Antonelli depuis l’avenue de la Liberté, en sus de la fermeture ici contestée du tunnel de la Comédie, s’inscrivent en violation des engagements souscrits au terme du Protocole Odysseum ;

— ce faisant, cet avenant intervient également en violation directe du Protocole transactionnel susmentionné ;

— l’avenant prévoit le " financement des travaux de modification de la circulation dans le tunnel d’accès au parking pour un montant de 721 000 € HT « , ce qui constitue une » modification substantielle d’un ouvrage du réseau routier " au sens de l’article L. 118-1 du code de la voirie routière ; il participe donc d’une violation des articles L. 118-1 et R. 118-3-1 du code de la voirie routière puisqu’aucune demande ni procédure à ce titre n’a été menée par le maître d’ouvrage ;

— l’article R. 118-3-4 du code de la voirie routière est méconnu dès lors qu’une nouvelle autorisation aurait dû être demandée par la métropole ou la commune compte tenu de la modification des conditions d’exploitation du tunnel ;

— le péage urbain créé par délibération du conseil de la métropole du 26 juillet 2022 modifiant la délégation de service public des parcs de stationnement qui impose un droit de traversée du tunnel ne repose sur aucun fondement légal dès lors que la loi de finances du 30 décembre 2021 a supprimé l’article 1609 quater A instaurant le péage urbain ;

— la seule motivation de la décision de fermeture est la suppression du trafic de transit qui représenterait 90% des véhicules empruntant cette voie ; toutefois deux études du cabinet ACCS effectuées à la demande de l’association Vivre Montpelier Métropole démontrent au contraire que le trafic de transit par le tunnel ne représente que 30% des usagers ; la fermeture du tunnel est entachée d’erreur de fait ;

— les décisions sont entachées d’erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 21 janvier et 29 mars 2024, Montpellier Méditerranée Métropole et la société TaM, représentées par M^e Meneau, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SNC Polygone II une somme de 5 000 euros à verser à chacune sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles font valoir que :

— l’avenant a été approuvé par la délibération du 26 juillet 2022, publiée le 2 août 2022 ; la requérante a formé un recours gracieux le 22 septembre 2022, reçu le 23 septembre suivant démontrant de leur parfaite connaissance de la situation et du contenu de l’avenant ; elle n’a saisi la juridiction que le 23 janvier 2023, au-delà du délai de deux mois ; la demande sera considérée comme tardive ;

— la requérante ne justifie pas d’un intérêt à agir ; il n’est pas démontré l’impact direct de la fermeture du tunnel, ou d’une quelconque clause de l’avenant n°3 sur la fréquentation du parking du centre commercial ;

— le moyen tiré de la méconnaissance du protocole transactionnel est irrecevable ;

— les autres moyens ne sont pas fondés.

La clôture d’instruction a été fixée au 29 mars 2024 à 12h00.

Par une lettre du greffe du 12 février 2025, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le tribunal était susceptible de relever d’office un moyen tiré de l’irrecevabilité des conclusions aux fins d’annulation de la délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 26 juillet 2022 autorisant le président de la métropole à signer l’avenant n°3.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général de collectivités territoriales ;

— le code général de la propriété des personnes publiques ;

— le code de la voirie routière ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Lauranson,

— les conclusions de M^me Lorriaux, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Burger, représentant la SNC Polygone II, et de M^e Lamy, représentant Montpellier Méditerranée Métropole et la société TaM.

Considérant ce qui suit :

1. Jusqu’au 27 juin 2022, le tunnel de la Comédie à Montpellier permettait à la fois, depuis le boulevard Victor Hugo, un accès aux parkings Comédie et Triangle et de transiter vers Antigone ou Castelnau-le-Lez. Le parc de stationnement de la Comédie est exploité dans le cadre d’une délégation de service public conclue entre Montpellier méditerranée Métropole et la société publique locale TaM. Le 27 juin 2022, le tunnel de la Comédie a été fermé à la circulation de transit. Par une délibération du 26 juillet 2022, le conseil de métropole de Montpellier Méditerranée Métropole a approuvé les termes de l’avenant n°3 au contrat de délégation de service public concernant l’exploitation des parkings Antigone et Comédie à Montpellier. Cet avenant a pour objet notamment une modification de la redevance, une prise en charge des travaux liés à la modernisation de la place de la Comédie par la métropole, la création d’un tarif de traversée du tunnel de 3 euros TTC et la mise à jour de la délégation de service public suite à la loi n°2021-1109. Cette même délibération a autorisé le président de la métropole ou son représentant à signer l’avenant. La SNC Polygone II, copropriétaire du centre commercial « Le Polygone », demande au tribunal, d’une part, d’annuler la délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 26 juillet 2022 autorisant le président de la métropole à signer l’avenant n°3, d’autre part, d’annuler l’avenant n°3 à la convention de délégation de service public du 1er janvier 2014 pour la gestion et l’exploitation des parcs de stationnement Comédie et Antigone passé entre Montpellier Méditerranée Métropole et la société TAM.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de la délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 26 juillet 2022 autorisant le président de la métropole à signer l’avenant n°3 :

