Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 11 mai et 16 novembre 2021, la société Speed Formation, représentée par M^e Ormillien, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d’annuler la décision du 9 mars 2021 par laquelle la Caisse des dépôts et consignations a ordonné son déréférencement de la plateforme dématérialisée « Mon Compte de Formation » pour une durée de douze mois, a prononcé le recouvrement des sommes versées à tort pour un montant de 560 673 euros, et a refusé de lui payer la somme de 5 980 euros, et d’annuler les titres de perception éventuellement émis en vue du recouvrement de la somme de 560 673 euros mise à sa charge ;

2°) à titre subsidiaire, de moduler et de réajuster le montant de la somme demandée à titre de remboursement ;

3°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la Caisse des dépôts et consignations une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la requête est recevable dès lors que la décision attaquée est une sanction administrative, et qu’à supposer même qu’il s’agisse d’une mesure d’exécution d’un contrat, celle-ci a été prise en exécution d’une clause réglementaire et est, par suite, susceptible de faire l’objet d’un recours en excès de pouvoir ;

— il n’est pas établi que le signataire de la décision attaquée dispose d’une délégation de signature du président de la Caisse des dépôts et consignations à cet effet ;

— la décision est entachée d’une insuffisance de motivation dès lors que l’examen des observations produites n’apparaît pas sur la décision, que les caractéristiques des formations concernées sont absentes de la décision, qu’aucune précision sur les conditions d’utilisation ne permet de déduire l’applicabilité des règles édictées par le code du travail, qu’aucune information relative à une éventuelle plainte au pénal n’apparaît, que les explications sont insuffisantes pour vérifier l’imputabilité des manquements reprochés, et qu’aucun motif n’explique les raisons de la mise à la charge du remboursement des sommes prélevées sur le compte formation d’individus à leur insu ;

— elle est intervenue au terme d’une procédure irrégulière dès lors qu’elle n’a pas eu connaissance des griefs reprochés de façon précise suffisamment en amont avant l’intervention de la décision afin de pouvoir présenter ses observations ;

— elle est illégale en raison de la méconnaissance, invoquée par voie d’exception, des dispositions de l’article R. 6333-6 du code du travail, du principe de légalité des délits et des peines, en ce qu’elles confèrent un pouvoir de sanction à la Caisse des dépôts et consignations sans fondement législatif ;

— elle méconnaît les principes de responsabilité individuelle, dès lors qu’elle n’a commis aucun manquement qui pourrait lui être imputable, et de la présomption d’innocence ;

— la sanction qui lui a été infligée est disproportionnée, eu égard au fait qu’aucune faute ni intention coupable ne peut lui être imputable, qu’elle n’a tiré aucun avantage des manquements qui lui sont reprochés, et que le cumul de la sanction de déréférencement avec celle du recouvrement de la somme de 560 673 euros aboutit à lui infliger une sanction disproportionnée.

Par deux mémoires en défense, enregistrés le 15 septembre 2021 et le 22 février 2022, la Caisse des dépôts et consignations, représentée par M^e Nahmias, conclut à titre principal à l’irrecevabilité de la requête, à titre subsidiaire à son rejet, à titre très subsidiaire, au rejet de la demande de réexamen, et en tout état de cause, à la mise à la charge de la société Speed Formation d’une somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et au rejet des dépens.

Elle fait valoir que :

— les conclusions à fin d’annulation sont irrecevables, dès lors qu’elles sont dirigées contre une mesure d’exécution d’un contrat ;

— les moyens soulevés par la société Speed Formation ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 26 juillet 2022, la clôture d’instruction a été fixée au

5 septembre 2022.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution ;

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code du travail ;

— les conditions générales d’utilisation de la plateforme « Mon compte formation » ;

— les conditions particulières applicables aux organismes de formation ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Salzmann,

— les conclusions de M^me Castéra, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Monfront, représentant la Caisse des dépôts et consignations.

