TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE NICE

N° 1802991 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

M^me S.

___________ AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

M^me A Y

Rapporteure

___________ Le tribunal administratif de Nice

(2ème chambre) M^me Géraldine Z Rapporteure publique

___________

Audience du 9 novembre 2021 Décision du 23 novembre 2021 ___________ 135-01-04 C

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 13 juillet 2018 et 1er avril 2020, M^me S., représenté par M^e Zoleko-Tsane, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 11 mai 2018 par laquelle le directeur général de la Régie Eau d’Azur a rejeté sa demande d’extension du réseau public d’eau en vue du raccordement de sa propriété au réseau public d’eau potable ;

2°) d’annuler la délibération n° 37-2015 du 22 septembre 2015 par laquelle le conseil d’administration de la Régie Eau d’Azur a mis à la charge des particuliers une participation financière aux travaux d’extension du réseau public d’eau potable ;

3°) d’annuler la décision du 27 septembre 2011 par laquelle le président de la métropole Nice Côte d’Azur a mis à sa charge le financement partiel des travaux d’extension du réseau public d’eau potable ;

4°) d’annuler la délibération n° 13-12 du 26 juin 2009 par laquelle la métropole Nice Côte d’Azur a mis à la charge des particuliers une participation financière aux travaux d’extension du réseau public d’eau potable ;

5°) d’enjoindre à la métropole Nice Côte d’Azur ou à la Régie Eau d’Azur de réaliser l’extension du réseau public d’eau potable sur le vieux chemin de Laghet jusqu’à l’entrée de sa propriété, en exécution de la décision du 24 décembre 2010 confirmée par courrier du 3 mars 2011, lequel fixait la date des travaux à septembre 2011 ;

6°) d’assortir cette injonction d’une astreinte de 100 euros par jour de retard à l’issue d’un délai de deux mois suivant la notification du jugement à intervenir ;

7°) de mettre à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur et de la Régie Eau d’Azur une somme de 2 000 euros chacune en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

S’agissant de la décision du 11 mai 2018 :

- en exigeant de sa part une participation financière en vue du branchement de sa propriété au réseau d’eau potable, la Régie a commis une erreur de droit au regard tant des règles de financement des ouvrages publics que des dispositions des articles L. 332-6 et L. 332-30 du code de l’urbanisme ;

- la décision du 11 mai 2018 est illégale par voie d’exception de l’illégalité de la délibération du 22 septembre 2015 ;

- cette décision est dépourvue de base légale ;

- elle est insuffisamment motivée ;

- cette décision est contraire à une décision antérieure de la communauté urbaine Nice Côte d’Azur du 24 décembre 2010 ayant créé des droits à son profit.

S’agissant de la délibération du 22 septembre 2015 :

- en exigeant de sa part une participation financière en vue du branchement de sa propriété au réseau d’eau potable, la Régie a commis une erreur de droit au regard tant des règles de financement des ouvrages publics que des dispositions des articles L. 332-6 et L. 332-30 du code de l’urbanisme ;

- elle est dépourvue de base légale.

S’agissant de la décision du 27 septembre 2011 :

- elle est entachée d’erreurs de droit ;

- elle est dépourvue de base légale ;

- elle est fondée sur une délibération illégale ;

- cette décision est contraire à une décision antérieure de la communauté urbaine Nice Côte d’Azur du 24 décembre 2010 ayant créé des droits à son profit.

S’agissant de la délibération du 26 juin 2009 :

- elle est entachée d’erreurs de droit ;

- elle est dépourvue de base légale.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 22 mai 2019 et 6 novembre 2020, la Régie Eau d’Azur, représentée par M^e Jacquemin, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre des frais de procédure.

Elle fait valoir que :

- le tribunal n’est pas compétent ;

- le moyen tiré de l’insuffisante motivation de la décision du 11 mai 2018 est irrecevable,

- le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 332-6 et L. 332-30 du code de l’urbanisme est inopérant ;

- les autres moyens soulevés sont infondés ;

- les conclusions à fin d’injonction à son égard sont irrecevables dès lors qu’elle n’est pas en charge de la gestion et de l’exploitation des installations privatives.

Par un mémoire, enregistré le 22 juillet 2019, la métropole Nice Côte d’Azur conclut, à titre principal, à sa mise hors de cause, à titre subsidiaire, au rejet de la requête et, enfin, à ce qu’une somme de 1 000 euros soit mise à la charge de M^me S. au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 332-6 et L. 332-30 du code de l’urbanisme est inopérant ;

- les autres moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- les conclusions à fin d’injonction excèdent l’office du juge ;

- aucune somme ne peut être mise à sa charge au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par ordonnance du 2 novembre 2020, la clôture d’instruction a été fixée au 19 novembre 2020.

