Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 16 mai 2022, 6 avril 2023, 12 juin 2023, 27 juillet 2023, et le 15 février 2024, le syndicat CGT de l’hôpital Bichat Claude Bernard, le syndicat CGT de l’hôpital Beaujon, l’Union syndicale CGT de l’AP-HP (USAP APHP), l’Union des syndicats CGT de Paris, l’Union locale des syndicats CGT du 18e arrondissement de Paris, M. Y Prud’homme, M. F P, M. L D, M^me R I, M. W J, M. A S, M. B T, M. Y C, M^me U D, M. M H, M^me K N, M. E V, M^me O G, le « collectif Pas ça Pas là Pas Comme ça », le « collectif 18e en luttes » et le « groupement Génération’s », représentés par M^e Rousseau, demandent au tribunal, dans le dernier état de leurs écritures :

1°) d’annuler l’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du campus hospitalo-universitaire du Grand Paris Nord (CHUPGN), emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune ;

2°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de l’Assistance publique – Hôpitaux de Paris le versement de la somme de 10 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Les requérants soutiennent que :

— l’arrêté litigieux est entaché de plusieurs vices de procédure, liés à l’absence de déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement, aux insuffisances de l’étude d’impact en ce qui concerne l’étude acoustique et le défaut de prise en compte de la voie ferrée, au défaut d’évaluation socio-économique du volet hospitalier et aux insuffisances et incohérences des autres évaluations socio-économiques ;

— cet arrêté est entaché de plusieurs erreurs de fait et d’appréciation, liées à la minoration du nombre de lits existants dans les hôpitaux Bichat et Beaujon, à la majoration des lits proposés dans le CHUGPN, à la sous-estimation des hypothèses démographiques ainsi que des besoins futurs et à la non-adéquation entre les besoins futurs et le projet ;

— l’utilité publique du projet n’est pas démontrée ;

— l’enquête publique est entachée d’irrégularités dès lors que les modalités d’organisation de l’enquête publique, et notamment les mesures de publicité ont été insuffisantes et que les habitants n’ont pas été suffisamment informés des enjeux et du déroulement de l’enquête ;

— le projet de mise en compatibilité du PLUi de l’établissement public territorial Plaine Commune en vue de permettre la réalisation du projet de CHUGPN n’a pas été soumis à un examen conjoint régulier des personnes publiques associées, tel que prévu par les dispositions de l’article L. 153-54 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté du 14 mars 2022, en tant qu’il autorise la mise en compatibilité du PLUi de l’établissement public territorial Plaine Commune en vue de permettre la réalisation du projet de CHUGPN, méconnaît les dispositions de l’article R.111-5 du code de l’urbanisme ;

— l’arrêté du 14 mars 2022, en tant qu’il autorise la mise en compatibilité du PLUi de l’établissement public territorial Plaine Commune en vue de permettre la réalisation du projet de CHUGPN, méconnaît les orientations d’aménagement et de programmation « Environnement et Santé » et « Grands axes et Urbanisme de liaison ».

Par un mémoire, enregistré le 12 janvier 2024, le ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens ne sont pas fondés.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 12 janvier et 6 août 2024, l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP), représentée par M^e Memlouk, conclut dans le dernier état de ses écritures au rejet de la requête. Elle demande également à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge solidaire des requérants, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que plusieurs requérants ne sont pas recevables, car ils ne justifient pas d’un intérêt à agir et qu’en outre, les moyens ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 février 2024, le préfet de la Seine-Saint-Denis conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens que les requérants soulèvent ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 8 août 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 19 septembre 2024 à 12h.

Un mémoire présenté par les requérants a été enregistré le 19 septembre 2024 et n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’expropriation ;

— le code de la santé publique ;

— le décret n° 2013-1211 du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics en application de l’article 17 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 30 avril 2025 :

— le rapport de M^me Delamarre, présidente- rapporteure,

— les conclusions de M. Löns, rapporteur public,

— les observations de M^e Rousseau pour les requérants ;

— et les observations de M^e Memlouk pour l’AP-HP.