Considérant ce qui suit :

1. La société Speed Formation, immatriculée au registre de commerce et des sociétés du tribunal de commerce de Paris, offre des services de formation professionnelle à distance, notamment par le biais de la plateforme « Mon Compte Formation » sur laquelle elle est référencée. Par un courrier du 26 octobre 2020, la Caisse des dépôts et consignations a informé la société requérante du déréférencement préventif de son organisme de la plateforme « Mon Compte Formation » à la suite du constat d’anomalies de certaines de ses actions de formation et lui a demandé de fournir les attestations signées des stagiaires. La société requérante a répondu le 9 novembre 2020 ne pouvoir être en mesure de le faire en raison du contexte sanitaire. Par une lettre d’observations du 7 décembre 2020, la Caisse des dépôts et consignations l’a informée d’éventuelles sanctions en raison de la détection d’anomalies sur certaines de ses formations proposées et l’a invitée à formuler ses observations dans un délai d’un mois. A l’issue de la période contradictoire, par une décision du 9 mars 2021, la Caisse des dépôts et consignations a ordonné le déréférencement de la société Speed Formation de la plateforme dématérialisée « Mon Compte Formation » pour une durée de douze mois, a prononcé le recouvrement des sommes versées à tort pour un montant de 560 673 euros, et a refusé de lui payer la somme de 5 980 euros au motif que la société a pris part à des faits présumés d’usurpation d’identité. Par la présente requête, la société Speed Formation demande au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, par un arrêté du 7 février 2020 portant délégation de signature pour la direction chargée des retraites et de la solidarité de la Caisse des dépôts et consignations, M. B A, directeur de la formation professionnelle, a reçu délégation à l’effet de signer, en cas d’absence ou d’empêchement de ses supérieurs, tous actes dans la limite des attributions du service de la formation professionnelle. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée doit être écarté.

3. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 2° Infligent une sanction ; () « . Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : » La motivation exigée () doit être écrite et comporter l’énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ".

4. D’une part, la décision attaquée, qui revêt le caractère d’une sanction administrative, précise que les sanctions édictées à l’encontre de la société requérante pour des faits présumés d’usurpation d’identité, à savoir le non-paiement des dossiers de formation non encore payés, le recouvrement des sommes déjà versées et le déréférencement pour une durée de douze mois, sont fondées sur les dispositions des articles 4.1 et 4.2.2 des conditions particulières d’utilisation s’appliquant aux organismes de formations, lesquelles complètent les conditions générales d’utilisation déterminées par la Caisse des dépôts et consignations. D’autre part, la Caisse des dépôts et consignations souligne que la société Speed Formation, qui ne s’est pas manifestée au cours de la procédure contradictoire, n’a pas apporté les justificatifs relatifs à l’identité des stagiaires ayant réalisé les formations dispensées ainsi qu’à leur participation aux formations exécutées. Enfin, les dossiers de formation concernés sont listés en annexe de la décision attaquée. Par conséquent, le moyen tiré de l’absence de motivation de la décision litigieuse doit être écarté.

