Vu la procédure suivante :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 21 février et 15 mars 2024, M. A… B…, représenté par M^e Sfez, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 5 septembre 2023 par laquelle le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration a mis à sa charge la somme totale de 45 000 euros au titre de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail et de la contribution forfaitaire prévue à l’article L. 822-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ainsi que la décision implicite par laquelle cette même autorité a rejeté son recours gracieux formé contre cette décision, née le 25 décembre 2023, « avec toutes les conséquences de droit » ;

2°) de mettre à la charge de l’office la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- la décision attaquée du 5 septembre 2023 est insuffisamment motivée ;

- elle est entachée d’un vice de procédure dès lors, d’une part, qu’il n’a pas été informé de son droit à obtenir communication du procès-verbal sur lequel elle se fonde, d’autre part, qu’il n’a pas été mis en mesure de présenter des observations orales ou de demander à être entendu, en méconnaissance de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

- elle est entachée d’une erreur de droit dans l’application des articles L. 822-2 à L. 822-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et L. 8253-1 du code du travail, dès lors qu’il n’est pas employeur des travailleurs contrôlés et que la sanction en litige ne pouvait donc lui être appliquée ;

- la sanction est disproportionnée.

Par un mémoire en défense enregistré le 3 juin 2024, l’Office français de l’immigration et de l’intégration conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées, sur le fondement de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, que le jugement était susceptible d’être fondé sur le moyen relevé d’office tiré de ce que les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 et des textes réglementaires pris pour son application, relatives à l’amende administrative qui remplace la contribution spéciale et la contribution forfaitaire, présentent, pour les auteurs des manquements visés au premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail et aux articles L. 822-2 à L. 822-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, le caractère de dispositions plus douces, et sont dès lors applicables au présent litige.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ;

- le décret n° 2024-814 du 9 juillet 2024 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Lançon, première conseillère,

- les conclusions de M. Bernabeu, rapporteur public,

- les observations de M^e Sfez, avocat de M. B….

Considérant ce qui suit :

Le 18 janvier 2023, les services de police ont constaté, sur un chantier de création de locaux commerciaux situé à Tourlaville (50110), la présence de trois ressortissants serbes en situation de travail et dépourvus de titre les autorisant à séjourner et à travailler en France. Par une décision du 5 septembre 2023, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) a prononcé à l’encontre de M. B… les sanctions de contribution spéciale pour un montant de 60 150 euros, et de contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement pour un montant de 7 194 euros, sommes ramenées à 15 000 euros par salarié en application de l’article L. 822-3 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors applicable, soit un total de 45 000 euros. Le recours gracieux du 10 octobre 2023 de M. B…, reçu le 25 octobre suivant, a été rejeté par une décision implicite née le 25 décembre 2023 du silence gardé par l’OFII sur ce recours. Par la présente requête, M. B… demande au tribunal d’annuler les décisions précitées du 5 septembre 2023 et du 25 décembre 2023.

Sur le cadre juridique du litige :

Aux termes du premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail : « Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France ». Aux termes de l’article L. 8251-2 du même code : « Nul ne peut, directement ou indirectement, recourir sciemment aux services d’un employeur d’un étranger non autorisé à travailler. »

A la date des faits comme de la décision de sanction prise par le directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration, l’article L. 8253-1 du code du travail prévoyait que : « Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l’employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger non autorisé à travailler, une contribution spéciale. Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Il est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d’infractions ou en cas de paiement spontané par l’employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger non autorisé à travailler mentionné à l’article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15 000 fois ce même taux. »

L’article R. 8253-2 de ce code précisait alors que : « I.- Le montant de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 est égal à 5 000 fois le taux horaire, à la date de la constatation de l’infraction, du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. / II.- Ce montant est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti dans l’un ou l’autre des cas suivants : / 1° Lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne pas d’autre infraction commise à l’occasion de l’emploi du salarié étranger en cause que la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1  ; / 2° Lorsque l’employeur s’est acquitté des salaires et indemnités mentionnés à l’article L. 8252-2 dans les conditions prévues par les articles R. 8252-6 et R. 8252-7. / III.- Dans l’hypothèse mentionnée au 2° du II, le montant de la contribution spéciale est réduit à 1 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne l’emploi que d’un seul étranger sans titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France. / IV.- Le montant de la contribution spéciale est porté à 15 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsqu’une méconnaissance du premier alinéa de l’article L. 8251-1 a donné lieu à l’application de la contribution spéciale à l’encontre de l’employeur au cours de la période de cinq années précédant la constatation de l’infraction. »

La loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration a modifié la rédaction de l’article L. 8253-1 du code du travail pour prévoir désormais que : « Le ministre chargé de l’immigration prononce, au vu des procès-verbaux et des rapports qui lui sont transmis en application de l’article L. 8271-17, une amende administrative contre l’auteur d’un manquement aux articles L. 8251-1 et L. 8251-2, sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre / Lorsqu’il prononce l’amende, le ministre chargé de l’immigration prend en compte, pour déterminer le montant de cette dernière, les capacités financières de l’auteur d’un manquement, le degré d’intentionnalité, le degré de gravité de la négligence commise et les frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière. / Le montant de l’amende est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15 000 fois ce même taux. / L’amende est appliquée autant de fois qu’il y a d’étrangers concernés. / Lorsque sont prononcées, à l’encontre de la même personne, une amende administrative en application du présent article et une sanction pénale en application des articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 à raison des mêmes faits, le montant global des amendes prononcées ne dépasse pas le maximum légal le plus élevé des sanctions encourues. / (…) Les conditions d’application du présent article sont déterminées par décret en Conseil d’Etat ».

Est enfin intervenu, en application de cet article modifié, le décret du 9 juillet 2024 relatif à l’amende administrative sanctionnant l’emploi de ressortissants étrangers non autorisés à travailler et modifiant les conditions de délivrance des autorisations de travail. Le 5° de son article 2 remplace notamment les dispositions de l’article R. 8253-2 de ce code pour prévoir désormais que : « (…) Le montant maximum de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque l’employeur s’est acquitté spontanément des salaires et indemnités mentionnés à l’article L. 8252-2 dans les conditions prévues par les articles R. 8252-6 et R. 8252-7. / La réitération mentionnée à l’article L. 8253-1 a lieu lorsque l’auteur de l’infraction a fait l’objet de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 dans les cinq ans précédant la constatation de l’infraction ». Le II de l’article 6 du décret du 9 juillet 2024 prévoit que ces dispositions s’appliquent aux procédures de sanction relatives à des faits commis antérieurement à son entrée en vigueur, que le I du même article fixe au 1er septembre 2024.

Il appartient au juge administratif, saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration et, le cas échéant, de faire application d’une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l’infraction a été commise et celle à laquelle il statue. Par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux.

En premier lieu, certes, d’une part, les dispositions des articles L. 8253-1 et L.8251-2 du code du travail dans leur version issue de la loi du 26 janvier 2024 ont élargi le champ de la sanction administrative susceptible d’être infligée en prévoyant que la nouvelle amende administrative pouvait être prononcée non seulement à l’encontre de l’auteur d’un manquement à l’interdiction énoncée au premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail mais également à l’encontre de l’auteur d’un manquement aux interdictions figurant au second alinéa de ce même article et à l’article L. 8251-2 du même code. D’autre part, le plafonnement dit « bouclier pénal » à 15 000 euros des anciennes contributions spéciale et forfaitaire disparaît tandis que le montant global des amendes administratives et pénales prononcées à l’encontre d’une même personne a été doublé par les nouvelles dispositions de l’article L. 8256-2 du code du travail. Enfin, si les nouvelles dispositions de l’article L.8253-1 du code du travail prévoient, d’une part, le maintien du montant maximal de l’amende administrative à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti, lequel est supérieur à 15 000 euros, et, d’autre part, sa possible majoration à 15 000 fois ce taux horaire en cas de réitération, les nouvelles dispositions de l’article R. 8253-2 prévoyant sa minoration à 2 000 fois ce taux horaire dans le cas où l’employeur s’est acquitté spontanément des salaires et indemnités mentionnées à l’article L. 8252-2 du code du travail, les dispositions du code du travail ne comportent plus la possibilité de minoration à 2 000 fois ce taux horaire en cas de non-cumul d’infractions ni à 1 000 fois ce même taux lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne l’emploi que d’un seul étranger sans autorisation de travail.