Par lettre du 21 octobre 2021, les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre la délibération du 22 septembre 2015 pour tardiveté.

Par lettre du 25 octobre 2021, M^me S. a répondu à la lettre d’information adressée en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 9 novembre 2021 :

- le rapport de M^me Y,

- les conclusions de M^me Z, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Zoleko-Tsane, représentant M^me S., et de M^e Tossan, représentant la Régie Eau d’Azur.

Considérant ce qui suit :

1. M^me S. a demandé en 2010 et 2011 à la communauté urbaine Nice Côte d’Azur (CUCA), devenue métropole Nice Côte d’Azur, le raccordement au réseau public d’eau potable de la parcelle cadastrée section […], située au 102 Vieux-Chemin de Laghet sur la commune de La Trinité. Après avoir répondu favorablement à sa demande le 24 décembre 2010, le président de la métropole l’a informé, par courrier du 27 septembre 2011, d’une prise en charge d’une partie du coût des travaux d’extension du réseau, telle que prescrit par la délibération du 26 juin 2009. Le 29 mars 2018, M^me S. a demandé à la métropole Nice Côte d’Azur le raccordement, sans participation aux frais de sa part, au réseau public d’eau potable de la parcelle cadastrée section […], située au 102 Vieux-Chemin de Laghet sur la commune de La Trinité. Par décision du 11 mai 2018, le directeur de la Régie Eau d’Azur, lequel établissement public s’est vu confier l’exploitation du service public d’eau potable de la commune de La Trinité depuis le 1er janvier 2015, a rejeté cette demande au motif que par une délibération du 22 septembre 2015, une participation financière aux travaux d’extension du réseau public d’eau potable de 40% avec un minimum de 5 000 euros est mise à la charge du particulier desservi. M^me S. demande au tribunal d’annuler pour excès de pouvoir la décision du 11 mai 2018, la délibération du 22 septembre 2015, la décision du 27 septembre 2011 et la délibération du 26 juin 2009.

Sur l’exception d’incompétence :

2. Par le présent recours, la requérante demande l’annulation de la décision de la Régie Eau d’Azur refusant de réaliser les travaux d’extension du réseau sans participation aux frais, de la décision de la métropole Nice Côte d’Azur fixant le montant de sa participation aux frais de tels travaux, ainsi que des délibérations de ces deux établissements publics déterminant le reste à charge des usagers aux frais d’extension du réseau d’eau.

3. D’une part, les actes individuels et réglementaires contestés, émanant de la métropole Nice Côte d’Azur, anciennement communauté urbaine Nice Côte d’Azur, établissement public local de coopération intercommunale, ressortissent à la compétence de la juridiction administrative, de sorte que l’exception d’incompétence doit être écartée.

4. D’autre part, les conclusions d’annulation dirigées contre les actes individuels et règlementaires pris par la Régie Eau d’Azur, établissement public industriel et commercial, doivent être regardées comme se rattachant à un refus d’exécution de travaux publics et non à un litige opposant un service public industriel et commercial à un usager. Par suite, cette demande ressortit à la compétence du juge administratif et l’exception d’incompétence opposée à ce titre par la Régie Eau d’Azur ne peut qu’être écartée.

Sur la recevabilité des conclusions d’annulation et l’étendue du litige :

5. D’une part, M^me S. demande par une même requête l’annulation de la décision de la Régie Eau d’Azur du 11 mai 2018 lui refusant le raccordement sans participation aux frais de sa propriété au réseau public d’eau potable et de la délibération de la Régie Eau d’Azur du 22 septembre 2015 mettant à la charge des particuliers une participation financière aux travaux d’extension du réseau public d’eau potable. Ces conclusions présentent entre elles un lien suffisant pour faire l’objet d’une requête unique. Elles sont donc recevables.

6. D’autre part, par un mémoire complémentaire, M^me S. a également attaqué dans la présente instance, la décision du 27 septembre 2011 par laquelle le président de la métropole Nice Côte d’Azur a considéré que la collectivité devait financer les travaux d’extension du réseau public d’eau potable sur le vieux chemin de Laghet à hauteur de 60% limité à 30 000 euros, le solde devant rester à sa charge, ainsi que la délibération de la métropole Nice Côte d’Azur du 26 juin 2009 mettant à la charge des particuliers une participation financière aux travaux d’extension du réseau public d’eau potable. Ces décisions ne présentent pas avec la décision du 11 mai 2018 un lien de nature à permettre qu’elles fassent l’objet d’une requête unique. M^me S., invitée par le greffe à régulariser son recours par la présentation de requêtes distinctes, a, par lettre du 8 octobre 2021, informé le tribunal qu’elle n’envisageait pas d’initier de nouveaux recours contre les décisions des 27 septembre 2011 et 26 juin 2009. Dès lors, sa requête n’est recevable qu’en ce qui concerne la décision du 11 mai 2018 et la délibération du 22 septembre 2015.