5. En troisième lieu, aux termes de l’article R. 6333-6 du code du travail : « Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement de l’un des prestataires mentionnés à l’article L. 6351-1 aux engagements qu’il a souscrits, elle peut, selon la nature du manquement, lui prononcer un avertissement, refuser le paiement des prestations, demander le remboursement des sommes qu’elle lui a indûment versées et suspendre temporairement son référencement sur le service dématérialisé mentionné à l’article L. 6323-9. Ces mesures, proportionnées aux manquements constatés, sont prises après application d’une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d’utilisation du service dématérialisé précisent. / La décision précise la ou les sanctions prononcées, et, en cas de déréférencement temporaire du prestataire mentionné à l’article L. 6351-1, sa date d’effet et sa durée qui ne peut excéder douze mois. / La Caisse des dépôts et consignations effectue tout signalement utile et étayé des manquements qu’elle constate auprès des autorités compétentes de l’Etat. ». Selon l’article 4.2.2 des conditions particulières applicables aux organismes de formation : « Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate des manquements répétés ou graves aux CG et aux présentes CP, elle peut suspendre le référencement de l’Organisme de formation. / Cette mesure, proportionnée au manquement constaté, est prise après application d’une procédure contradictoire, conformément à l’article 13 des CG. () ». Et aux termes de l’article 13.1.1 des conditions générales d’utilisation de la plateforme « Mon Compte Formation » applicable aux relations entre la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et les organismes de formation : « En présence de tout différend entre la CDC d’une part et les OF ou Titulaires de compte d’autre part, les Parties conviennent d’appliquer la présente procédure aux fins de tenter de trouver un accord amiable. La CDC adresse par courrier, à la partie en manquement, une lettre d’observations. / A réception de la lettre d’observations, le Titulaire du compte ou l’Organisme de formation concerné bénéficie d’une période d’échange et de dialogue pour discuter des constats et observations adressés. Cette période est dite » Période Contradictoire « . / Durant cette Période Contradictoire, le Titulaire du compte ou l’Organisme de formation dispose d’un délai d’un mois pour formuler ses observations écrites, apporter les précisions nécessaires, faire part d’un éventuel désaccord, ou bien fournir tout document utile. / Au terme de la période contradictoire, la CDC adresse un courrier par LRAR (lettre recommandée avec accusé de réception) faisant état de la situation. () ».

6. Il résulte de ces dispositions que la décision attaquée, qui présente le caractère d’une sanction administrative, doit être précédée d’une procédure contradictoire, laquelle vise à informer l’intéressé avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et de la sanction encourue.

7. Il ressort des pièces du dossier que, préalablement à l’adoption de la décision du 9 mars 2021, la Caisse des dépôts et consignations a adressé à la société requérante, le

7 décembre 2020, un courrier intitulé « Lettre d’observations avant procédure contradictoire avec mesure conservatoire » par lequel, d’une part, il lui a été rappelé le contenu d’un courrier daté du 26 octobre 2020 lui demandant de fournir des attestations signées des stagiaires pour un ensemble de dossiers, d’autre part, il lui a été indiqué que le règlement des actions de formations pourraient ne pas être pris en charge par la Caisse des dépôts et consignations et qu’il pourrait être procédé au recouvrement des sommes déjà payées, ensuite, il lui a été laissé un délai d’un mois pour formuler ses observations écrites, et, enfin, il lui a été précisé qu’à l’expiration de ce délai, la Caisse lui indiquera les suites qui seront données au dossier et les éventuelles sanctions. Si la société requérante soutient que le courrier du 26 octobre 2020 lui signalant la détection d’anomalies sur certaines actions de formation et lui demandant de produire les attestations signées de tous les stagiaires ne lui a pas permis d’avoir connaissance des griefs reprochés dans des termes précis, elle ne peut utilement critiquer ce courrier adressé avant que n’intervienne la procédure contradictoire. Par ailleurs, la société requérante ne peut prétendre ignorer les griefs qui lui sont reprochés alors que dans son courrier du 15 décembre 2020 envoyé à la Caisse des dépôts, antérieur à la décision de sanction contestée, elle note que la Caisse des dépôts lui reproche de graves anomalies sur certaines actions de formation et qu’un faisceau d’indices permet de supposer l’existence de faits susceptibles de constituer des usurpations d’identité de titulaires de compte. Dans ces conditions, la société requérante a pu utilement présenter ses observations. Elle n’est pas fondée à soutenir que le principe du contradictoire en ce qu’elle ignorait les griefs reprochés a été méconnu.

8. En quatrième lieu, aux termes de l’article 34 de la Constitution du 4 octobre 1958 : « La loi fixe les règles concernant () les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques () ». Selon son article 37 : « Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire () ».

9. Lorsqu’il est appliqué aux sanctions administratives, le principe de légalité des délits et des peines ne fait pas obstacle à ce que les infractions soient définies par référence aux obligations auxquelles est soumise une personne en raison de l’activité qu’elle exerce, de la profession à laquelle elle appartient ou de l’institution dont elle relève, il implique, en revanche, que les sanctions soient prévues et énumérées par un texte ; que toutefois – ainsi, d’ailleurs, qu’en matière pénale – ce texte n’a pas, dans tous les cas, à être une loi.

