Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire et des pièces complémentaires enregistrés le 17 juin 2023, le 19 juillet 2023 et le 5 juillet 2024, la société anonyme (SA) Bouygues Télécom et la société par actions simplifiées (SAS) Cellnex France, représentées par M^e Hamri, demandent au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 17 avril 2023 par lequel le maire d’Ondres s’est opposé à leur déclaration préalable en vue de l’installation d’un pylône support d’une station relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section AK n° 176 au 673 chemin de la Claous sur le territoire de la commune d’Ondres ;

2°) à titre principal, d’enjoindre au maire d’Ondres de délivrer la déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au maire d’Ondres de prendre une nouvelle décision après une nouvelle instruction de cette déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir et ce, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune d’Ondres une somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé ;

- il est illégal du fait de l’illégalité de l’alinéa 4 de l’article 11 Ao du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Ondres qui, en ce qu’il n’autorise l’implantation de pylônes hertziens que dans le cas où le regroupement entre opérateurs n’est pas possible, méconnaît les pouvoirs de police spéciale des communications électroniques que détient l’État ainsi que les dispositions de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme et porte atteinte à la liberté du commerce et de l’industrie ;

- il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que leur projet ne porte pas atteinte à l’intérêt de l’environnement, du site et du paysage avoisinant au regard de l’article 11 Ao du règlement du plan local d’urbanisme de la commune d’Ondres ;

- leur projet ne méconnaît pas les dispositions de l’article 11 Ao qui limitent la hauteur des clôtures non végétales à 1,80 mètres sur les limites séparatives et à 1,60 mètres sur les voies et emprises publiques dès lors que l’enclos projeté ne sera situé sur aucune de ces limites ;

- la substitution de motifs demandée par la commune en défense tirée de la méconnaissance de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme n’est pas susceptible de fonder l’arrêté contesté.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 janvier 2024, la commune d’Ondres, représentée par M^e Dunyach, conclut au rejet de la requête et à ce que les sociétés Bouygues Télécom et Cellnex France soient condamnées à lui verser solidairement la somme de 3 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir :

- que les moyens soulevés ne sont pas fondés ;

- l’arrêté attaqué pouvait également être fondé sur le motif tiré de la méconnaissance de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme en ce que le projet aurait dû faire l’objet d’une demande de permis de construire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code des postes et des communications électroniques ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Buisson,

- et les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. Le 27 février 2023, les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom déposaient une déclaration préalable de travaux auprès des services de la commune d’Ondres en vue de l’installation d’un pylône support d’une station relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée section AK n° 176, au 673 chemin de la Claous sur le territoire de la commune d’Ondres. Par un arrêté du 17 avril 2023, le maire de la commune d’Ondres a fait opposition à la déclaration préalable présentée. Par la présente requête, les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom demandent l’annulation de cet arrêté. Par une ordonnance du 17 juillet 2023, la juge des référés de ce tribunal a suspendu l’exécution de cet arrêté.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne la légalité des motifs de refus opposés dans la décision :

2. Pour s’opposer à la déclaration préalable de travaux déposée par les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom, le maire s’est fondé sur ce que le projet méconnaît diverses dispositions de l’article 11 Ao du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune d’Ondres en ce qu’il porte atteinte à son environnement et qu’il prévoit une clôture grillagée d’une hauteur de deux mètres, dépassant ainsi la hauteur maximale autorisée par ledit article 11 Ao.

3. En outre, l’arrêté attaqué évoque les dispositions de l’alinéa 2 de cet article 11 Ao, citées au point suivant, et mentionne qu’un pylône de radiocommunication existe déjà à une distance de 300 mètres du projet. Il doit, dès lors, être considéré, contrairement à ce que fait valoir la commune en défense, comme se fondant également sur la méconnaissance de ces dispositions.

4. En premier lieu, aux termes de l’alinéa 2 de l’article 11 Ao du règlement du PLU de la commune d’Ondres dans sa version applicable au litige et librement accessible au juge comme aux parties : « Dans le cas où le regroupement entre opérateurs n’est pas possible du point de vue technique, l’implantation de pylônes hertziens est autorisée sous réserve des dispositions limitant son impact dans le paysage ».

5. Cependant, le code des postes et des communications électroniques organise de manière complète une police spéciale des communications électroniques confiée à l’État. Cette législation, qui concerne l’exploitation, sur le territoire d’une commune, d’une ou plusieurs installations radioélectriques soumises à accord ou à avis de l’Agence nationale des fréquences, a une finalité distincte des dispositions du code de l’urbanisme. Or, aucune obligation de partage des sites ou des pylônes entre les opérateurs ne résulte des dispositions de l’article D. 98-6-1 du code des postes et des communications électroniques. Le conseil municipal n’a, pour sa part, compétence pour édicter, au sein du règlement du plan local d’urbanisme, des dispositions ayant pour objet de réglementer l’implantation de pylônes servant de supports à des installations de radiotéléphonie qu’à condition que ces règles soient justifiées par un motif d’urbanisme.