7. Par ailleurs, aux termes du 1er alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée ». Aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’Etat dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement (…) ». Et aux termes de l’article L. 5211-3 de ce même code : « Les dispositions du chapitre premier du titre III du livre premier de la deuxième partie relatives au contrôle de légalité et au caractère exécutoire des actes des communes sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale (…) ».

8. Il ressort des pièces du dossier que la délibération du 22 septembre 2015, qui constitue un acte réglementaire, a fait l’objet d’un affichage du 26 septembre au 28 octobre 2015 inclus, ainsi que d’une transmission au préfet des Alpes-Maritimes dans le cadre du contrôle de légalité le 25 septembre 2015. Dès lors, la requête, enregistrée le 13 juillet 2018 a été introduite au-delà du délai de deux mois imparti à la requérante pour contester cette délibération, sans que le recours gracieux, qui a été introduit le même jour que le présent recours pour excès de pouvoir, n’ait ainsi pu prolonger le délai de recours. Ainsi, les conclusions à fin d’annulation de la délibération de la Régie Eau d’Azur du 22 septembre 2015 sont tardives et doivent, par suite, être rejetées.

Sur la mise hors de cause de la métropole Nice Côte d’Azur :

9. Par un mémoire enregistré le 22 juillet 2019, la métropole Nice Côte d’Azur demande sa mise hors de cause du présent litige dès lors que les actes attaqués ont été pris par la Régie Eau d’Azur, laquelle est dotée de la personnalité morale. Ainsi qu’il a été dit aux points 5 à 8, la requête de M^me S. n’est recevable qu’en tant qu’elle porte sur la décision du 11 mai 2018 prise par la Régie Eau d’Azur, établissement public doté, à la date à laquelle ces actes ont été adoptés, de la personnalité morale. Par suite, la métropole Nice Côte d’Azur doit, ainsi qu’elle le demande, être mise hors de cause.

Sur les conclusions d’annulation :

10. Au soutien de ses conclusions d’annulation dirigées contre la décision du

11 mai 2018, la requérante excipe de l’illégalité de la délibération du conseil d’administration de la Régie Eau d’Azur du 22 septembre 2015 mettant partiellement à la charge des particuliers les

travaux d’extension du réseau public d’eau potable réalisés sur demande d’un ou plusieurs propriétaires d’habitations existantes.

11. L’illégalité d’un acte administratif réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application de cet acte réglementaire ou s’il en constitue la base légale. Une telle exception peut être formée à toute époque, même après l’expiration du délai du recours contentieux contre cet acte.

12. En l’espèce, la décision du 11 mai 2018 par laquelle le directeur général de la Régie Eau d’Azur a rejeté la demande de M^me S. d’extension du réseau public d’eau potable sans frais en vue du raccordement de sa propriété audit réseau a pour base légale la délibération du conseil d’administration de la Régie du 22 septembre 2015. Par suite, la requérante peut utilement exciper de l’illégalité de la délibération du 22 septembre 2015 à l’appui de son recours en annulation dirigé contre la décision du 11 mai 2018.

13. Aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 210-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable : « (…) chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d’accéder à l’eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Aux termes de l’article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction applicable : « Les communes sont compétentes en matière de distribution d’eau potable. Dans ce cadre, elles arrêtent un schéma de distribution d’eau potable déterminant les zones desservies par le réseau de distribution. (…) ».

14. Il résulte des dispositions citées au point précédent, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 30 décembre 2006 sur l’eau de laquelle elles sont issues, qu’il appartient aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale compétents de délimiter, dans le respect du principe d’égalité devant le service public, les zones de desserte dans lesquelles ils sont tenus, tant qu’ils n’en ont pas modifié les délimitations, de faire droit aux demandes de réalisation de travaux de raccordement, dans un délai raisonnable, pour toutes les propriétés qui ont fait l’objet des autorisations et agréments visés à l’article L. 111-12 du code de l’urbanisme. Ce délai doit s’apprécier au regard, notamment, du coût et de la difficulté technique des travaux d’extension du réseau de distribution d’eau potable et des modalités envisageables de financement des travaux. En dehors des zones de desserte ou en l’absence de délimitation par le schéma de telles zones, la collectivité apprécie la suite à donner aux demandes d’exécution de travaux de raccordement, dans le respect du principe d’égalité devant le service public, en fonction, notamment, de leur coût, de l’intérêt public et des conditions d’accès à d’autres sources d’alimentation en eau potable. Le juge de l’excès de pouvoir exerce alors, en cas de refus, un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation.