Une note en délibéré a été enregistrée pour les requérants le 8 mai 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Le projet de campus hospitalo-universitaire Grand Paris Nord (CHUGPN), dont les maîtres d’ouvrage sont l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) pour le volet hospitalier et le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche pour le volet universitaire, prévoit de rassembler sur un même site une structure hospitalière, regroupant les activités médicales et chirurgicales des hôpitaux Bichat (Paris 18ème) et Beaujon (Clichy) et une structure universitaire réunissant les activités d’enseignement et de recherche de l’unité de formation et de recherche (UFR) de médecine de l’Université Paris Cité, de l’UFR d’odontologie de cette université et de quatre instituts de formation en soins infirmiers ainsi que des services associés du centre régional des œuvres universitaires et scolaires (CROUS) de Paris. Par la présente requête, le syndicat CGT de l’hôpital Bichat Claude Bernard et les autres requérants demandent au tribunal d’annuler l’arrêté n° 2022-0606 en date du 14 mars 2022, par lequel le préfet de la Seine-Saint-Denis a déclaré d’utilité publique le projet de réalisation du CHUGPN, emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme intercommunal de l’établissement public territorial Plaine Commune.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 14 mars 2022, en tant qu’il déclare d’utilité publique le projet de réalisation du CHUGPN :

S’agissant de l’enquête publique :

2. Aux termes de l’article L. 123-1 du code de l’environnement : « L’enquête publique a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement (). Les observations et propositions parvenues pendant le délai de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision » Aux termes de l’article R. 123-11 du même code : « I. – Un avis portant les indications mentionnées à l’article R. 123-9 à la connaissance du public est publié en caractères apparents quinze jours au moins avant le début de l’enquête et rappelé dans les huit premiers jours de celle-ci dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés. Pour les projets, plans ou programmes d’importance nationale, cet avis est, en outre, publié dans deux journaux à diffusion nationale quinze jours au moins avant le début de l’enquête. II. – L’avis mentionné au I est publié sur le site internet de l’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête. () III. – L’autorité compétente pour ouvrir et organiser l’enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d’affiches et, éventuellement, par tout autre procédé. Pour les projets, sont au minimum désignées toutes les mairies des communes sur le territoire desquelles se situe le projet ainsi que celles dont le territoire est susceptible d’être affecté par le projet. Pour les plans et programmes de niveau départemental ou régional, sont au minimum désignées les préfectures et sous-préfectures. Cet avis est publié quinze jours au moins avant l’ouverture de l’enquête et pendant toute la durée de celle-ci () IV. – En outre, dans les mêmes conditions de délai et de durée, et sauf impossibilité matérielle justifiée, le responsable du projet procède à l’affichage du même avis sur les lieux prévus pour la réalisation du projet. Ces affiches doivent être visibles et lisibles de la ou, s’il y a lieu, des voies publiques, et être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement ».

3. S’il appartient à l’autorité administrative de procéder à l’ouverture de l’enquête publique et d’assurer la publicité de celle-ci dans les conditions fixées par ces dispositions du code de l’environnement, la méconnaissance de ces dispositions n’est, toutefois, de nature à vicier la procédure et donc à entraîner l’illégalité de la décision prise à l’issue de l’enquête publique que si elle n’a pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération ou si elle a été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la décision de l’autorité administrative.

4. Il ressort des pièces du dossier que l’avis d’enquête publique a été publié les 24 août et 14 septembre 2021 dans les journaux le Parisien et les Echos et a été affiché dans les points listés par publilégal à Saint-Ouen, Plaine Commune, Clichy et dans les 17ème et 18ème arrondissement de Paris. En outre, d’autres mesures de publicité ont été mises en place telles que la distribution de flyers, la mise en place de kakemonos présents sur les sites des hôpitaux de Bichat et Beaujon ainsi que la mise à disposition, en mairie de Saint-Ouen et à Plaine commune, d’une plaquette explicative établie à destination du public. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que les modalités d’organisation de l’enquête publique, et notamment l’insuffisance des mesures de publicité de cette enquête, ont privé les habitants de la possibilité de prendre connaissance des détails du projet et de présenter utilement leurs observations auprès de la commission d’enquête. Le moyen doit, dès lors, être écarté.

S’agissant de l’évaluation socio-économique :