2. Indépendamment des actions dont disposent les parties à un contrat administratif et des actions ouvertes devant le juge de l’excès de pouvoir contre les clauses réglementaires d’un contrat ou devant le juge du référé contractuel sur le fondement des articles L. 551-13 et suivants du code de justice administrative, tout tiers à un contrat administratif susceptible d’être lésé dans ses intérêts de façon suffisamment directe et certaine par sa passation ou ses clauses est recevable à former devant le juge du contrat un recours de pleine juridiction contestant la validité du contrat ou de certaines de ses clauses non réglementaires qui en sont divisibles. La légalité du choix du cocontractant, de la délibération autorisant la conclusion du contrat et de la décision de le signer, ne peut être contestée qu’à l’occasion du recours ainsi défini. En application de ces principes, la légalité d’une délibération approuvant un avenant à un contrat ne peut être contestée qu’à l’occasion d’un recours de pleine juridiction en contestation de la validité de l’avenant lui-même.

3. Ainsi qu’il a été dit au point 1, par une délibération du 26 juillet 2022, le conseil de métropole de Montpellier méditerranée Métropole a approuvé les termes de l’avenant n°3 au contrat de délégation de service public concernant l’exploitation des parkings Antigone et Comédie à Montpellier. Par ses conclusions, la requérante demande l’annulation de cette délibération. Or, il résulte de ce qui précède au point 2 que la requérante, qui dispose désormais du recours de pleine juridiction à l’encontre du contrat en litige dans les conditions précitées, n’est pas recevable à demander l’annulation pour excès de pouvoir de l’acte détachable de ce contrat que constitue cette délibération dont la légalité ne peut être critiquée qu’à l’occasion de la contestation de la validité de ce contrat. Par ailleurs, la SNC Polygone II, qui se borne à contester la délibération du 26 juillet 2022 dans ses conclusions en annulation, n’invoque ni ne conteste aucune des clauses de cet avenant qui aurait un caractère réglementaire. Par suite, les conclusions à fin d’annulation de la délibération du conseil communautaire de Montpellier Méditerranée Métropole du 26 juillet 2022 autorisant le président de la métropole à signer l’avenant n°3 doivent être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions aux fins d’annulation de l’avenant n°3 à la convention de délégation de service public du 1er janvier 2014 :

4. En premier lieu, la requérante soutient que l’avenant n°3 à la convention de délégation de service public du 1er janvier 2014 pour la gestion et l’exploitation des parcs de stationnement Comédie et Antigone, passé entre Montpellier Méditerranée Métropole et la société TaM, méconnaît certains engagements contractuels de la commune et de la communauté d’agglomération de Montpellier issus du protocole transactionnel Odysseum-Polygone conclu devant notaire les 21 février, 8, 9 et 23 mars 2006, qui avait pour objet, dans le contexte de la construction du centre commercial Odysseum, d’une part, la prise d’engagements par la commune et par la métropole afin de favoriser l’accessibilité du centre commercial Polygone et, d’autre part, le retrait des recours intentés par certaines sociétés contre ce projet Odysseum. Toutefois, s’il résulte des articles 6, 2044 et 2052 du code civil que l’administration peut, ainsi que le rappelle désormais l’article L. 423-1 du code des relations entre le public et l’administration, afin de prévenir ou d’éteindre un litige, légalement conclure avec un particulier un protocole transactionnel, sous réserve de la licéité de l’objet de ce dernier, de l’existence de concessions réciproques et équilibrées entre les parties et du respect de l’ordre public, ce protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif. En raison de l’effet relatif des contrats, qui ne fait naître d’obligations qu’entre les parties, à l’exception des clauses réglementaires ou des dispositifs particuliers comportant des formes d’engagements pour autrui, la SNC Polygone II ne saurait utilement invoquer, pour contester l’avenant n°3 à la convention de délégation de service public du 1er janvier 2014 pour la gestion et l’exploitation des parcs de stationnement Comédie et Antigone, auquel elle est tiers, le protocole transactionnel Odysseum-Polygone conclu devant notaire les 21 février, 8, 9 et 23 mars 2006, ou l’une de ses clauses qui ne révèlent aucun caractère réglementaire. Ce protocole transactionnel ne créant, conformément aux dispositions de l’article 1199 du code civil, d’obligations qu’entre les parties il n’est, par suite, pas opposable aux parties signataires de l’avenant auquel la requérante n’a pas adhéré. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance du protocole transactionnel Odysseum-Polygone doit être écarté.