6. Ainsi, en édictant la règle citée au point 4, qui n’est pas justifiée par un motif d’urbanisme, le conseil municipal d’Ondres a porté atteinte aux pouvoirs de police spéciale conférés aux autorités de l’État et excédé son champ de compétence. Par suite, les dispositions de l’alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU sont entachées d’illégalité et le maire ne pouvait fonder l’opposition ici en litige sur ce motif.

7. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ». Aux termes du premier alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU de la commune d’Ondres : « Les constructions, restaurations, agrandissements, adjonctions d’immeubles doivent être conçus de façon à s’insérer dans la structure existante en fonction du caractère du site et s’harmoniser avec l’environnement architectural et paysager ».

8. Les dispositions précitées du premier alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU de la commune d’Ondres ont le même objet que celles de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, et posent des exigences qui ne sont pas moindres. Dès lors, c’est par rapport aux dispositions de ce règlement que doit être appréciée la légalité de la décision attaquée.

9. L’arrêté attaqué est également fondé sur le motif tiré de ce que, par sa hauteur, ce projet porte atteinte à la qualité de l’environnement dans lequel il s’implante, constitué d’un milieu naturel et boisé parsemé d’habitations, tout proche du ruisseau d’alimentation du lac de la Laguibe ainsi qu’au site inscrit des Etangs landais Sud, ce qui a justifié un avis défavorable de l’architecte des bâtiments de France.

10. Le terrain d’assiette de ce projet est certes situé au sein du site inscrit en 1969 des Etangs landais Sud, qui s’étend sur 67 736 hectares et comprend plusieurs étangs eux-mêmes classés au titre des sites. Cependant, le secteur particulier dans lequel il s’insère est une zone agricole ne présentant aucun caractère particulier, qui se compose, outre le lac de la Laguibe entouré d’arbres, d’un centre technique municipal, d’une autoroute, de deux antennes de télécommunication, de plusieurs habitations. Le terrain d’assiette supporte déjà une construction agricole en tôle. Le pylône projeté de type treillis permet une vue traversante et assure ainsi la plus grande transparence possible. Par suite, le maire d’Ondres, qui devait, en application des dispositions précitées du premier alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU, apprécier la qualité du site dans lequel la construction est projetée, a fait une inexacte application de ces dispositions.

11. En troisième et dernier lieu, aux termes du troisième alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU de la commune d’Ondres : « (…) Les clôtures non végétales ne doivent pas excéder 1,80 mètre de hauteur sur limites séparatives et 1,60 mètre de hauteur sur voies et emprises publiques. (…) »

12. Il ressort des pièces du dossier que la clôture grillagée d’une hauteur de deux mètres délimitant la zone technique implantée au pied du pylône en litige n’est située ni en limite séparative, ni sur une voie ou une emprise publique, la parcelle d’assiette du projet disposant, au demeurant, déjà d’une clôture séparative. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que le maire de la commune d’Ondres a commis une erreur de fait et a fait une inexacte application des dispositions du troisième alinéa de l’article 11 Ao du règlement du PLU de la commune d’Ondres doit être accueilli.

En ce qui concerne la substitution de motifs :

13. L’administration peut faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

14. En l’espèce, la commune d’Ondres entend opposer les dispositions de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme au projet dans ses écritures en défense. Ce faisant, elle doit être regardée comme demandant au tribunal de procéder à une substitution de motifs.

15. Aux termes de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme : « Les constructions, même ne comportant pas de fondations, doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire ». Aux termes de l’article R. 421-1 de ce code : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable ». Aux termes de l’article R. 421-9 du même code dans sa version applicable au litige : « En dehors du périmètre des sites patrimoniaux remarquables, des abords des monuments historiques et des sites classés ou en instance de classement, les constructions nouvelles suivantes doivent être précédées d’une déclaration préalable, à l’exception des cas mentionnés à la sous-section 2 ci-dessus : (…) j) Le antennes-relais de radiotéléphonie mobile et leurs systèmes d’accroche, quelle que soit leur hauteur, et les locaux ou installations techniques nécessaires à leur fonctionnement dès lors que ces locaux ou installations techniques ont une surface de plancher et une emprise au sol supérieures à 5 m2 et inférieures ou égales à 20 m² ». Pour l’application de ces dispositions, il résulte des dispositions de l’article R. 420-1 du code de l’urbanisme que l’emprise au sol doit s’entendre comme : « (…) la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. / Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu’ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements ».

