Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés respectivement le 14 septembre 2022, le 14 octobre 2024 et le 12 novembre 2024, ce dernier n’ayant pas été communiqué, la société Afficion Publicité demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 9 juillet 2022 par laquelle la communauté d’agglomération Pays Basque a approuvé le règlement local de publicité intercommunal Côte Basque Adour ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la délibération est entachée d’un vice de procédure dès lors qu’une nouvelle enquête publique aurait dû être menée, que la modification de la règle de densité publicitaire applicable à la commune de Bidart résulterait d’une justification trompeuse et que le projet aurait dû faire l’objet d’une étude d’impact ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle porte atteinte à la liberté d’affichage et à la liberté du commerce et de l’industrie en ce que la nouvelle règle de la zone ZP4 conduit à l’interdiction des dispositifs publicitaires scellés au sol ;

— elle engendre une inégalité de traitement entre le domaine privé et le domaine public en raison des choix permissifs adoptés en faveur de la publicité sur mobilier urbain et alors même que le caractère accessoire de la publicité sur mobilier urbain est régulièrement détourné ;

Par des mémoires en défense, enregistrés le 27 juin 2024 et le 28 octobre 2024, la communauté d’agglomération Pays Basque, représentée par M^e Gauci, conclut à titre principal au rejet de la requête, à titre subsidiaire à une annulation partielle du règlement local de publicité intercommunal et en tout état de cause à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société Afficion Publicité au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Foulon ;

— les conclusions de M^me Portès, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Triantafilidis, représentant la communauté d’agglomération Pays Basque.

Considérant ce qui suit :

1. Le 28 septembre 2016, la communauté d’agglomération Pays Basque a prescrit l’élaboration d’un règlement local de publicité intercommunal (RLPI) Côte Basque-Adour sur son territoire, qui concerne les communes d’Anglet, de Bayonne, de Biarritz, de Bidart et de Boucau. Le projet a été soumis à une enquête publique du 25 avril 2022 au 25 mai 2022, puis a été approuvé par une délibération du conseil communautaire du 9 juillet 2022. Par la présente requête, la société Afficion Publicité demande l’annulation de cette délibération.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la régularité de la procédure :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 581-14 du code de l’environnement : « L’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme () peut élaborer sur l’ensemble du territoire de l’établissement public () un règlement local de publicité qui adapte les dispositions prévues aux articles L. 581-9 et L. 581-10. / Sous réserve des dispositions des articles L. 581-4, L. 581-8 et L. 581-13, le règlement local de publicité définit une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. / () ». Aux termes de l’article L. 581-14-1 du même code : « Le règlement local de publicité est élaboré, révisé ou modifié conformément aux procédures d’élaboration, de révision ou de modification des plans locaux d’urbanisme définies au titre V du livre Ier du code de l’urbanisme, (). ».

3. Aux termes de l’article L. 153-21 du code de l’urbanisme : " A l’issue de l’enquête, le plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d’enquête, est approuvé par : / 1° L’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d’enquête aient été présentés lors d’une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l’établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l’avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ".

4. Il résulte de ces dispositions, qui s’appliquent à l’élaboration des règlements locaux de publicité, que le projet de règlement local de publicité ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l’enquête publique et celle de son approbation, qu’à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l’économie générale du projet et qu’elles procèdent de l’enquête. Doivent être regardées comme procédant de l’enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l’enquête.