Toutefois, il ressort des dispositions entrées en vigueur postérieurement à la date à laquelle les manquements reprochés ont été relevés que le ministre chargé de l’immigration doit désormais déterminer le montant de l’amende administrative en fonction des circonstances propres à chaque espèce, sans que celui-ci atteigne nécessairement le plafond fixé par la loi, en prenant en compte les quatre critères énumérés à l’article L. 8253-1 du code du travail. Compte tenu notamment du maintien du plafonnement de la sanction administrative susceptible d’être prononcée en application de cet article, dans sa version issue de la loi du 26 janvier 2024, la circonstance que le montant de l’amende puisse intégrer, lorsque l’étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée séjourne irrégulièrement en France, les frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger concerné selon un barème fixé par l’arrêté du 22 juillet 2025, qui est identique à celui utilisé auparavant pour l’établissement de la contribution forfaitaire prévue par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ne constitue pas une aggravation du régime des sanctions applicables.

Dans ces conditions, les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 et des textes réglementaires pris pour son application présentent, pour les auteurs des manquements au premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail, le caractère de dispositions plus douces. Par suite, il y a lieu pour le tribunal, pour statuer sur les conclusions du requérant dirigées contre la contribution spéciale, d’appliquer les dispositions de la loi du 26 janvier 2024 aux manquements commis par celui-ci.

En second lieu, la contribution forfaitaire représentative de frais de réacheminement était prévue par les dispositions des articles L. 822-2 à L. 822-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Ces dispositions, qui avaient pour objet de sanctionner l’emploi de travailleur étranger en situation de séjour irrégulier, ayant été abrogées par le VII de l’article 34 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration, il y a lieu pour le tribunal, en application du point 7, de relever d’office l’abrogation de cette sanction administrative et, pour statuer sur les conclusions du requérant, d’appliquer les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 aux manquements commis par ce dernier.

Sur la contribution spéciale :

En premier lieu, d’une part, la décision du 5 septembre 2023 vise, notamment, les articles L. 8251-1, L. 8253-1 et R. 8253-2 du code du travail et l’article L. 822-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dont le directeur général de l’OFII a fait application, qui définissent le manquement et les sanctions et déterminent leur mode de calcul. En outre, la décision en litige mentionne le quantum des sanctions en précisant le nombre de salariés concernés par chacune des contributions appliquées, dont la liste nominative figure en annexe, le taux horaire minimum garanti et le coefficient multiplicateur appliqués. Elle indique également la nature des manquements constatés et fait état du procès-verbal des services de police de constatation des infractions. Ainsi, la décision en litige comprend les considérations de droit et de fait en constituant le fondement, permettant au requérant de la contester utilement.

En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article R. 8253-3 du code du travail, dans sa version applicable au litige : « Au vu des procès-verbaux qui lui sont transmis en application de l’article L. 8271-17, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration indique à l’employeur, par lettre recommandée avec avis de réception ou par tout autre moyen permettant de faire la preuve de sa date de réception par le destinataire, que les dispositions de l’article L. 8253-1 sont susceptibles de lui être appliquées et qu’il peut présenter ses observations dans un délai de quinze jours. » L’article R. 8253-4 de ce code, dans sa version applicable au litige, dispose : « A l’expiration du délai fixé, le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration décide, au vu des observations éventuelles de l’employeur, de l’application de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1, la liquide et émet le titre de perception correspondant. / (…) ». D’autre part, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / (…) / 2° Infligent une sanction ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 122-1 de ce code : « Les décisions mentionnées à l’article L. 211-2 n’interviennent qu’après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L’administration n’est pas tenue de satisfaire les demandes d’audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. » Le respect du principe général des droits de la défense suppose, s’agissant des mesures à caractère de sanction, ainsi d’ailleurs que le précise l’article L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus.

Il résulte de l’instruction que le directeur général de l’OFII a adressé, par pli recommandé avec accusé de réception, un courrier du 23 juin 2023 informant M. B… des constatations des services de police le conduisant à envisager l’application de l’article L. 8253-1 du code du travail et l’invitant à présenter ses observations dans un délai de quinze jours à compter de sa réception. Il ressort des mentions claires des services de La Poste que le pli est revenu à l’OFII avec la mention « pli avisé et non réclamé ». Dès lors, M. B… n’est pas fondé à soutenir que la décision contestée aurait été prise au terme d’une procédure irrégulière faute d’avoir été informé de son droit de demander la communication du procès-verbal sur la base duquel ont été établis les manquements qui lui sont reprochés, ni qu’elle aurait méconnu les dispositions des articles R. 8253-3 et R. 8253-4 du code du travail, ni, en tout état de cause, celles des articles L. 122-1 et L. 122-2 du code des relations entre le public et l’administration, ni les stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En troisième lieu, pour mettre à la charge du requérant la sanction en litige, l’OFII a considéré, sur la base des constatations relevées par procès-verbal des services de police, que M. B… avait employé trois ressortissants serbes dépourvus de titres les autorisant à séjourner et travailler sur le territoire français. Il résulte de l’instruction, notamment du compte-rendu d’enquête après identification des services de police daté du 27 mars 2023, et des procès-verbaux d’audition produits en défense, que ces trois personnes ont été contrôlées en action d’exécution de travaux de plaquistes pour le compte de la société civile immobilière (SCI) Le Moulin, à la demande de M. B…, ce dernier ayant été sollicité par l’un des associés de cette société pour la réalisation de travaux de création de cellules commerciales. Les trois travailleurs étrangers ont déclaré de façon concordante avoir été contactés par le requérant, avoir utilisé le véhicule personnel de M. B… pour leurs déplacements entre le chantier et le lieu de leur hébergement, que le requérant avait évoqué la possibilité qu’ils signent un contrat de travail ou qu’ils obtiennent une « régularisation » de leur situation par le travail. Par ailleurs, s’ils s’acquittaient du coût de leur logement et de leur nourriture, ils attendaient de M. B… un remboursement ou une prise en charge par la société qui devait les embaucher. Il résulte de ces éléments que M. B…, qui n’apporte aucun élément de nature à les contredire, doit être regardé comme ayant embauché trois étrangers non munis d’un titre les autorisant à exercer une activité salariée en France au sens de l’article L. 8251-1 du code du travail, et, dès lors, comme ayant été auteur de ce manquement, pour l’application de l’article L. 8253-1 du code du travail. La circonstance, invoquée par le requérant, selon laquelle il est salarié de la société PIM, ainsi que l’atteste son employeur, est sans incidence sur la qualification des faits au regard de ces dispositions. Par suite, les moyens tirés de l’erreur d’appréciation et de l’erreur de droit doivent être écartés.

En troisième lieu, eu égard aux capacités financières de M. B…, divorcé avec un enfant à charge et disposant de revenus annuels d’un montant de 17 568 euros, au degré d’intentionnalité et de gravité de la négligence commise et aux frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière, il y a lieu de ramener le montant de l’amende en litige à la somme de 15 000 euros.

Sur la contribution forfaitaire représentative des frais d’acheminement :

Il résulte de l’instruction que, par la décision contestée du 5 septembre 2023, le directeur de l’OFII a mis à la charge du requérant, pour un montant de 7 194 euros, la contribution forfaitaire représentative de frais de réacheminement alors prévue par les articles L. 822-2 à L. 822-6 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. En vertu de la règle énoncée au point 7 du présent jugement, il y a lieu pour le tribunal de relever d’office que ces dispositions ont été abrogées par la loi du 26 janvier 2024 et de prononcer l’annulation de la décision du 5 septembre 2023 en tant qu’elle met à la charge de M. B… le paiement de cette somme au titre de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement ainsi que la décision implicite ayant rejeté son recours gracieux formé à l’encontre de cette décision.

Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’OFII la somme que M. B… demande au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E :

Article 1er : La décision du 5 septembre 2023 du directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration et la décision implicite née le 25 décembre 2023 est annulée en tant qu’elles mettent à la charge de M. B… la somme de 7 194 euros au titre de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement.

Article 2 : L’amende administrative prononcée à l’encontre de M. B… est fixée à la somme de 15 000 euros.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. B… est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. A… B… et à l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

Délibéré après l’audience du 22 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M. Baffray, président,

M^me Lançon, première conseillère,

M^me Gaullier-Chatagner, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 mai 2026.

La rapporteure,

L.-J. Lançon

Le président,

J.-F. Baffray

La greffière,

T. Kadima Kalondo

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.