Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 décembre 2022 et 16 janvier 2023, l’association Union nationale de la propriété immobilière 17 – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis, représentée par M^e Victor Steinberg, demande au juge des référés :

1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension du « règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage permanent et temporaire des locaux destinés à l’habitation et déterminant la compensation par quartier sur le territoire de la commune de La Rochelle », approuvé par une délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de La Rochelle du 20 octobre 2022, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur la légalité de cette décision ;

2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de La Rochelle la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’UNPI 17 soutient que :

— elle a bien intérêt à agir contre une délibération qui limite drastiquement, à La Rochelle, la possibilité pour les propriétaires d’exercer l’activité de location meublée touristique ;

— la condition d’urgence est remplie ; en effet, la réglementation en litige a pour objet principal de soumettre à autorisation préalable toutes les locations meublées touristiques réalisées dans une résidence secondaire à La Rochelle ; les personnes morales propriétaires seront contraintes d’obtenir une autorisation permanente de changement d’usage, et donc de satisfaire au mécanisme de compensation qui sera très couteux ; en outre, cette réglementation interdit les changements d’usage permanents pour les appartements d’une superficie inférieure à 35 m2 de sorte que beaucoup de propriétaires seront contraints de cesser leur activité de loueur de meublé de tourisme et de vendre leur bien, n’étant plus en mesure de rembourser les échéances de l’emprunt contracté pour l’acquisition ; par ailleurs, seule l’activité de location meublée touristique permet aux propriétaires de louer leur bien tout en conservant la possibilité d’en profiter à intervalles réguliers, notamment pendant les vacances ; ainsi, les intérêts des propriétaires situés à La Rochelle sont gravement menacés par l’entrée en vigueur prochaine de la réglementation litigieuse et les intéressés doivent prendre d’ores et déjà des décisions de gestion ; cette réglementation porte ainsi gravement et immédiatement atteinte aux intérêts que l’association UNPI entend défendre ;

— il existe un doute sérieux sur la légalité de la décision prise à son encontre ;

— en effet, les élus siégeant au sein du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de La Rochelle, qui n’ont été convoqués que le 14 octobre 2022 pour la séance du 20 octobre 2022 n’ont pas disposé, en temps utile, d’informations claires, complètes et non erronées concernant le projet de règlement soumis à leur approbation, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, rendu applicable aux établissements publics de coopération intercommunale par les dispositions de l’article L. 5211-1 du même code ;

— dans sa décision Cali Apartments SCI, C-724-18 du 22 septembre 2020, la CJUE a jugé que les réglementations nationales relatives à des activités de location contre rémunération de locaux meublés destinés à l’habitation à une clientèle de passage n’y élisant pas domicile, relevaient du périmètre de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2016, dite directive services ; la CJUE a reconnu la possible conformité au droit de l’Union européenne du mécanisme compensatoire prévu à l’article L. 631-7- 1 du code de la construction et de l’habitation, à condition que la réglementation locale soit justifiée par des motifs visant à garantir une offre suffisante de logements destinés à la location de longue durée à des prix abordables et s’applique dans certaines communes où la tension sur les loyers est particulièrement marquée, ce qui n’est pas le cas en l’espèce ;

— l’interdiction de changement d’usage permanent, prévue à l’article 3 de la réglementation pour les logements d’une surface habitable inférieure à 35 m2 de surface de plancher, méconnait l’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation, qui n’autorise l’autorité administrative qu’à édicter des conditions de changement d’usage ;

— la délibération attaquée ne pouvait légalement, par son article 3.3, limiter à un maximum le nombre d’autorisations de changement d’usage permanent dans toute la ville de La Rochelle ;

— les critères d’octroi de l’autorisation de changement d’usage sont imprécis et disproportionnés ; en effet, les critères d’octroi des autorisations sans compensation ne sont pas précisés, ce qui méconnait les obligations résultant de l’article 9 de la directive services ; en outre, faute de locaux disponibles le permettant, la compensation demandée sera en pratique quasiment impossible en raison de l’interdiction, par l’article 4.4 de la réglementation, de recourir à des locaux commerciaux en rez-de-chaussée qui représentent, en l’espèce, plus de 86% des locaux disponibles non affectés à l’habitation dont se prévaut la communauté d’agglomération ; en outre, d’autres leviers pourraient être utilisés, tels que la construction de résidence universitaire et des mécanismes moins attentatoires aux droits des propriétaires pouvaient être mis en place ;