5. Il ressort des pièces du dossier que la commune de Bidart, consultée en tant que personne publique associée dans le cadre du processus d’élaboration du RLPI, a émis un avis favorable au projet arrêté, à la condition que dans la zone 4, dédiée aux zones d’activités économiques, sur le territoire de la commune, les dispositifs publicitaires muraux, scellés ou installés directement sur le sol ne soient admis que pour les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation soit supérieur à 50 mètres linéaires, et non 25 mètres ainsi que le prévoyait le projet arrêté, dès lors que l’ancien règlement local de publicité de la commune autorisait ce type d’installation à partir de 60 mètres linéaires. Il ressort également des pièces du dossier qu’à l’issue de l’enquête publique, le commissaire enquêteur a émis un avis favorable au projet avec pour réserve notamment que soit procédé à la modification demandée par la commune de Bidart. Par la délibération attaquée, la communauté d’agglomération Pays Basque a approuvé le règlement local de publicité en intégrant cette modification. Il ressort également du règlement approuvé que cette modification est limitée à un article d’une des six zones que comprend le règlement du RLPI sur le territoire de la seule commune de Bidart. En outre, cette modification s’inscrit dans une volonté globale de la communauté d’agglomération de reprendre les restrictions imposées par les précédentes réglementations en vigueur sur le territoire des cinq communes et d’encadrer la publicité dans les zones d’activités et n’a pas pour effet d’interdire toute publicité dans cette zone.

6. Si la commune s’est fondée sur l’applicabilité du document en vigueur sur son territoire pour motiver l’avis émis au titre des personnes publiques associées, alors qu’ainsi que le soutient la société Afficion Publicité, sans être contredite, le document n’était plus en vigueur, cette circonstance ne peut être retenue dès lors que la commune était fondée à demander, dans le cadre de sa participation en tant que personne publique associée au processus d’élaboration d’un nouveau règlement, l’application de règles plus restrictives sur une partie de son territoire, qui ont été au demeurant en vigueur durant une longue période, contribuant ainsi à instaurer un cadre de vie spécifique sur ce territoire. En outre, il résulte du rapport du commissaire enquêteur que le dossier administratif de l’enquête publique, qui s’est déroulée du 25 avril 2022 au 25 mai 2022, contenait les avis reçus des personnes publiques et organismes associés. Ainsi, l’avis émis par la commune de Bidart le 23 mars 2022 était joint au contenu du dossier et pouvait faire l’objet d’observations du public. Dès lors, cet avis, qui a fait l’objet d’une analyse et d’une proposition de modification par le commissaire enquêteur à l’intention du maitre d’ouvrage, ne peut être assimilé à un dol, ainsi que le soutient la requérante, ou une manœuvre frauduleuse.

7. Dans ces conditions, la modification proposée par la commune de Bidart, qui procède de l’enquête publique et qui a pour finalité de garantir le même niveau de qualité du cadre de vie instauré par l’ancien RLP de cette commune, ne peut être regardée comme constituant une remise en cause de l’économie générale du projet de règlement de publicité tel qu’il avait été soumis à l’enquête publique. Par suite, le moyen tiré de ce que le projet modifié postérieurement à l’enquête publique aurait dû faire l’objet d’une nouvelle enquête publique doit être écarté.

8. En second lieu, aux termes de l’article R. 581-72 du code de l’environnement : « Le règlement local de publicité comprend au moins un rapport de présentation, une partie réglementaire et des annexes. ». Aux termes de l’article R. 581-73 du même code : « Le rapport de présentation s’appuie sur un diagnostic, définit les orientations et objectifs de la commune ou de l’établissement public de coopération intercommunale en matière de publicité extérieure, notamment de densité et d’harmonisation, et explique les choix retenus au regard de ces orientations et objectifs. ».

9. La requérante ne peut utilement soutenir que le projet aurait dû comporter une étude d’impact dès lors qu’il ne ressort ni des dispositions précitées ni d’aucune autre disposition que l’élaboration d’un règlement local de publicité nécessiterait une telle étude. En tout état de cause, le rapport de présentation du RLPI comprend un diagnostic du territoire des cinq communes et des enjeux en matière de publicité. A ce titre, il mentionne notamment une densité excessive de panneaux publicitaires en entrée de ville, comme c’est le cas de l’entrée nord de Bidart sur la RD 810 ou d’autres accès routiers. Il comporte également les objectifs et orientations de la collectivité qui ont guidé ses choix et les explications des choix retenus. Par suite, ce moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