5. Aux termes de l’article L.118-1 du code de la voirie routière : « Les travaux de construction ou de modification substantielle d’un ouvrage du réseau routier dont l’exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes ne peuvent être engagés avant que l’Etat ait émis un avis sur un dossier préliminaire adressé au représentant de l’Etat, accompagné d’un rapport sur la sécurité établi par un expert ou un organisme qualifié, agréé. Ce rapport précise notamment les conditions d’exploitation de cet ouvrage au regard des risques naturels ou technologiques susceptibles de l’affecter. / Les travaux ne peuvent être entrepris qu’à la réception de l’avis du représentant de l’Etat sur ce dossier ou, à défaut, à l’expiration d’un délai de quatre mois à compter de son dépôt. / Un décret en Conseil d’Etat fixe les conditions d’application du présent article () ». Aux termes de l’article L. 118-2 du même code : « La mise en service des ouvrages du réseau routier mentionnés à l’article L. 118-1 et appartenant aux catégories fixées par le décret prévu au dernier alinéa de ce même article est subordonnée à une autorisation. Celle-ci est délivrée par l’Etat, en fonction des garanties de sécurité offertes par les caractéristiques et les modalités d’exploitation de l’ouvrage, après avis d’une commission administrative assurant notamment la représentation des collectivités territoriales. Elle peut être assortie de conditions restrictives d’utilisation. / Cette autorisation vaut approbation des prescriptions d’exploitation établies par le maître d’ouvrage et applicables à chaque ouvrage, lesquelles comportent au moins un examen périodique de sécurité par un expert ou un organisme qualifié, agréé. / Pour les ouvrages en service, dont l’exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes, le représentant de l’Etat peut prescrire l’établissement d’un diagnostic, des mesures restrictives d’exploitation ou, en cas de danger immédiat, ordonner la fermeture de l’ouvrage au public. / Les conditions d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’Etat ». Enfin, aux termes de l’article R. 118-1-1 du même code : « Constituent des ouvrages dont l’exploitation présente des risques particuliers pour la sécurité des personnes au sens de l’article L. 118-1 les tunnels routiers d’une longueur supérieure à 300 mètres () ».

6. Si la requérante soutient, pour contester l’avenant, que le tunnel de la Comédie relève des dispositions précitées en raison de sa longueur de plus de 300 mètres imposant la consultation pour avis du représentant de l’Etat après le dépôt d’un dossier accompagné d’un rapport sur la sécurité précisant notamment les conditions d’exploitation de cet ouvrage au regard des risques naturels ou technologiques susceptibles de l’affecter, la seule modification de circulation dans le tunnel consistant, par une mesure de police, à interdire le passage des véhicules en transit et l’instauration d’un droit d’accès de 3 euros, n’implique aucun travaux de construction ou de modification substantielle de l’ouvrage pouvant présenter des risques particuliers, qu’ils soient naturels ou technologiques, pour la sécurité des personnes au sens de ces dispositions. La circonstance que postérieurement à la décision de fermeture du tunnel aux véhicules de transit et à l’avenant n°3, le tunnel ait été déclassé du domaine public routier est sans incidence. Par suite, le moyen tiré du vice de procédure doit être écarté.

7. Aux termes de l’article R. 118-3-4 du code de la voirie routière : « En cas de modification importante des conditions d’exploitation, d’évolution significative des risques ou après un incident ou accident grave, le maître d’ouvrage est tenu de déposer une demande de renouvellement de l’autorisation de mise en service dans les conditions prévues à l’article R. 118-3-3. Jusqu’à ce qu’il soit statué sur cette demande, l’autorisation en cours de validité reste en vigueur, sauf décision de suspension prononcée par le préfet ». Aux termes de l’article R. 118-3-3 du même code : " Au plus tard cinq mois avant l’expiration de la période de validité de l’autorisation, le maître d’ouvrage adresse en quatre exemplaires au préfet un dossier comportant : a) Le dossier de sécurité décrit à l’article R. 118-3-2 actualisé et complété par un relevé des incidents et accidents significatifs survenus au cours de la période écoulée, assorti de leur analyse, et la liste des exercices de sécurité effectués conformément à l’article R. 118-3-8 avec les enseignements qui en ont été tirés ; b) Un rapport de sécurité établi par l’expert ou l’organisme qualifié agréé, indépendant du maître d’ouvrage et du gestionnaire, dans lequel il donne son appréciation sur les conditions d’exploitation et l’état de l’ouvrage et de ses équipements ainsi que sur la pertinence des mesures de sécurité. Le préfet dispose de trois mois à compter de la réception du dossier pour renouveler, après avis de la commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité, l’autorisation de mise en service. Le délai d’instruction est porté à quatre mois si le préfet sollicite l’avis de la Commission nationale d’évaluation de la sécurité des ouvrages routiers. L’autorisation est renouvelée pour une durée de six ans à compter de la fin de la période précédente. Elle peut être assortie de conditions restrictives d’utilisation de l’ouvrage ou de prescriptions particulières d’exploitation. Une copie de la décision de renouvellement de l’autorisation de mise en service est adressée aux services d’intervention ".