— la réglementation attaquée méconnait à deux titres le principe d’égalité devant la loi et le principe de non-discrimination prévu à l’article 14 de la Convention européenne des droits de l’Homme ainsi que par les dispositions des articles 9 et 10 de la directive Services ; en effet, elle instaure une discrimination sans justification objective au détriment des personnes morales, dès lors qu’en application de l’article 5.2 de ce texte, seules les personnes physiques peuvent bénéficier d’autorisations de changement d’usage à titre temporaire non soumises à compensation ; elle instaure également une discrimination injustifiée au détriment les propriétaires de logements d’une superficie inférieure à 35 m2 situés dans le centre de La Rochelle, dès lors qu’ils ne peuvent, par principe, et sans dérogation possible, obtenir une autorisation permanente de changement d’usage ; en pratique cette interdiction empêchera entre 45,6 % et 63,8 % des meublés de tourisme situés à La Rochelle d’être loués toute l’année ;

Par des mémoires, enregistrés les 13 et 17 janvier 2023, la communauté d’agglomération de La Rochelle, représentée par la SCP d’avocats CGCB et associés, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’association requérante en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’association requérante n’a pas intérêt à agir, dès lors qu’elle n’a pas pour objet de défendre la location et encore moins celle de meublés de tourisme et que la réglementation en litige n’emporte pas de conséquences financières pour elle ; il n’est pas justifié que l’association requérante a été déclarée en préfecture et on ignore la date d’approbation des statuts de l’UNPI ;

— la condition d’urgence n’est pas remplie, dès lors que la gravité de l’atteinte aux intérêts que défend la requérante n’est pas établie ; en outre, la réglementation n’entrera en vigueur que le 1er juin 2023, de sorte que le préjudice n’est pas immédiat ; il existe en outre un intérêt général à lutter contre la pénurie de logements sur le territoire de La Rochelle et contre la spéculation immobilière que génèrent les locations meublées de courtes durées ;

— il n’existe pas de doute sérieux sur la légalité de la délibération contestée.

Vu :

— les autres pièces du dossier ;

— la requête enregistrée le 20 décembre 2023 sous le numéro 2203180 par laquelle l’UNPI – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis, demande l’annulation de la décision attaquée.

Vu :

— la directive 2006/123/CE du parlement européen et du conseil du 12 décembre 2006 ;

— le code du tourisme, notamment son article L. 324-1-1 ;

— le code de la construction et de l’habitation, notamment ses articles L. 631-7 et suivants ;

— l’arrêt n° C-724/18 de la Cour de justice de l’Union européenne du 22 septembre 2020 ;

— la décision du Conseil constitutionnel n° 2014-691 DC du 20 mars 2014 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Au cours de l’audience publique tenue en présence de M^me Gibault, greffière d’audience, M. A a lu son rapport et entendu :

— M^e Steinberg, représentant l’UNPI, Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis, qui reprend l’ensemble de ses moyens et insiste sur le caractère excessif du mécanisme de compensation mis en place et sur la circonstance que des mesures moins contraignantes auraient pu être prises ;

— M^e Gauci, représentant la communauté d’agglomération de La Rochelle, qui persiste dans ses moyens de défense et fait valoir en outre que les dispositions du règlement contesté sont divisibles ;

— M. Fountaine, président de la communauté d’agglomération de La Rochelle, qui fait valoir que l’agglomération de La Rochelle est dotée d’une forte attractivité, que le nombre de logements destinés à la location meublée de courte durée a beaucoup augmenté et que la communauté d’agglomération de La Rochelle a ressenti la nécessité de réguler cette activité, afin de faire face à la pénurie de logements offerts à la location de longue durée, en parallèle des efforts réalisés par ailleurs par l’Office public de l’habitat et par la société mixte locale récemment créée.

La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience.