16. Il résulte de ces dispositions que la construction d’une antenne-relais de radiotéléphonie mobile est soumise à déclaration préalable soit lorsque, quelle que soit hauteur de l’antenne, la surface de plancher et l’emprise au sol créées sont supérieures à 5 m² et inférieures ou égale à 20 m², soit, si elle présente une hauteur supérieure à douze mètres, lorsque sa surface de plancher et l’emprise au sol créées sont inférieures ou égales à 5 m². Pour l’appréciation des seuils applicables à ces projets de constructions, seules la surface de plancher et l’emprise au sol des locaux et installations techniques doivent être prises en compte, et non l’emprise au sol des pylônes.

17. Il ressort des pièces du dossier que la déclaration préalable en litige a pour objet la construction d’une station relais de radiotéléphonie mobile composée, d’une part, d’un pylône d’une hauteur de 42,25 mètres et, d’autre part, d’installations techniques, dont l’emprise au sol totale est inférieure à 20 mètres carrés. Si la commune soutient que l’emprise au sol totale des installations prévues dans le projet sera de 11,55 m², il ressort des pièces du dossier que les locaux et installations techniques auront une emprise au sol comprise entre 1 et 2 m². Dans ces conditions, au sens et pour l’application du j) de l’article R. 421-9 du code de l’urbanisme précité, la commune n’est pas fondée à soutenir que le maire était tenu de s’opposer à la déclaration préalable en raison de la nécessité pour le projet de faire l’objet d’un permis de construire.

18. Il résulte de ce qui précède qu’il n’y a pas lieu de procéder à la substitution de motifs demandée.

19. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens présentés à l’appui de la requête tendant à obtenir l’annulation de l’arrêté d’opposition à la déclaration préalable du 17 avril 2023 n’est, en l’état, susceptible de fonder l’annulation demandée.

20. Il résulte de tout ce qui précède que les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom sont fondées à demander l’annulation de l’arrêté du 17 avril 2023 par lequel le maire de la commune d’Ondres a fait opposition à la déclaration préalable déposée en vue de l’installation, au 673 chemin de la Claous sur le territoire de la commune d’Ondres, d’un pylône support d’une station relais de radiotéléphonie mobile.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

21. Aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une mesure d’exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d’un délai d’exécution. ». Aux termes de l’article L. 911-2 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne à nouveau une décision après une nouvelle instruction, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision juridictionnelle, que cette nouvelle décision doit intervenir dans un délai déterminé. »

22. Aux termes de l’article L. 424-1 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis ou, en cas d’opposition ou de prescriptions, sur la déclaration préalable. (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 du même code : « Lorsque la décision rejette la demande ou s’oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d’opposition, notamment l’ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l’article L. 421-6. / Il en est de même lorsqu’elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d’urbanisme applicables ». L’article L. 600-4-1 du même code dispose : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

23. Les dispositions introduites au deuxième alinéa de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme visent à imposer à l’autorité compétente de faire connaitre tous les motifs susceptibles de fonder le rejet de la demande d’autorisation d’urbanisme ou de l’opposition à la déclaration préalable. Combinées avec les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, elles mettent le juge administratif en mesure de se prononcer sur tous les motifs susceptibles de fonder une telle décision.

24. Il s’ensuit que, lorsque le juge annule un refus d’autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l’ensemble des motifs que l’autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l’article L. 424-3 du code de l’urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu’elle a pu invoquer en cours d’instance, il doit, s’il est saisi de conclusions à fin d’injonction ou s’il s’en saisit d’office, ordonner à l’autorité compétente de délivrer l’autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n’en va autrement que s’il résulte de l’instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l’article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l’accueillir pour un motif que l’administration n’a pas relevé, ou que, par suite d’un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle.

25. Eu égard aux motifs d’annulation retenus, le présent jugement, qui annule l’arrêté attaqué dans tous ses motifs, implique d’enjoindre au maire d’Ondres d’adresser aux sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par elles le 27 février 2023, dans un délai d’un mois, sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais d’instance :

26. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom, qui ne sont pas la partie perdante, la somme réclamée par la commune d’Ondres au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la commune d’Ondres une somme globale de 1 500 euros à verser aux sociétés Cellnex France et Bouygues Telecom en application de ces mêmes dispositions.

D É C I D E:

Article 1er : La décision du 17 avril 2023 par laquelle la maire d’Ondres s’est opposé à la déclaration préalable déposée par les sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au maire d’Ondres de prendre une décision de non-opposition à cette déclaration préalable dans un délai d’un mois à compter de la notification du présent jugement.

Article 3 : La commune d’Ondres versera aux sociétés Cellnex France et Bouygues Télécom, une somme globale de 1 500 (mille cinq cents) euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Cellnex France, à la société Bouygues Télécom et à la commune d’Ondres.

Délibéré après l’audience du 15 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Triolet, présidente,

M^me Foulon, conseillère

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.

Le rapporteur,

B. BUISSON

La présidente,

A. TRIOLET

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Landes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,