Vu la procédure suivante :

Par un jugement du 10 avril 2025, le tribunal administratif, avant de statuer sur la requête de M^me B… A… épouse E… et de M. D… E…, a sursis à statuer afin de transmettre au Conseil d’Etat, en application de l’article L. 113-1 du code de justice administrative, le dossier de l’affaire et lui soumettre la question suivante : 1°) une prescription, qui s’inspirerait de la prescription civile prévue par l’article L. 480-14 du code de l’urbanisme, pourrait-elle s’attacher au pouvoir conféré à l’autorité administrative par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, en vertu d’un principe général du droit ? et si oui, dans quelles conditions (durée et point de départ) ? 2°) le cas échéant, comment s’articulerait cette prescription avec la prescription administrative prévue à l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme ?

Le Conseil d’Etat a statué sur la question posée par le tribunal administratif par un avis rendu le 24 juillet 2025 sous le numéro 503768.

Vu les autres pièces du dossier, y compris celles visées par le jugement du tribunal administratif du 10 avril 2025.

Vu :

- le code de procédure pénale ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Couégnat, première conseillère ;

- les conclusions de M^me Gavalda, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Vidal, représentant la commune de Sérignan.

Considérant ce qui suit :

1. Le 26 décembre 2022, un procès-verbal d’infraction a été établi par un agent assermenté de la direction départementale de territoires et de la mer, dressant l’état des lieux des différentes constructions/installations constatées sur les parcelles cadastrées section BZ n°10 et n°11 sur le territoire de Sérignan, et constatant la construction d’une partie de clôture en bois, sans déclaration préalable et en infraction aux dispositions du plan local d’urbanisme et du plan de prévention des risques d’inondation, ainsi que la modification des ouvertures d’une construction existante de 20,77 m², sans déclaration préalable et en infraction aux dispositions du plan de prévention des risques d’inondation. A la suite d’une procédure contradictoire et par un arrêté du 3 avril 2023, pris au nom de l’Etat, le maire de Sérignan a ordonné l’interruption des travaux. Par un courrier du 21 juin 2023, le maire de la commune a mis en demeure M. et M^me E… de procéder à l’enlèvement de la clôture en bois et à la démolition de la construction d’une emprise au sol de 20,77 m² présentes sur le site. Par la présente requête, M. et M^me E… demandent l’annulation de l’arrêté du 3 avril 2023 et de la mise en demeure du 21 juin 2023.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la fin de non-recevoir opposée aux conclusions dirigées contre l’arrêté interruptif de travaux :

2. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. ».

3. L’administration n’est tenue de faire figurer dans la notification de ses décisions que les délais et voies de recours contentieux ainsi que les délais de recours administratifs préalables obligatoires. L’arrêté du 3 avril 2023 précise qu’il peut faire l’objet d’un recours contentieux dans le délai de deux mois et devant le tribunal administratif. Si le maire a ajouté la mention du siège du tribunal, en commettant une erreur de plume, Béziers au lieu de Montpellier, cette erreur pouvant être aisément rectifiée par la simple recherche de l’adresse du tribunal administratif territorialement compétent, il n’est pas résulté de cette mention une ambiguïté de nature à induire en erreur les intéressés dans des conditions telles qu’ils pourraient être regardés comme s’étant trouvés privés du droit à un recours contentieux effectif. Dans ces conditions, les conclusions enregistrées le 13 août 2023 à l’encontre d’un arrêté notifié aux intéressés le 12 avril 2023 sont tardives. Il y a lieu d’accueillir la fin de non-recevoir opposée par la commune et de rejeter les conclusions des requérants tendant à l’annulation de l’arrêté interruptif de travaux comme irrecevables.

En ce qui concerne la mise en demeure du 21 juin 2023 :

4. Aux termes de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme : « I.- Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 », c’est-à-dire ceux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou ceux qui, par dérogation, en sont dispensés, « ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l’article L. 610- 1 (…) et qu’un procès-verbal a été dressé en application de l’article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, l’autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 », c’est-à-dire l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable, « peut, après avoir invité l’intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu’elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l’aménagement, de l’installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d’autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / (…) ».

5. Il résulte du premier alinéa de l’article L. 480-1 et de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, éclairés par les travaux parlementaires préalables à l’adoption de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 dont ils sont issus, que, dans le but de renforcer le respect des règles d’utilisation des sols et des autorisations d’urbanisme, le législateur a entendu, que, lorsqu’a été dressé un procès-verbal constatant que des travaux soumis à permis de construire, permis d’aménager, permis de démolir ou déclaration préalable ou dispensés, à titre dérogatoire, d’une telle formalité ont été entrepris ou exécutés irrégulièrement, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation d’urbanisme puisse, dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale et indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l’infraction constatée, mettre en demeure l’intéressé, après avoir recueilli ses observations, selon la nature de l’irrégularité constatée et les moyens permettant d’y remédier, soit de solliciter l’autorisation ou la déclaration nécessaire, soit de mettre la construction, l’aménagement, l’installation ou les travaux en cause en conformité avec les dispositions dont la méconnaissance a été constatée, y compris, si la mise en conformité l’impose, en procédant aux démolitions nécessaires.

S’agissant de la mise en demeure en tant qu’elle porte sur l’enlèvement de la clôture en bois :

6. La décision de mise en demeure du 21 juin 2023, qui vise l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, est fondée sur les circonstances que les requérants ont effectué, sans autorisation préalable, des travaux notamment d’installation d’une clôture en bois et qu’il en a été dressé procès-verbal le 26 décembre 2022. Elle énonce ainsi avec suffisamment de précision les considérations de droit et de fait qui la fondent. Le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision contestée, qui n’avait pas à prendre la forme d’un arrêté, doit dès lors être écarté.