Considérant ce qui suit :

1. L’article L. 631-7 du code de la construction et de l’habitation prévoit, d’une part, que, dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans celles des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le changement d’usage des locaux destinés à l’habitation est soumis à autorisation préalable et, d’autre part, que le fait de louer un local meublé destiné à l’habitation de manière répétée et pour de courtes durées à une clientèle de passage qui n’y élit pas domicile constitue un changement d’usage. L’article L. 631-9 du même code permet l’application de ce dispositif dans d’autres communes. L’article L. 631-7-1 de ce code prévoit que l’autorisation « peut être subordonnée à une compensation sous la forme de la transformation concomitante en habitation de locaux ayant un autre usage ». La communauté d’agglomération de La Rochelle a décidé, par délibération de son conseil communautaire du 17 octobre 2019, de mettre en place un régime d’autorisation de changement d’usage sur le territoire des communes d’Angoulins, Aytré, Châtelaillon-Plage, Dompierre-Sur-Mer, Lagord, La Rochelle, Nieul-sur-Mer, Périgny, Puilboreau et Salles-sur Mer. Par une nouvelle délibération du 20 octobre 2022, le conseil communautaire a modifié ce régime en ce qui concerne la commune de La Rochelle.

2. Le règlement adopté, devant entrer en vigueur le 1er juin 2023, prévoit, d’une part, en ses articles 3 et 4, que les personnes physiques ou morales peuvent solliciter une autorisation de changement d’usage permanent, sauf pour les logements d’une surface habitable inférieure à 35m² pour lesquels aucune autorisation de ce type ne sera donnée. L’autorisation est limitée à une par personne. En outre, dans le centre-ville de La Rochelle élargi au quartier du Gabut et dans le quartier des minimes, l’autorisation de changement d’usage permanent est subordonnée à un mécanisme de compensation obligeant le demandeur, soit à offrir en compensation un local affecté à un usage autre que l’habitation, d’une surface de plancher au moins équivalente situé sur le territoire de la commune de La Rochelle mais éventuellement dans un autre quartier, soit à acquérir des droits dits « de commercialité » auprès de propriétaires souhaitant affecter à un usage d’habitation des locaux destinés jusque-là à un autre usage. Les locaux en rez-de-chaussée situés dans le périmètre du secteur sauvegardé ne seront pas acceptés en compensation. Le règlement prévoit, d’autre part, en son article 5, les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage temporaire, d’une durée d’un an et dans la limite de trois par propriétaire sur le périmètre de la zone tendue comprenant dix communes. Cette délivrance peut intervenir, sous certaines conditions, au bénéfice des personnes physiques concluant également, dans la même année, un bail d’habitation meublée « étudiant » d’une durée de 9 mois minimum ou un ou plusieurs baux « mobilité » d’une durée totale d’au moins 6 mois. Cette délivrance peut également être accordée aux personnes physiques qui souhaitent louer un meublé de tourisme situé « au sein de l’enveloppe bâtie de leur résidence principale ou, au sein de l’unité foncière sur laquelle est implantée » celle-ci. En revanche, conformément aux dispositions de l’article L. 631-7-1 A du code de la construction et de l’habitation, aucune autorisation de changement d’usage n’est requise pour les locaux constituant la résidence principale du loueur, c’est-à-dire lorsque le logement est occupé au moins huit mois par an. Par ailleurs, ne sont pas autorisés, les changements d’usage de locaux d’habitation faisant l’objet d’aides publiques. L’association Union nationale de la propriété immobilière 17 – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis demande la suspension de l’exécution de ce règlement, approuvé par une délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de La Rochelle du 20 octobre 2022, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

3. La réglementation en litige, qui n’est pas constitutive d’une décision relative à l’occupation des sols, affecte directement la libre disposition de leurs biens, par les propriétaires de logements situés à La Rochelle. Ainsi l’association requérante, qui a pour objet de défendre les intérêts de ces propriétaires immobiliers, dispose bien d’un intérêt pour agir en l’espèce. La fin de non-recevoir soulevée en défense doit, dès lors, être écartée.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative :

4. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. () ». Aux termes de l’article L. 522-1 du même code : « Le juge des référés statue au terme d’une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu’il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d’y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l’heure de l’audience publique. () ». Enfin, aux termes du premier alinéa de l’article R. 522-1 de ce code : « La requête visant au prononcé de mesures d’urgence doit () justifier de l’urgence de l’affaire ».