10. En premier lieu, aux termes de l’article L. 581-1 du code de l’environnement : « Chacun a le droit d’exprimer et de diffuser informations et idées, quelle qu’en soit la nature, par le moyen de la publicité, d’enseignes et de préenseignes, conformément aux lois en vigueur et sous réserve des dispositions du présent chapitre. ». Selon les termes de l’article L. 581-9 de ce code, dans leur rédaction alors applicable : « Dans les agglomérations, et sous réserve des dispositions des articles L. 581-4 et L. 581-8, la publicité est admise. Elle doit toutefois satisfaire, notamment en matière d’emplacements, de densité, de surface, de hauteur, d’entretien et, pour la publicité lumineuse, d’économies d’énergie et de prévention des nuisances lumineuses au sens du chapitre III du présent titre, à des prescriptions fixées par décret en Conseil d’Etat en fonction des procédés, des dispositifs utilisés, des caractéristiques des supports et de l’importance des agglomérations concernées. () ». Enfin, les dispositions de l’article L. 581-14 précité permettent au règlement local de publicité de définir une ou plusieurs zones où s’applique une réglementation plus restrictive que les prescriptions du règlement national. Ces dispositions confèrent aux autorités locales, en vue de la protection du cadre de vie et sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, un large pouvoir de réglementation de l’affichage, qui leur permet notamment d’interdire dans ces zones toute publicité ou certaines catégories de publicité en fonction des procédés ou des dispositifs utilisés.

11. Dès lors que l’exercice de pouvoirs de police administrative est susceptible d’affecter des activités de production, de distribution ou de services, la circonstance que les mesures de police ont pour objectif la protection du cadre de vie n’exonère pas l’autorité investie de ces pouvoirs de police de l’obligation de prendre en compte également la liberté du commerce et de l’industrie et les règles de concurrence. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir d’apprécier la légalité de ces mesures de police administrative en recherchant si elles ont été prises compte tenu de cet objectif, de cette liberté et de ces règles et si elles en ont fait, en les combinant, une exacte application.

12. En l’espèce, il ressort de la délibération litigieuse que le règlement local de publicité contesté a été pris avec l’objectif énoncé de protéger et préserver la qualité de la ville et du cadre de vie, notamment en limitant l’impact des dispositifs publicitaires sur le patrimoine naturel et/ou bâti. Si la requérante fait valoir que la règle de densité applicable dans la zone 4 sur la commune de Bidart, conduit à interdire toute publicité dès lors que sur les unités foncières dont le côté bordant la voie ouverte à la circulation publique est supérieur à 50 mètres linéaires, un seul dispositif mural, scellé au sol ou installé directement sur le sol peut être admis, il ressort des pièces du dossier que la zone 4 située sur la commune de Bidart englobant la route départementale 118 est constituée d’unités foncières de différentes longueurs, dans une zone comportant des ilots de végétation et un quartier pavillonnaire au sud de cette voie. Ainsi, eu égard aux buts poursuivis de protection du cadre de vie, le moyen tiré de ce que les dispositions applicables en zone 4, uniquement sur la commune de Bidart, porteraient une atteinte disproportionnée à la liberté de commerce et d’industrie ou seraient entachées d’une erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

13. En second lieu, aux termes de l’article L. 581-2 du code de l’environnement : « Afin d’assurer la protection du cadre de vie, le présent chapitre fixe les règles applicables à la publicité, aux enseignes et aux préenseignes, visibles de toute voie ouverte à la circulation publique, au sens précisé par décret en Conseil d’Etat. () ».