7. Il ressort des pièces du dossier, qu’en application des dispositions citées au point 4 de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, qui prévoient une procédure contradictoire particulière, le maire de Sérignan a, par courrier du 3 avril 2023, informé M. et M^me E… de la mise en demeure qu’il envisageait de leur adresser et les a invités à présenter des observations, ce qu’ils ont fait par courrier du 28 avril 2023. Les dispositions de l’article L. 481-1 ne prévoient pas qu’une copie du procès-verbal d’infraction, qui fait partie de la procédure judiciaire, soit communiquée aux intéressés. Dans ces conditions, et alors qu’il ressort en tout état de cause des pièces du dossier que les époux E…, qui étaient présents lors des opérations de constat, avaient connaissance des infractions qui leur sont reprochées, le moyen tiré du vice de procédure contradictoire doit être écarté.

8. La circonstance que la décision du 21 juin 2023 ne serait pas exécutoire faute d’avoir fait l’objet d’une transmission au représentant de l’Etat est sans incidence sur sa légalité. Le moyen invoqué est donc inopérant et doit être écarté.

9. Il n’est pas contesté par les requérants qu’ils ont procédé sans déclaration préalable à l’édification d’une clôture en bois. Il ressort des termes du règlement de la zone rouge naturelle Rn du plan de prévention des risques d’inondation de Sérignan que cette clôture, compte tenu de ses caractéristiques, ne peut faire l’objet d’aucune régularisation. Dans ces conditions, et alors que les infractions résultant de l’édification de cette clôture ont fait l’objet du procès-verbal du 22 décembre 2022, le maire de Sérignan a pu légalement, par la décision contestée, mettre les requérants en demeure de procéder à son enlèvement.

10. Enfin, le moyen tiré du détournement de pouvoir, qui n’est assorti d’aucune précision, ne peut qu’être écarté.

S’agissant de la mise en demeure en tant qu’elle porte sur la démolition de la construction d’une emprise au sol de 20,77 m² :

11. En subordonnant l’exercice des pouvoirs dont les articles L. 481-1 et suivants du code de l’urbanisme investissent l’autorité administrative compétente au constat préalable d’une infraction pénale par un procès-verbal dressé en application de l’article L. 480-1 du même code, le législateur, dont il résulte des travaux préparatoires qu’il a entendu doter cette autorité de moyens propres d’action en présence d’infractions commises en matière d’urbanisme, sans préjudice de l’engagement de poursuites pénales à l’encontre de leurs auteurs, doit être regardé comme ayant exclu que ces pouvoirs puissent être mis en œuvre pour remédier à une méconnaissance des règles relatives à l’utilisation des sols ou des prescriptions d’une autorisation d’urbanisme au-delà du délai de prescription de l’action publique. Conformément à l’article 8 du code de procédure pénale, s’agissant de faits susceptibles de revêtir la qualification de délits, et sous réserve de l’intervention d’actes interruptifs de la prescription, ce délai est de six années révolues à compter du jour où l’infraction a été commise, c’est-à-dire, en règle générale, de l’achèvement des travaux.

12. Dans le cas où des travaux ont été successivement réalisés de façon irrégulière, seuls les travaux à l’égard desquels l’action publique n’est pas prescrite peuvent ainsi donner lieu à la mise en demeure prévue par l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme. Pour apprécier si ces travaux peuvent faire l’objet d’une demande d’autorisation ou d’une déclaration préalable visant à leur régularisation, qui doit alors porter sur l’ensemble de la construction, l’autorité administrative compétente doit notamment tenir compte de l’application des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, qui prévoient que, lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme, sous réserve, notamment, que cette construction n’ait pas été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis. Si les travaux ne peuvent être ainsi régularisés, les opérations nécessaires à la mise en conformité, y compris, le cas échéant, les démolitions qu’elle impose, ne peuvent porter que sur ces travaux.

13. Il ressort des pièces du dossier que l’existence de la construction de 20,77 m² est mentionnée dans l’acte d’acquisition de plusieurs parcelles par les époux E…, en 2005, ainsi que le caractère irrégulier de son édification, constatée par un procès-verbal du 17 juillet 1990. Cette construction de 20,77 m² bénéficie par suite de la prescription de l’action publique, ainsi que le relève le procès-verbal d’infraction établi le 22 décembre 2022, qui se borne à constater la réalisation de travaux de modifications de ses ouvrants. Dans ces conditions, en mettant les requérants en demeure de démolir l’intégralité de la construction de 20,77 m², sur le fondement de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, alors que celle-ci bénéficie de la prescription de l’action publique et que d’ailleurs seuls des travaux de modification des ouvertures avaient fait l’objet d’un procès-verbal, le maire a méconnu les dispositions de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme.

14. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen n’est de nature à justifier, en l’état de l’instruction, l’annulation de la décision contestée, en tant qu’elle porte sur la construction de 20,77 m².

15. Il résulte de tout ce qui précède, que la décision du 21 juin 2023 doit être annulée, en tant seulement qu’elle met en demeure M. et M^me E… de procéder à la démolition de la construction d’une emprise au sol de 20,77 m².

Sur les frais liés au litige :

16. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 21 juin 2023 du maire de Sérignan est annulée, en tant qu’elle met en demeure M. et M^me E… de procéder à la démolition de la construction d’une emprise au sol de 20,77 m².

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête et les conclusions présentées par la commune de Sérignan au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme et M. B… et D… E…, à la commune de Sérignan et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Valérie Quémener, présidente,

M^me Michelle Couégnat, première conseillère,

M. Nicolas Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 janvier 2026.

La rapporteure

M. Couégnat

La présidente,

V. Quémener

La greffière,

M. C…

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Montpellier, le 23 janvier 2026

La greffière,

M. C….