En ce qui concerne la condition d’urgence :

5. Il résulte des dispositions précitées que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit être appréciée objectivement, eu égard à l’ensemble des circonstances de l’affaire et compte tenu de l’intérêt public susceptible d’être invoqué en défense.

6. En l’espèce, il est constant que la nouvelle réglementation en litige durcit les règles en vigueur pour la délivrance d’autorisations de changement d’usage des logements à usage d’habitation et restreint considérablement la possibilité pour les propriétaires de donner à bail leurs logements pour une courte durée, exprimée en jours ou en semaines, l’objet de cette réglementation, tel qu’il a été exprimé lors de l’audience, étant de limiter fortement la possibilité pour un propriétaire d’offrir son bien à la location de courte durée dans le cadre d’un meublé de tourisme sur le territoire de la commune de La Rochelle, et particulièrement dans le centre-ville, le quartier du Gabut et le quartier des Minimes. Eu égard aux conséquences financières de cette réglementation pour les propriétaires, notamment celles induites par les mécanismes de la compensation et de la cession des droits de commercialité, à la nécessité pour eux de prendre rapidement des décisions de gestion de leur patrimoine, aux restrictions apportée à la libre disposition de leur bien et à l’atteinte susceptible d’être portée aux droits conférés par l’ordre juridique de l’Union européenne, l’existence d’une situation d’urgence parait établie. Toutefois, en défense, la communauté d’agglomération de La Rochelle se prévaut de l’intérêt public s’attachant à la nécessité de réguler l’offre de location de courte durée afin d’augmenter les offres de location de moyenne et longue durée dans un contexte local de difficile accès au logement. La communauté d’agglomération se prévaut ainsi de l’intérêt général susceptible de justifier un dispositif de lutte contre la pénurie de logements Toutefois, les statistiques disponibles produits au dossier, établis au titre de la période 2018-2021 par l’Observatoire local des loyers de La Rochelle, ne révèlent pas d’augmentation des loyers sur la commune de La Rochelle, y compris dans le centre-ville et le quartier des Minimes. En outre, selon la fédération des associations générales étudiantes (FAGE), les prix moyens des loyers par mois pour des logements inférieurs à 30 m² ont baissé à La Rochelle de 6,3% entre 2021 et 2022. Par ailleurs, selon l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), il existait à La Rochelle en 2019, un stock, en hausse depuis plusieurs années, de 3 576 logement vacants, représentant 6,7% du nombre total de logements, ce qui n’est pas de nature à démontrer l’existence d’une très forte tension sur le marché local de l’immobilier. Dans ces conditions et eu égard à la date à laquelle le jugement de la requête au fond par la formation collégiale du tribunal est susceptible d’être rendu, la condition d’urgence doit être regardée comme remplie, même si les nouvelles conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage des locaux destinés à l’habitation n’entreront en vigueur qu’au 1er juin 2023.

En ce qui concerne l’existence d’un doute sérieux :

7. Aux termes de l’article 9 de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur, intitulé « Régime d’autorisation »: "1. Les États membres ne peuvent subordonner l’accès à une activité de service et son exercice à un régime d’autorisation que si les conditions suivantes sont réunies: a) le régime d’autorisation n’est pas discriminatoire à l’égard du prestataire visé; b) la nécessité d’un régime d’autorisation est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général; c) l’objectif poursuivi ne peut pas être réalisé par une mesure moins contraignante, notamment parce qu’un contrôle a posteriori interviendrait trop tardivement pour avoir une efficacité réelle. / () « . Aux termes de l’article 10 de la même directive : »1. Les régimes d’autorisation doivent reposer sur des critères qui encadrent l’exercice du pouvoir d’appréciation des autorités compétentes afin que celui-ci ne soit pas utilisé de manière arbitraire. / 2. Les critères visés au paragraphe 1 sont : / a) non discriminatoires ; / b) justifiés par une raison impérieuse d’intérêt général ; / c) proportionnels à cet objectif d’intérêt général ; / d) clairs et non ambigus ; / e) objectifs ; / f) rendus publics à l’avance ; / g) transparents et accessibles. « Aux termes de l’article 11 de cette directive : »1. L’autorisation octroyée au prestataire ne doit pas avoir une durée limitée, à l’exception des cas suivants: / () b) le nombre d’autorisations disponibles est limité par une raison impérieuse d’intérêt général; / () « . Enfin, aux termes de l’article 4 de la même directive : » Définitions / Aux fins de la présente directive, on entend par :/ « raisons impérieuses d’intérêt général », des raisons reconnues comme telles par la jurisprudence de la Cour de justice, qui incluent les justifications suivantes : l’ordre public, la sécurité publique, la santé publique, la préservation de l’équilibre financier du système de sécurité sociale, la protection des consommateurs, des destinataires de services et des travailleurs, la loyauté des transactions commerciales, la lutte contre la fraude, la protection de l’environnement et de l’environnement urbain, la santé des animaux, la propriété intellectuelle, la conservation du patrimoine national historique et artistique, des objectifs de politique sociale et des objectifs de politique culturelle ; / () ".

8. Si, ainsi que le fait valoir la communauté d’agglomération de La Rochelle en défense, les articles L. 631-7, alinéa 6 et L. 631-7-1 du code de la construction et de l’habitation sont conformes à la directive 2006/123 du 12 décembre 2006, il appartient au juge des référés, dans le présent litige, d’apprécier la conformité aux objectifs de cette directive de la réglementation locale adoptée par la délibération du conseil communautaire du 20 octobre 2022. En l’espèce, d’une part, ainsi que le fait valoir l’association requérante, le règlement en litige ne définit pas les critères d’octroi de l’autorisation de changement d’usage permanent hors du centre-ville et du quartier des Minimes. D’autre part, pour les logements d’une surface habitable inférieure à 35 m2 de surface de plancher, le règlement ne détermine pas les règles permettant d’obtenir une autorisation de changement d’usage permanent, mais interdit ce changement. En outre, en tant qu’il s’applique, sans autres distinctions, à des « personnes physiques » susceptibles de ne pas être des professionnels disposant d’un patrimoine immobilier et financier important, le système de compensation défini à l’article 4 du règlement est de nature à empêcher cette catégorie de propriétaires d’exercer l’activité de location de locaux meublés destinés à l’habitation de courte durée. Dans ces conditions et dès lors qu’il n’est pas démontré que les règles imposées par la nouvelle réglementation seraient rendues nécessaires par la situation du marché du logement locatif sur le territoire de la commune de La Rochelle, le moyen tiré de ce que les mesures en litige présentent un caractère disproportionné, au sens des dispositions de l’article 10 de la directive précitée, est de nature, en l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux sur la légalité du règlement contesté. En outre, en l’état de l’instruction, il n’apparait pas que les dispositions du règlement en litige, adopté par une délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de La Rochelle du 20 octobre 2022, seraient divisibles. Il y a lieu, dès lors, de prononcer la suspension de l’exécution de ce règlement, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

9. Les dispositions de cet article font obstacle aux conclusions de la communauté d’agglomération de La Rochelle dirigées contre l’association requérante, qui n’est pas, dans la présente instance de référé, la partie perdante. Il y a lieu en revanche, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la communauté d’agglomération de La Rochelle, la somme de 1 500 euros à verser à l’association UNPI 17 – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

O R D O N N E :

Article 1er : L’exécution du « règlement fixant les conditions de délivrance des autorisations de changement d’usage permanent et temporaire des locaux destinés à l’habitation et déterminant la compensation par quartier sur le territoire de la commune de La Rochelle », approuvé par une délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération de La Rochelle du 20 octobre 2022 est suspendue, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité.

Article 2 : La communauté d’agglomération de La Rochelles versera à l’UNPI – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et de l’Aunis, la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions présentées par la communauté d’agglomération de La Rochelle au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à l’association Union nationale de la propriété immobilière 17 – Chambre syndicale des propriétaires et copropriétaires de La Rochelle et à la communauté d’agglomération de La Rochelle.

Fait à Poitiers, le 24 janvier 2023.

Le juge des référés

Signé

A. A

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

Signé

G. FAVARD