5. D’une part, aux termes de l’article L.1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête () ». D’autre part, aux termes de l’article 17 de la loi du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 : « Les projets d’investissements civils financés par l’État, ses établissements publics, les établissements publics de santé ou les structures de coopération sanitaire font l’objet d’une évaluation socio-économique préalable. Lorsque le montant total du projet et la part de financement apportée par ces personnes excèdent des seuils fixés par décret, cette évaluation est soumise à une contre-expertise indépendante préalable. () ». Aux termes de l’article 1er du décret du 23 décembre 2013 relatif à la procédure d’évaluation des investissements publics, pris pour l’application de ces dispositions : " I. – Un projet d’investissement au sens des dispositions du présent décret s’entend de tout projet d’investissement matériel ou immatériel constituant un ensemble cohérent et de nature à être mis en service ou exécuté sans adjonction, à l’exclusion : / – des investissements réalisés dans des conditions normales de marché, dans le cadre d’activités concurrentielles exercées à titre principal ; / – des travaux et services ayant des fins spécifiquement militaires ou destinés à la sécurité nationale et qui font intervenir, nécessitent ou comportent des supports ou informations protégés ou classifiés. / II. – L’Etat, ses établissements publics, les établissements publics de santé et les structures de coopération sanitaire participant seuls ou de concert au financement d’un projet d’investissement au sens du I sont soumis aux dispositions du présent décret, y compris lorsque le projet d’investissement est réalisé en tout ou partie par un tiers « . Aux termes de l’article 2 du même décret : » I. – Tout projet d’investissement au sens de l’article 1er du présent décret fait l’objet d’une évaluation socio-économique préalable qui a pour objectif de déterminer les coûts et bénéfices attendus du projet d’investissement envisagé. / () « . Enfin, aux termes de l’article 3 de ce décret : » () / II. – Lorsque le projet d’investissement est soumis à enquête publique au sens des articles L. 11-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et L. 123-1 et suivants du code de l’environnement, le rapport de contre-expertise et l’avis du secrétaire général pour l’investissement sont versés au dossier d’enquête publique. () / III. – Le rapport de contre-expertise valide et, le cas échéant, actualise les hypothèses du dossier d’évaluation socio-économique, s’assure de la pertinence des méthodes utilisées et évalue les résultats qui en découlent. / IV. – Le secrétaire général pour l’investissement fait réaliser le rapport de contre-expertise mentionné au I. () ".

6. En premier lieu, si les requérants soutiennent que l’arrêté préfectoral contesté aurait été pris au terme d’une procédure irrégulière faute de versement, au dossier de l’enquête publique, de l’évaluation socio-économique relative au volet hospitalier, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose un tel versement.

7. En deuxième lieu, l’opération objet de la déclaration d’utilité publique comporte un volet hospitalier, conduit sous la maîtrise d’ouvrage de l’AP-HP, et un volet universitaire, conduit sous la maîtrise d’ouvrage de l’État représenté par la ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, ces deux volets bénéficiant en outre de financements distincts tant pour leur construction que pour leur fonctionnement ultérieur. Si les bénéfices attendus de chacun d’eux sont, pour partie, liés à leur rapprochement, ils pouvaient cependant faire l’objet de deux évaluations socio-économiques distinctes sans méconnaître les dispositions citées au point 5, non plus qu’aucune autre disposition législative ou réglementaire.

8. En troisième lieu, si les requérants soutiennent que les évaluations socio-économiques sont entachées de plusieurs carences, un tel moyen est inopérant dès lors qu’ainsi qu’il l’a été dit au point 6, aucun texte n’imposait un tel versement au dossier d’enquête publique.

S’agissant du vice de procédure lié à l’absence de déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement :

9. Aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « La déclaration d’utilité publique des opérations susceptibles d’affecter l’environnement relevant de l’article L. 123-2 du code de l’environnement est soumise à l’obligation d’effectuer la déclaration de projet prévue à l’article L. 126-1 du code de l’environnement. / Si l’expropriation est poursuivie au profit d’une collectivité territoriale, d’un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l’autorité compétente de l’Etat demande, au terme de l’enquête publique, à la collectivité ou à l’établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l’intérêt général du projet dans les conditions prévues à l’article L. 126-1 du code de l’environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l’expiration du délai imparti à la collectivité ou à l’établissement intéressé pour se prononcer, l’autorité compétente de l’Etat décide de la déclaration d’utilité publique. /()/ Si l’expropriation est poursuivie au profit de l’Etat ou de l’un de ses établissements publics, la déclaration d’utilité publique tient lieu de déclaration de projet. » Par ailleurs, aux termes de l’article L. 126-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans le dossier soumis à l’enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l’étude d’impact, les avis de l’autorité environnementale et des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l’article L. 122-1 et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. En outre, elle comporte les éléments mentionnés au I de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement. / Si la déclaration de projet n’est pas intervenue dans le délai d’un an à compter de la clôture de l’enquête, l’opération ne peut être réalisée sans une nouvelle enquête. / En l’absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée () ». Enfin, aux termes de l’article L. 6141-1 code de la santé publique : « Les établissements publics de santé sont des personnes morales de droit public dotées de l’autonomie administrative et financière. Ils sont soumis au contrôle de l’Etat dans les conditions prévues par le présent titre. Leur objet principal n’est ni industriel ni commercial. Ils sont dotés d’un statut spécifique, prévu notamment par le présent titre et par la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière, qui tient compte en particulier de leur implantation locale et de leur rôle dans les stratégies territoriales pilotées par les collectivités territoriales. / Le ressort des centres hospitaliers peut être communal, intercommunal, départemental, régional, interrégional ou national. Ils sont créés par décret lorsque leur ressort est national, interrégional ou régional et par arrêté du directeur général de l’agence régionale de santé dans les autres cas. A Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, il est territorial. / Les collectivités territoriales participent à leur gouvernance. Elles sont étroitement associées à la définition de leurs stratégies afin de garantir le meilleur accès aux soins et la prise en compte des problématiques de santé dans les politiques locales. / Les établissements publics de santé sont dotés d’un conseil de surveillance et dirigés par un directeur assisté d’un directoire. ».

10. Contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’AP-HP constitue bien un établissement public de l’Etat. Par suite, le 4ème alinéa de l’article L. 122-1 du code de l’environnement, qui prévoit que la déclaration d’utilité publique tient lieu de déclaration de projet pour l’Etat et ses établissements publics s’applique également à la partie du projet portée par l’AP-HP. Dans ces conditions, et dès lors que la déclaration d’utilité publique tient lieu de déclaration de projet, le moyen tiré de l’absence de déclaration de projet doit être écarté.

S’agissant des insuffisances de l’étude d’impact :

11. Aux termes de l’article L. 122-3 du code de l’environnement, dans sa version applicable au litige: " I. – Un décret en Conseil d’Etat précise les modalités d’application de la présente section. / II. – Il fixe notamment : () 2° Le contenu de l’étude d’impact qui comprend au minimum : a) Une description du projet comportant des informations relatives à la localisation, à la conception, aux dimensions et aux autres caractéristiques pertinentes du projet ; b) Une description des incidences notables probables du projet sur l’environnement ; c) Une description des caractéristiques du projet et des mesures envisagées pour éviter, les incidences négatives notables probables sur l’environnement, réduire celles qui ne peuvent être évitées et compenser celles qui ne peuvent être évitées ni réduites ; d) Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage, en fonction du projet et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, eu égard aux incidences du projet sur l’environnement ; e) Un résumé non technique des informations mentionnées aux points a à d ; f) Toute information supplémentaire, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et des éléments de l’environnement sur lesquels une incidence pourrait se produire, notamment sur la consommation d’espaces agricoles, naturels et forestiers résultant du projet lui-même et des mesures mentionnées au c () « . Aux termes de l’article R. 122-5 de ce même code dans sa version applicable au litige : » I. – Le contenu de l’étude d’impact est proportionné à la sensibilité environnementale de la zone susceptible d’être affectée par le projet, à l’importance et la nature des travaux, installations, ouvrages, ou autres interventions dans le milieu naturel ou le paysage projetés et à leurs incidences prévisibles sur l’environnement ou la santé humaine. II. – En application du 2° du II de l’article L. 122-3, l’étude d’impact comporte les éléments suivants, en fonction des caractéristiques spécifiques du projet et du type d’incidences sur l’environnement qu’il est susceptible de produire : ( ) 5° Une description des incidences notables que le projet est susceptible d’avoir sur l’environnement résultant, entre autres : a) De la construction et de l’existence du projet, y compris, le cas échéant, des travaux de démolition ; b) De l’utilisation des ressources naturelles, en particulier les terres, le sol, l’eau et la biodiversité, en tenant compte, dans la mesure du possible, de la disponibilité durable de ces ressources ; c) De l’émission de polluants, du bruit, de la vibration, de la lumière, la chaleur et la radiation, de la création de nuisances et de l’élimination et la valorisation des déchets ; d) Des risques pour la santé humaine, pour le patrimoine culturel ou pour l’environnement ; () 7° Une description des solutions de substitution raisonnables qui ont été examinées par le maître d’ouvrage, en fonction du projet proposé et de ses caractéristiques spécifiques, et une indication des principales raisons du choix effectué, notamment une comparaison des incidences sur l’environnement et la santé humaine ; () ". 6° Une description des incidences négatives notables attendues du projet sur l’environnement qui résultent de la vulnérabilité du projet à des risques d’accidents ou de catastrophes majeurs en rapport avec le projet concerné. Cette description comprend le cas échéant les mesures envisagées pour éviter ou réduire les incidences négatives notables de ces événements sur l’environnement et le détail de la préparation et de la réponse envisagée à ces situations d’urgence () 8° Les mesures prévues par le maître de l’ouvrage pour :- éviter les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine et réduire les effets n’ayant pu être évités ; – compenser, lorsque cela est possible, les effets négatifs notables du projet sur l’environnement ou la santé humaine qui n’ont pu être ni évités ni suffisamment réduits. S’il n’est pas possible de compenser ces effets, le maître d’ouvrage justifie cette impossibilité. La description de ces mesures doit être accompagnée de l’estimation des dépenses correspondantes, de l’exposé des effets attendus de ces mesures à l’égard des impacts du projet sur les éléments mentionnés au 5°() ".

12. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances d’une étude d’impact ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d’entraîner l’illégalité de la décision prise au vu de cette étude que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l’information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l’autorité administrative.

13. En premier lieu, les requérants soutiennent que l’étude d’impact présente des insuffisances dès lors qu’aucune projection des incidences acoustiques nocturnes à l’horizon 2050 n’y figure et que les nuisances exactes de l’hélistation ne sont pas suffisamment prises en compte. Toutefois et d’une part, l’étude d’impact comporte une étude comparative consacrée à la situation actuelle et future du trafic prenant en compte le trafic en soirée ainsi qu’une carte du trafic à l’heure de pointe du soir en situation projetée en 2030. D’autre part, si l’étude acoustique n’aborde pas la question du traitement des nuisances générées par l’hélistation, il ressort des pièces du dossier que les passages seront ponctuels avec moins d’une rotation tous les trois jours et que les études de conception de l’hélistation sont réalisées pour limiter l’impact de son usage et trouver sa meilleure disposition sur l’hôpital et que l’absence d’immeubles de hauteur supérieure à l’hôpital autour de celui-ci, conduit à une réverbération sonore limitée et égale sur la parcelle. Par suite, le moyen tiré de ce que l’étude d’impact présente des insuffisances quant aux incidences acoustiques, doit être écarté.

14. En deuxième lieu, contrairement à ce que soutiennent les requérants, l’étude d’impact traite de manière suffisamment précise de l’émission d’ondes électromagnétiques au niveau de la voie ferrée des Grésillons et conclut que les relevés indiquent des valeurs électriques et magnétiques très inférieures aux niveaux limites d’exposition du public et des travailleurs. Par suite, le moyen tiré de ce que l’étude d’impact présente des insuffisances quant à l’émission d’ondes électromagnétiques au niveau de la voie ferrée des Grésillons, doit être écarté.

15. En troisième lieu, les requérants font valoir que l’étude d’impact présente des insuffisances relatives aux incidences du projet sur la densification de la circulation et les difficultés de stationnement, dès lors qu’elle aurait uniquement analysé l’impact du projet sur les rues adjacentes et sur les voies principales situées à une certaine distance du terrain d’assiette du projet. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que, si l’étude d’impact, qui comporte une partie spécifique sur les déplacements, relève une « augmentation générale du trafic liée au projet d’hôpital mais aussi aux nombreux projets de développement qui vont émerger dans le secteur », elle précise notamment que « la grande majorité des flux se fera par le biais des transports en commun (69,9% des entrées à l’heure de pointe du matin et 70,8% des sorties à l’heure de pointe du soir) et que » l’impact des flux générés par le campus décroit avec l’éloignement du fait de la diffusion progressive des flux sur les différentes voies du réseau routier. La contribution du trafic généré par le campus sur les axes éloignés sera presque partout inférieure à 5% des flux en circulation ". Par suite, le moyen tiré de ce que l’étude d’impact présente des insuffisances quant aux incidences du projet sur la densification de la circulation et les difficultés de stationnement doit être écarté.

16. En quatrième lieu, il est constant que le projet ne génère en lui-même aucun risque ou accident majeur. Dans ces conditions, l’étude d’impact, qui énumère les différents risques industriels et technologiques existants sur le territoire du projet, n’est pas entachée d’insuffisances et le moyen doit, dès lors, être écarté.

17. En cinquième lieu, si les requérants font valoir que l’étude d’impact n’a pas suffisamment pris en compte le risque d’inondation par débordement et remontée de nappe, il ressort des pièces du dossier que l’étude d’impact traite à plusieurs reprises de cette question et relève notamment que : « la limite nord du campus pourrait être affectée en cas de crue millénale » et que « des sondages piézométriques ont été réalisés et permettent d’avoir un premier repérage du niveau de la nappe. Les études ultérieures définiront/confirmeront la nécessité de rabattre la nappe pendant le chantier avec les mesures appropriées. A noter que les programmes du campus hospitalo-universitaire prévoient au plus deux niveaux de sous-sol. De ce fait l’impact potentiel sur la nappe sera limité ». En outre, il ressort de ces mêmes pièces que la question de l’inversion de l’implantation de la partie universitaire et de la partie hospitalière sur les parcelles du site a été expressément exclue du fait de ce risque. Par suite, le moyen doit être écarté.

18. En sixième lieu, il est constant que ne figure pas dans l’étude d’impact l’estimation des dépenses correspondant aux mesures envisagées pour supprimer, réduire et, si possible, compenser les conséquences dommageables du projet sur l’environnement et qu’il est prévu que ces coûts seront estimés dans le cadre des études ultérieures et intégrés au coût global des travaux par les entreprises. Néanmoins, cette omission, qui est justifiée par le fait que ces mesures sont pour l’essentiel indissociables de la conception du projet, n’entache pas, de ce fait, la régularité de la procédure préalable à la délivrance de l’arrêté attaqué.

S’agissant de l’utilité publique du projet :

19. Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si elle répond à une finalité d’intérêt général, si l’expropriant n’est pas en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine, et enfin si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, et, le cas échéant, les inconvénients d’ordre social ou économique, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente.

20. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que le projet de réalisation du CHUGPN à Saint-Ouen-sur-Seine, qui s’inscrit dans le cadre d’une volonté de rééquilibrage des activités de soins au profit du nord de Paris et de la Seine-Saint-Denis, est destiné à regrouper, au sein de locaux « éco-responsables » permettant d’intégrer le meilleur état de l’art en matière d’équipements médicaux et d’améliorer l’organisation et les conditions de travail, une très grande partie des activités actuellement assurées par les hôpitaux Bichat et Beaujon, dont les bâtiments sont vétustes, dysfonctionnels et inadaptés à l’évolution des techniques médicales. A ce titre, il ressort en particulier de l’annexe 3 à l’arrêté critiqué, qui n’apparaît pas entachée d’inexactitude matérielle au regard des autres pièces des dossiers, que le projet comporte la création d’un hôpital d’une capacité de 941 lits d’hospitalisation permanents et 96 lits complémentaires immédiatement utilisables dans des chambres simples dédoublables, auxquels s’ajoutent 116 lits supplémentaires pouvant être rapidement installés en zones prééquipées en cas de situation sanitaire exceptionnelle, ainsi que 173 places en ambulatoire, complétés par le projet de 150 chambres d’hôtel hospitalier à proximité de l’hôpital pour y héberger, conformément aux prévisions de l’article R. 6111-52 du code de la santé publique, des patients aujourd’hui accueillis à l’hôpital, sans nécessité médicale, avant ou après des examens ou des soins. Le projet vise, en outre, à accueillir une structure universitaire regroupant des activités d’enseignement et de recherche aujourd’hui dispersées sur quatre sites différents devenus inadaptés, assurant notamment la formation initiale de 9 600 étudiants, avec, pour objectif, de favoriser le rapprochement des activités de recherche universitaire avec les activités hospitalières, ainsi que le rayonnement national et international de l’institution. Le projet répond ainsi à un objectif d’intérêt général.

21. Par ailleurs, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de CHUGPN pourrait être réalisé dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation, notamment par la réhabilitation des hôpitaux Bichat et Beaujon.

22. Enfin, il ressort des pièces des dossiers que le site d’implantation correspond, pour la partie sud, à un site industriel récemment libéré et est occupé, pour la partie nord, par des activités commerciales et une petite copropriété et que les atteintes à la propriété privée seront très limitées, l’essentiel des acquisitions pouvant se faire à l’amiable. Le coût total du projet, dans ses deux volets, est estimé à 1,3 milliard d’euros, dont une partie devrait être compensée par la cession de certains des sites actuels. Les nuisances, notamment acoustiques, qui en résulteront pour les riverains, hormis durant la période de travaux, resteront modestes et l’impact environnemental du projet, qui se substituera à des bâtiments industriels et commerciaux, a été limité par les différentes mesures qu’il intègre. Pour contester l’utilité publique du projet, les requérants font essentiellement valoir que la capacité hospitalière du projet n’est pas appropriée aux besoins du territoire concerné, du fait d’une réduction du nombre de lits par rapport à celui existant dans les hôpitaux Bichat et Beaujon et d’une sous-estimation des hypothèses démographiques et des besoins futurs. Toutefois, d’une part, si le projet reposait initialement sur une volonté forte de développer l’hospitalisation ambulatoire, un redimensionnement de l’hospitalisation conventionnelle a été décidé en septembre 2020, pour tirer les conséquences de la crise sanitaire liée à la covid-19, et les réserves formulées par la commission d’enquête publique, tenant notamment à la capacité globale d’accueil et à la présence d’une maternité, ont été levées par une réponse des maîtres d’ouvrage au préfet de la Seine-Saint-Denis par un courrier du 28 février 2022, dont il résulte, sans que ces points soient contredits par les autres pièces des dossiers, que le nouvel hôpital sera en capacité de mobiliser un nombre de lits d’hospitalisation au moins équivalent à celui transféré depuis les hôpitaux qu’il a vocation à regrouper et offrira un nombre de places en secteur ambulatoire supérieur. D’autre part, à supposer que le dimensionnement capacitaire du projet se révèle insuffisant en termes d’offre de soins, au regard de projections démographiques nécessairement incertaines, et qu’il apparaisse nécessaire d’augmenter les capacités hospitalières de structures géographiquement proches du projet ou de développer une offre de proximité sur une partie du site actuel de Bichat, cette circonstance, bien que susceptible de réduire l’intérêt du projet, ne serait pas de nature, en regard de ses inconvénients, à lui faire perdre son caractère d’utilité publique. Enfin, les pertes d’emplois alléguées ne sont pas établies. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le projet de CHUGPN ne présente pas d’utilité publique.

23. En second lieu, les éventuelles erreurs de fait alléguées ne seraient de nature à entacher la légalité de l’arrêté contesté que si elles avaient faussé l’appréciation de l’utilité publique du projet, ce qui n’est pas démontré en l’espèce. Par suite, le moyen tiré de telles erreurs doit être écarté, eu égard aux motifs exposés précédemment.

En ce qui concerne la légalité de l’arrêté du 14 mars 2022, en tant qu’il emporte mise en compatibilité du PLUI de l’établissement public territorial Plaine Commune :

24. En premier lieu, aux termes de l’article L. 153-54 du code de l’urbanisme : « Une opération faisant l’objet d’une déclaration d’utilité publique () et qui n’est pas compatible avec les dispositions d’un plan local d’urbanisme ne peut intervenir que si : / () 2° Les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du plan ont fait l’objet d’un examen conjoint de l’Etat, de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune et des personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. / Le maire de la ou des communes intéressées par l’opération est invité à participer à cet examen conjoint ». Aux termes de l’article L. 132-7 du même code : « L’Etat, les régions, les départements, les autorités organisatrices prévues à l’article L. 1231-1 du code des transports, les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de programme local de l’habitat, les collectivités territoriales ou les établissements publics mentionnés à l’article L. 312-3 du présent code, les établissements publics chargés d’une opération d’intérêt national ainsi que les organismes de gestion des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. / Il en est de même des chambres de commerce et d’industrie territoriales, des chambres de métiers, des chambres d’agriculture () / Il en est de même du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire ayant au moins un passage à niveau ouvert au public dans l’emprise du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d’urbanisme ». Et aux termes de l’article L. 132-9 de ce même code : " Pour l’élaboration des plans locaux d’urbanisme sont également associés, dans les mêmes conditions : / 1° Les syndicats d’agglomération nouvelle ; / 2° L’établissement public chargé de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation du schéma de cohérence territoriale lorsque le territoire objet du plan est situé dans le périmètre de ce schéma ; / 3° Les établissements publics chargés de l’élaboration, de la gestion et de l’approbation des schémas de cohérence territoriale limitrophes du territoire objet du plan lorsque ce territoire n’est pas couvert par un schéma de cohérence territoriale ".

25. Les dispositions précitées n’imposent pas que le procès-verbal de la réunion d’examen conjoint fasse mention de chacune des personnes qui, invitée à participer, n’a pu participer à la réunion. Par suite, si le procès-verbal de la réunion tenue le 6 avril 2021, pour l’examen conjoint des dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du PLUI de Plaine Commune, mentionne seulement la liste des participants, les requérants ne sauraient en déduire que les autres personnes devant être associées en vertu des dispositions citées au point 24 n’auraient pas été conviées. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que la commune de Saint-Ouen-sur-Seine, la région d’Île-de-France, le département de la Seine-Saint-Denis, l’autorité organisatrice de la mobilité, soit en l’espèce Île-de-France Mobilités, et les chambres consulaires ont été invités à participer à la réunion du 6 avril 2021. Le courrier d’invitation du 11 mars 2021, transmis par voie électronique par le préfet de la Seine-Saint-Denis, et la liste des destinataires qu’il mentionne, sont à cet égard suffisamment probants, alors qu’aucune disposition n’imposait une convocation par lettre recommandée avec avis de réception et que les requérants n’allèguent pas sérieusement qu’une personne devant être invitée à la réunion n’aurait pas reçu ce courrier électronique. Il est par ailleurs constant qu’aucun passage à niveau ouvert ne se trouve dans l’emprise du périmètre faisant l’objet d’une mise en compatibilité du PLUi, le préfet de la Seine-Saint-Denis n’était par suite pas tenu de convier à cette réunion le gestionnaire d’infrastructure ferroviaire, SNCF Réseau. Enfin, il ne résulte pas des dispositions citées au point précédent que l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) aurait dû être invitée à participer à la réunion d’examen conjoint. Le moyen tiré de l’irrégularité de l’examen conjoint du projet de mise en compatibilité du PLUI de l’établissement public territorial Plaine Commune doit, par suite, être écarté.

26. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-5 du code de l’urbanisme : " Le projet peut être refusé sur des terrains qui ne seraient pas desservis par des voies publiques ou privées dans des conditions répondant à son importance ou à la destination des constructions ou des aménagements envisagés, et notamment si les caractéristiques de ces voies rendent difficile la circulation ou l’utilisation des engins de lutte contre l’incendie.

Il peut également être refusé ou n’être accepté que sous réserve de prescriptions spéciales si les accès présentent un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. ".

27. Si les requérants font valoir que la mise en compatibilité du PLUi aux fins de permettre la réalisation du projet litigieux méconnaît les dispositions de l’article R.111-5 du code de l’urbanisme, ces dispositions ne sont applicables qu’en l’absence de PLU. Par suite, le moyen doit être écarté comme inopérant.

28. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 151-2 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 3° Des orientations d’aménagement et de programmation ; / 4° Un règlement ; / 5° Des annexes. () « . Aux termes de l’article L. 151-6 du même code : » Les orientations d’aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l’aménagement, l’habitat, les transports, les déplacements () ".

29. L’orientation d’aménagement et de programmation « Environnement et Santé » du PLUI prévoit notamment que « de manière générale, les projets privilégieront autant que possible le maintien des structures végétales existantes et notamment les zones humides dont les qualités écologiques doivent être particulièrement préservées ». Si l’arrêté contesté du 14 mars 2022 emporte disparition d’un alignement d’arbres avenue du capitaine Q ainsi que de l’espace végétalisé à préserver constitué par le talus situé le long de la voie ferrée traversant l’emprise du projet de CHUGPN, ces suppressions ont un caractère très limité. En outre, le résumé non technique de l’étude d’impact sur l’environnement, modifié après l’avis de l’Autorité environnementale du 21 avril 2021, souligne que le projet « propose une réelle amélioration en matière de végétalisation du site » par la création, notamment, d’emprises de pleine terre, de cours et patios et de toitures-terrasses plantées. De même, alors que l’orientation d’aménagement et de programmation « Grands axes et urbanisme de liaison » prévoit la préservation de « poches de tranquillité », au sein desquelles « les voies doivent n’accueillir à terme aucun trafic sans lien avec les quartiers traversés », il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de CHUGPN implique le déport dans les rues avoisinantes d’un trafic de transit dans des conditions telles que l’orientation d’aménagement et de programmation considérée se verrait compromise. Par suite, la cohérence d’ensemble du PLUI de l’établissement public territorial Plaine Commune ne se trouve pas remise en cause et ce document d’urbanisme pouvait légalement faire l’objet de la seule mise en compatibilité opérée par l’arrêté contesté.

30. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par l’AP-HP, que les conclusions à fin d’annulation de la requête doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

31. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat et de l’AP-HP, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme réclamée par les requérants au titre des frais liés au litige. Dans les circonstances particulières de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des requérants la somme demandée par l’AP-HP au titre des mêmes dispositions.

DECIDE :

Article 1er : La requête du syndicat CGT de l’hôpital Bichat Claude Bernard et autres est rejetée.

Article 2 : Les conclusions formées par l’AP-HP au titre de L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au syndicat CGT de l’hôpital Bichat Claude Bernard, au syndicat CGT de l’hôpital Beaujon, à l’Union syndicale CGT de l’AP-HP (USAP APHP), à l’Union des syndicats CGT de Paris, à l’Union locale des syndicats CGT du 18e arrondissement de Paris, à M. Y Prud’homme, à M. F P, à M. L D, à M^me R I, à M. W J, à M. A S, à M. B T, à M. Y C, à M^me U D, à M. M H, à M^me K N, à M. E V, à M^me O G, au « collectif Pas ça Pas là Pas Comme ça », au « collectif 18e en luttes », au « groupement Génération’s », au ministre de l’enseignement supérieur et de la recherche, à l’Assistance Publique-Hôpitaux de Paris et au préfet de la Seine-Saint-Denis.

Copie en sera adressée au maire de la commune de Saint-Ouen et au président de l’établissement public territorial Plaine Commune.

Délibéré après l’audience du 30 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Delamarre, présidente-rapporteure,

M^me Hardy, première conseillère,

M^me Fabre, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mai 2025.

La présidente-rapporteure,

A-L. Delamarre

L’assesseure la plus ancienne,

M. Hardy La greffière,

E. Kangou

La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis ou au préfet territorialement compétent en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.