10. Au nombre des libertés publiques, dont les garanties fondamentales doivent, en vertu de la Constitution, être déterminées par le législateur, figure le libre accès, par les citoyens, à l’exercice d’une activité professionnelle n’ayant fait l’objet d’aucune limitation légale.

11. Aux termes de l’article L. 6323-9 du code du travail : « La Caisse des dépôts et consignations gère le compte personnel de formation, le service dématérialisé, ses conditions générales d’utilisation et le traitement automatisé mentionnés à l’article L. 6323-8 dans les conditions prévues au chapitre III du titre III du présent livre. Les conditions générales d’utilisation précisent les engagements souscrits par les titulaires du compte et les prestataires mentionnés à l’article L. 6351-1 ». Selon l’article R. 6333-6 du code du travail : « Lorsque la Caisse des dépôts et consignations constate un manquement de l’un des prestataires mentionnés à l’article L. 6351-1 aux engagements qu’il a souscrits, elle peut, selon la nature du manquement, lui demander le remboursement des sommes qu’elle lui a indûment versées et suspendre temporairement son référencement sur le service dématérialisé mentionné à l’article L. 6323-9. Ces mesures, proportionnées aux manquements constatés, sont prises après application d’une procédure contradictoire et selon des modalités que les conditions générales d’utilisation du service dématérialisé précisent. / La Caisse des dépôts et consignations effectue tout signalement utile et étayé des manquements qu’elle constate auprès des services de l’Etat chargés du contrôle de la formation professionnelle. » Aux termes de l’article L. 6361-1 du même code : « L’Etat exerce un contrôle administratif et financier, dans les conditions prévues au présent titre, sur les actions prévues à l’article L. 6313-1 conduites par les employeurs lorsqu’elles sont financées par l’Etat, les collectivités territoriales, la Caisse des dépôts et consignations, Pôle emploi ou les opérateurs de compétences ainsi que sur le respect des obligations mentionnées à l’article L. 6323-13 ».

12. En l’espèce, la société Speed Formation soutient que les dispositions de l’article

R. 6333-6 du code du travail instituant pour la Caisse des dépôts et consignations un pouvoir de sanction en cas de manquement de l’un des prestataires aux engagements qu’il a souscrits, méconnaît le principe de légalité des délits et des peines dès lors qu’il ne trouve pas de fondement législatif. Toutefois, il résulte des dispositions et des principes cités aux points précédents que le législateur a prévu, d’une part, des restrictions à l’exercice de l’activité professionnelle des organismes de formation, et, d’autre part, a confié à la Caisse le pouvoir de gestion de la plateforme « Mon compte formation » et de définition des conditions générales d’utilisation de cette plateforme et de ses usagers, comportant notamment les engagements des organismes de formations. Par suite, le pouvoir règlementaire pouvait légalement prévoir les sanctions pouvant être infligées par la Caisse dans le cadre de la gestion de la plateforme en cas de non-respect des engagements des organismes de formation. La société Speed Formation n’est donc pas fondée à soutenir que le principe de légalité des délits et des peines aurait été méconnu.

13. En cinquième lieu, aux termes de l’article 3.1 des conditions particulières applicables aux organismes de formation de la plateforme : « Les Organismes de formation souhaitant être référencés par la CDC sur l’Espace professionnel s’engagent, préalablement à leur inscription, à respecter les CG (Conditions Générales) et les présentes CP (Conditions Particulières). () » Aux termes de l’article 4.1 des conditions particulières : « Si l’Organisme de formation commet des manquements, il encourra les sanctions suivantes étant précisé que la liste des manquements ci-après n’a pas de caractère exhaustif. Les sanctions ne sont notifiées à l’Organisme de formation qu’à l’issue de la procédure contradictoire visée à l’article 13 des CG. Elles sont appliquées de manière proportionnée à la nature du manquement et pourront être appliquées de façon unitaire ou cumulative sans préjudice de poursuites pénales ou civiles. » Le même article prévoit que les faits d’usurpation d’identité sont constitutifs d’un manquement d’une particulière gravité susceptible de faire l’objet de sanctions, au nombre desquelles le déréférencement temporaire de l’espace professionnel, la demande de remboursement des sommes indues, et le non-paiement des factures portant sur des formations non-éligibles ou dispensées par un organisme non habilité.

14. Pour prononcer la sanction litigieuse, la Caisse des dépôts et consignations a constaté qu’un nombre élevé de dossiers de formation étaient rattachés à la même adresse mail, suspectant des faits d’usurpation d’identité. Après mise en œuvre d’une procédure contradictoire, la Caisse a constaté que la société Speed Formation n’avait communiqué aucun des justificatifs demandés concernant l’identité et la participation effective des stagiaires dont l’action a été financée par l’intermédiaire de la plateforme « Mon compte formation ».

15. La société Speed Formation soutient n’avoir commis aucun manquement et être victime de ces pratiques d’usurpation d’identité. Toutefois, en se bornant à alléguer que la matérialité des faits reprochés n’est pas établie, et alors qu’elle reconnaît dans son courrier du

15 janvier 2021 ne pouvoir produire que 20% des attestations sur l’honneur des stagiaires, et ce sans même les produire dans le cadre de la présente instance, la société requérante ne justifie pas de la réalité de la participation des stagiaires aux formations en cause. Par ailleurs, ainsi que le fait valoir utilement la Caisse dans son mémoire en défense, il appartient à l’organisme de formation d’établir la réalité des formations délivrées. Par suite, la société Speed Formation ne produit aucun élément ni aucune pièce susceptible de remettre en cause les constatations de la Caisse des dépôts et consignations quant à la qualification du manquement reproché.

16. En sixième lieu, premièrement, la société requérante ne saurait utilement soutenir que la décision méconnaît le principe de la présomption d’innocence compte tenu du caractère exécutoire de la sanction administrative découlant des manquements aux obligations lui incombant. Deuxièmement, elle ne peut davantage alléguer qu’il serait porté atteinte au principe de responsabilité individuelle, dès lors, d’une part, que les manquements reprochés sont relatifs aux agissements propres de la société requérante sur la plateforme « Mon compte formation », et d’autre part, qu’elle reconnaît elle-même avoir commis une erreur de surveillance dans son courrier du 15 janvier 2021 adressé à la Caisse des dépôts et consignations. Par conséquent, le moyen tiré de la méconnaissance des principes invoqués garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales doit être écarté.

17. En septième et dernier lieu, dès lors, ainsi qu’il a été dit aux points précédents, que la société requérante ne fournit aucun élément démentant sérieusement les constatations et déductions ainsi opérées par la Caisse, la sanction de déréférencement pour une durée de douze mois et de reversement des sommes perçues n’est pas, eu égard à la gravité du manquement retenu tiré de l’usurpation d’identité, et du nombre important de formations concernées par ce manquement, disproportionnée. Si la société se prévaut de difficultés financières, elle ne l’établit aucunement. Par suite, le moyen tiré du caractère disproportionné de la sanction doit être écarté.

18. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense, que la société Speed Formation n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 9 mars 2021 de la Caisse des dépôts et des consignations, ni, en tout état de cause, à en demander la réformation.

Sur les frais d’instance :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la Caisse des dépôts et consignations, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Speed Formation une somme que celle-ci réclame sur le fondement de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la société Speed Formation une somme de 1 500 euros, sur le fondement du même article.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société Speed Formation est rejetée.

Article 2 : La société Speed Formation versera à la Caisse des dépôts et consignations une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Speed Formation et à la Caisse des dépôts et consignations.

Délibéré après l’audience du 28 novembre 2024, à laquelle siégeaient :

— M^me Salzmann, présidente,

— M^me Armoët, première conseillère,

— M^me Guglielmetti, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 décembre 2024.

La présidente-rapporteure,

M. Salzmann

L’assesseure la plus ancienne,

E. Armoët

La greffière,

P. Tardy-Panit

La République mande et ordonne à la ministre du travail et de l’emploi en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.