15. Il est constant que la propriété de M^me S., dont elle demande le raccordement au réseau public d’eau, est située hors zone de desserte et que la collectivité n’a pas prévu d’étendre cette zone de desserte jusqu’à la parcelle en cause. Dès lors, la collectivité n’était pas tenue de faire droit à la demande de réalisation des travaux de raccordement de la propriété de la requérante.

16. Toutefois, saisie d’une telle demande, la Régie se devait d’apprécier les suites à donner, dans le respect du principe d’égalité de traitement, en fonction des difficultés de réalisation et du coût, de l’ampleur des besoins et de l’intérêt public et des conditions d’accès à d’autres ressources en eau.

17. La délibération du 22 septembre 2015 dont l’illégalité est soulevée par voie d’exception, d’une part, approuve le principe du financement des extensions du réseau public d’eau potable faites par les propriétaires d’habitations existantes dès lors que ces extensions ne présentent aucun risque d’altération de la qualité de l’eau distribuée du fait d’une trop longue stagnation et qu’elles mettent en œuvre des techniques de travaux classiques, d’autre part, décide que la Régie pourra financer 60% du coût des travaux dans la limite de 30 000 euros par demandeur et que les demandeurs de l’extension de réseau se répartiront le solde et participeront au minimum pour 5 000 euros chacun.

18. En subordonnant par principe la réalisation de travaux d’extension du réseau public d’eau potable hors zone de desserte à une participation financière du particulier intéressé à hauteur de 40% du coût et pour un montant de 5 000 euros minimum, sans prendre en compte dans la détermination du reste à charge du particulier, pour chaque demande et dans le respect du principe d’égalité, du coût des travaux demandés et des difficultés de réalisation, des conditions d’accès à d’autres sources d’alimentation en eau ainsi que de l’intérêt public attaché à l’extension du réseau d’adduction d’eau sollicitée, la Régie Eau d’Azur a entaché sa délibération d’une erreur de droit.

19. Il s’ensuit que M^me S. est fondée à exciper, pour ce motif, de l’illégalité de la délibération du 22 septembre 2015 du conseil d’administration de la Régie Eau d’Azur, pour contester la légalité de la décision du 11 mai 2018.

20. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M^me S. est fondée à demander l’annulation de la décision du directeur général de la Régie Eau d’Azur du 11 mai 2018 rejetant, sur le fondement de la délibération du 22 septembre 2015, sa demande de raccordement de sa propriété au réseau public de distribution d’eau potable sans participation aux frais de sa part.

Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte :

21. Il n’appartient aux juridictions administratives, en l’absence de disposition législative ou réglementaire en ce sens et hors l’exercice de leurs pouvoirs généraux d’instruction, d’adresser des injonctions à une autorité administrative qu’à titre de mesure d’exécution de leurs décisions.

22. En l’espèce, eu égard au motif d’annulation retenu et au vu de l’examen de l’ensemble des moyens soulevés, M^me S. n’est pas fondée à demander qu’il soit enjoint, sous astreinte, à la Régie Eau d’Azur de procéder au raccordement de son habitation au réseau de distribution d’eau potable, ni à ce qu’il soit enjoint à la Régie de procéder au réexamen de sa demande.

Sur les frais liés au litige :

23. Il y a lieu de mettre à la charge de la Régie Eau d’Azur, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, le paiement à M^me S. d’une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les mêmes dispositions s’opposent, en revanche, à ce qu’une somme soit mise à la charge de la métropole Nice Côte d’Azur et à ce que la somme réclamée sur leur fondement par la Régie Eau d’Azur et la métropole Nice Côte d’Azur soit mise à la charge de la requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :

Article 1er : La décision du 11 mai 2018 est annulée.

Article 2 : La Régie Eau d’Azur versera une somme de 1 500 euros à M^me S. en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par la Régie Eau d’Azur et la métropole Nice Côte d’Azur au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M^me S., à la Régie Eau d’Azur et à métropole Nice Côte d’Azur.

Délibéré après l’audience du 9 novembre 2021, à laquelle siégeaient :
M^me Rousselle, présidente, M^me Faucher, première conseillère, M^me Y, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2021.

La rapporteure,

La présidente,

signé signé

D. Y P. Rousselle

La greffière,

signé

V. Suner

La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous les huissiers de justice en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme, Le greffier en chef, ou par délégation, la greffière,