8. Si la requérante soutient que l’avenant méconnaît ces dispositions dès lors qu’une nouvelle autorisation aurait dû être demandée par la métropole ou la commune compte tenu de la modification des conditions d’exploitation du tunnel, ces dispositions n’ont vocation à s’appliquer que pour le renouvellement de l’autorisation de mise en service. Tel n’est pas le cas pour une fermeture de l’ouvrage aux véhicules de transit ou pour des modifications contractuelles de la gestion des parcs de stationnement Comédie et Antigone. Par suite, le moyen est inopérant.

9. L’article 2 de l’avenant contesté intitulé « création d’un tarif de traversée sans stationnement à 3 euros » prévoit que : " Afin de dissuader la circulation de transit par un usage détourné du tunnel d’accès au parking, la grille tarifaire est modifiée comme suit : pour toute sortie du parking dans les 15 minutes après la prise de ticket à l’entrée, un tarif TTC de 3€ est appliqué. Au-delà de 15 minutes, la grille tarifaire actuellement en vigueur est appliquée « . La SNC Polygone II soutient qu’un » péage urbain « a été créé par cet avenant modifiant la délégation de service public des parcs de stationnement qui impose un droit de traversée du tunnel. Selon la requérante, ce péage ne repose sur aucun fondement légal dès lors que la loi de finances du 30 décembre 2021 a supprimé l’article 1609 quater A instaurant ce » péage urbain ".

10. Toutefois, aux termes de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique mentionnée à l’article L. 1 donne lieu au paiement d’une redevance () ». Aux termes de l’article L. 2125-3 du même code : « La redevance due pour l’occupation ou l’utilisation du domaine public tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation ». Dès lors qu’il appartient à l’autorité gestionnaire du domaine public de fixer, tant dans l’intérêt du domaine que dans l’intérêt général, les conditions de délivrance des permissions d’occupation et à ce titre de déterminer le tarif des redevances en tenant compte des avantages de toute nature que le permissionnaire est susceptible de retirer de l’occupation du domaine public, la métropole et le délégataire en charge des parkings Comédie et Antigone pouvaient légalement fixer un tarif pour toute utilisation du parking d’une durée inférieure à 15 minutes. Par suite, le moyen tiré de défaut de base légal en ce que la loi de finances du 30 décembre 2021 aurait supprimé l’article 1609 quater A instaurant un « péage urbain » est inopérant.

11. La SNC Polygone II soutient que la décision de fermeture du tunnel de la Comédie est entachée d’erreur de fait et d’erreur manifeste d’appréciation puisqu’elle est motivée par la volonté de mettre fin au trafic de transit représentant 85 à 90%, alors que ce trafic n’est en réalité que de 30%. Toutefois, l’avenant contesté na pas pour objet la fermeture du tunnel de la Comédie lequel ne relève d’ailleurs pas de la délégation de service public qui ne concerne que la gestion et l’exploitation des parcs de stationnement Comédie et Antigone. Par suite le moyen est inopérant. En tout état de cause, à supposer ces données exactes, l’étude Accs, commandée par l’association « Vivre Montpellier Métropole », créé une sous-catégorie de véhicules de transit qui sont les véhicules utilisant le tunnel comme « desserte locale » qui peuvent également relever du « trafic de transit ».

12. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que la requête de la SNC Polygone II doit être rejetée.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Montpellier, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SNC Polygone II sur ce fondement. En revanche, cette dernière versera à la commune de Montpellier et à la société TaM, chacune, la somme de 1 000 euros au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la SNC Polygone II est rejetée.

Article 2 : La SNC Polygone II versera à la commune de Montpellier et à la société TaM, chacune, la somme de 1 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SNC Polygone II et à la commune de Montpellier.

Délibéré après l’audience du 18 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Jérôme Charvin, président,

M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,

M^me Aude Marcovici, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2025.

Le rapporteur,

M. Lauranson

Le président,

J. Charvin

La greffière,

L. Salsmann

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 11 mars 2025.

La greffière,

L. Salsmann

ale