14. Aux termes de l’article L. 581-3 du même code : " Au sens du présent chapitre : / 1° Constitue une publicité, à l’exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités ; / 2° Constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s’y exerce ; / 3° Constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d’un immeuble où s’exerce une activité déterminée. « . Aux termes de l’article L. 581-8 de ce code : » I. ' A l’intérieur des agglomérations, la publicité est interdite : / 1° Aux abords des monuments historiques mentionnés à l’article L. 621-30 du code du patrimoine ; / 2° Dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables mentionnés à l’article L. 631-1 du même code ; / 3° Dans les parcs naturels régionaux ; / 4° Dans les sites inscrits ; / 5° A moins de 100 mètres et dans le champ de visibilité des immeubles mentionnés au II de l’article L. 581-4 ; / 6° (abrogé) / 7° Dans l’aire d’adhésion des parcs nationaux ; / 8° Dans les zones spéciales de conservation et dans les zones de protection spéciales mentionnées à l’article L. 414-1. / Il ne peut être dérogé à cette interdiction que dans le cadre d’un règlement local de publicité établi en application de l’article L. 581-14. « . Aux termes de l’article R. 581-42 dudit code : » Le mobilier urbain peut, à titre accessoire eu égard à sa fonction et dans les conditions définies par la présente sous-section, supporter de la publicité non lumineuse ou de la publicité éclairée par projection ou par transparence. ".

15. Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit, dans l’un comme l’autre cas, en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situation susceptibles de la justifier.

16. Il ressort des pièces du dossier que les dispositions du RLPI contesté soumettent à des règles différentes l’apposition de dispositifs publicitaires sur le domaine privé et l’apposition de mobiliers urbains. Toutefois, il résulte des dispositions précitées que le mobilier urbain est placé dans une situation différente des autres supports publicitaires. Il se différencie des autres dispositifs pouvant accueillir de la publicité en ce qu’il n’a qu’une vocation publicitaire accessoire et a pour objet principal de répondre aux besoins des administrés et de recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local ou des œuvres artistiques. Ainsi, les dispositions contestées n’ont pas institué de discrimination illégale. En outre, s’il résulte des dispositions de l’article L. 581-8 précitées que la publicité est interdite au sein des agglomérations dans certains secteurs protégés ou dans les zones les plus sensibles, il résulte de ces mêmes dispositions qu’il peut y être dérogé par l’élaboration d’un règlement local de publicité. S’agissant des voies ouvertes au tram-bus, il ressort du rapport de présentation du règlement que les règles spécifiques définies aux abords des voies ouvertes au tram-bus, qui tendent à une uniformisation des aménagements urbains, commune à toutes les zones empruntées par ce mode de transport, ont été souhaitées en vue de structurer et ainsi valoriser le paysage urbain. Un même objectif de valorisation du paysage a d’ailleurs été retenu pour la spécificité des voies structurantes, aux abords des carrefours à sens giratoires et des carrefours à feux. Enfin, si la requérante fait valoir que les dispositions du RLPI litigieux ne fixent aucune règle de densité pour la publicité sur milieu urbain, compte tenu de ses fonctions propres, tendant à permettre d’informer ou d’abriter le public, régi spécifiquement par les dispositions des articles R. 581-42 et suivants du code de l’environnement, la communauté d’agglomération Pays Basque pouvait légalement s’abstenir de fixer une telle règle de densité pour ce type de dispositif. Par suite, le règlement local de publicité ne méconnaît pas le principe d’égalité ni, compte tenu des objectifs poursuivis, ne porte une atteinte excessive à la liberté du commerce et de l’industrie, à la concurrence et à la liberté de l’affichage et de la publicité.

17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la requête de la société Afficion Publicité tendant à l’annulation de la délibération du 9 juillet 2022 doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

18. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Afficion Publicité la somme de 1 500 euros à verser à la communauté d’agglomération Pays Basque au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces dispositions font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la communauté d’agglomération Pays Basque, qui n’est pas la partie perdante, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Afficion Publicité est rejetée.

Article 2 : La société Afficion Publicité versera à la communauté d’agglomération Pays Basque la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Afficion Publicité et à la communauté d’agglomération Pays Basque.

Délibéré après l’audience du 7 mai 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pauziès, président,

M^me Foulon, conseillère,

M. Buisson, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 28 mai 2025.

La rapporteure,

C. FOULON

Le président,

J-C. PAUZIÈS

La greffière,

P. SANTERRE

La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière,