Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 16 décembre 2019, 2 juillet 2020,

30 décembre 2020 et 14 mars 2021, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme (CCDH), représentée par la société d’avocats Francois Jacquot, demande au tribunal dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier Broussais a refusé de lui communiquer le rapport annuel de l’année 2017 rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention et la copie du registre de contention et d’isolement de l’établissement établi au titre de cette même année ;

2°) d’enjoindre au centre hospitalier Broussais de lui communiquer les documents sollicités, sans les mentions permettant d’identifier les personnels hospitaliers, à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du centre hospitalier Broussais la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— sa requête est recevable ;

— la décision implicite de rejet attaquée porte atteinte à la liberté d’accès aux documents administratifs ; le rapport annuel sur l’isolement et la contention est communicable ; il s’agit d’un document administratif et il n’existe aucun motif de ne pas le communiquer in extenso et sans la moindre occultation étant précisé que le volume habituel d’un tel rapport se situe entre 20 et

30 pages ; ce rapport ne contient en général aucune donnée permettant d’identifier les patients ou les personnels de santé ; le refus de le communiquer présente un caractère abusif ; le registre des isolements et contentions est également communicable ; elle ne sollicite pas la communication de ce document sans les mentions permettant d’identifier les personnels ; en revanche, l’identifiant patient anonymisé ne doit pas être occulté dès lors que la protection de la vie privée des

patients et la traçabilité des mesures d’isolement et de contention sont assurées par l’identifiant anonymisé ; en outre, l’identifiant anonymisé est institué pour garantir la poursuite de l’objectif du législateur qui est d’assurer la traçabilité des mesures d’isolement ; par ailleurs, l’occultation de l’identifiant anonymisé du patient et des mentions relatives aux durées d’isolement et de contention contreviendrait à l’objectif constitutionnel de permettre aux citoyens de demander des comptes à tout agent public de son administration ;

— la décision implicite de rejet porte une atteinte injustifiée à sa liberté d’association et d’expression, compte tenu notamment de son objet statutaire ;

— il existe une obligation de communiquer immédiatement ces documents, sans attendre le jugement du tribunal administratif.

Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2021, le centre hospitalier Broussais représenté par M^e Gorand conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de l’association requérante au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la requête est tardive en méconnaissance des dispositions de l’article R. 421-2 du code de justice administrative et des articles R. 343-1 et suivants du code des relations entre le public et l’administration ;

— la décision de refus de communication des documents sollicités n’est pas entachée d’illégalité, dès lors que la demande de la requérante, fondamentalement opposée à toute forme de psychiatrie, s’inscrit dans une démarche répétée et nationale visant à perturber le fonctionnement des services psychiatriques et de leur personnel soignant ; en ce sens, la simple occultation des noms des psychiatres dans les registres ne saurait être de nature à les protéger, les effectifs du service de psychiatrie étant largement disponibles pour le public.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. A,

— les conclusions de M. Le Roux, rapporteur public,

— et les observations de M. B, représentant la Commission des citoyens pour les droits de l’homme, et de M^e Gutton, représentant le centre hospitalier Broussais.

Une note en délibéré, enregistrée le 10 juin 2022, a été présentée par la Commission des citoyens pour les droits de l’homme, représentée par la société d’avocats Francois Jacquot.

Considérant ce qui suit :

1. Par courriel du 15 novembre 2018, l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme (CCDH) a sollicité du directeur du centre hospitalier Broussais de Saint-Malo la communication du registre des mesures de contention et d’isolement de l’établissement et celle du rapport annuel rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, établis au titre de l’année 2017. Sa demande étant restée sans réponse, l’association CCDH a saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA), le 10 janvier 2019, qui a rendu un avis favorable sur sa demande, le 21 mars 2019. Le centre hospitalier Broussais n’ayant pas transmis les documents en cause, l’association CCDH demande au tribunal d’annuler la décision par laquelle le directeur de cet établissement a refusé de faire droit à sa demande.

Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :

2. D’une part, il résulte de la combinaison des articles L. 112-3, L. 112-6, L. 412-3, R. 112-5 du code des relations entre le public et l’administration et R. 421-5 du code de justice administrative qu’en matière de communication de documents administratifs, pour que les délais prévus aux articles R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 du code des relations entre le public et l’administration soient opposables, la notification de la décision administrative de refus, ou l’accusé de réception de la demande l’ayant fait naître si elle est implicite, doit nécessairement mentionner l’existence d’un recours administratif préalable obligatoire devant la Commission d’accès aux documents administratifs, ainsi que les délais selon lesquels ce recours peut être exercé. En revanche, aucune disposition législative ou réglementaire n’impose à l’autorité administrative mise en cause d’informer le demandeur du recours contentieux qu’il peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents, si la décision de refus est confirmée après la saisine de cette commission. L’absence de telles mentions a seulement pour effet de

rendre inopposables les délais prévus, pour l’exercice du recours contentieux, par les articles

R. 311-12, R. 311-13 et R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration.

3. D’autre part, les règles relatives au délai raisonnable au-delà duquel le destinataire d’une décision ne peut exercer de recours juridictionnel, qui ne peut en règle générale excéder un an sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, sont également applicables à la contestation d’une décision implicite de rejet née du silence gardé par l’administration sur une demande présentée devant elle, lorsqu’il est établi que le demandeur a eu connaissance de la décision. La preuve d’une telle connaissance ne saurait résulter du seul écoulement du temps depuis la présentation de la demande. Elle peut en revanche résulter de ce qu’il est établi, soit que

l’intéressé a été clairement informé des conditions de naissance d’une décision implicite lors de la présentation de sa demande, soit que la décision a par la suite été expressément mentionnée au cours de ses échanges avec l’administration, notamment à l’occasion d’un recours gracieux dirigé contre cette décision. Le demandeur, s’il n’a pas été informé des voies et délais de recours dans les conditions prévues par l’article 19 de la loi n° 200-321 du 12 avril 2000 et R. 112-11-1 du code des relations entre le public et l’administration dispose alors, pour saisir le juge, d’un délai raisonnable qui court, dans la première hypothèse, de la date de naissance de la décision implicite et, dans la seconde, de la date de l’évènement établissant qu’il a eu connaissance de la décision.

4. L’association CCDH n’a reçu aucune décision expresse ni accusé de réception de sa demande de communication l’informant du recours contentieux qu’elle peut former auprès de la juridiction administrative et des délais y afférents. Dès lors, les délais pour introduire son recours, prévus par les articles R. 311-12, R. 311-13, R. 311-15 et R. 343-3 à R. 343-5 du code des relations entre le public et l’administration, lui sont inopposables, quand bien même l’association aurait mentionné dans son courriel du 15 novembre 2018 que sa demande s’exerçait « dans le cadre de la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs ». Par suite, et alors que la requête a été enregistrée moins d’un an après la naissance de la décision implicite attaquée, la fin de non-recevoir opposée par le centre hospitalier Broussais doit être écarté.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

5. Aux termes de l’article L. 311-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Sous réserve des dispositions des articles L. 311-5 et L. 311-6, les administrations mentionnées à l’article L. 300-2 sont tenues de publier en ligne ou de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent livre ». Aux termes de l’article L. 300-2 de ce code : « Sont considérés comme documents administratifs, au sens des titres Ier, III et IV du présent livre, quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargés d’une telle mission ». Aux termes de l’article L. 311-6 dudit code : « Ne sont communicables qu’à l’intéressé les documents administratifs : / 1° Dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée, au secret médical () / 3° Faisant apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice. / () ». Aux termes de l’article L. 311-7 du même code : « Lorsque la demande porte sur un document comportant des mentions qui ne sont pas communicables en application des articles L. 311-5 et L. 311-6 mais qu’il est possible d’occulter ou de disjoindre, le document est communiqué au demandeur après occultation ou disjonction de ces mentions. ».

6. Aux termes de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique : " L’isolement et la contention sont des pratiques de dernier recours. Il ne peut y être procédé que pour prévenir un dommage immédiat ou imminent pour le patient ou autrui, sur décision d’un psychiatre, prise pour une durée limitée. Leur mise en œuvre doit faire l’objet d’une surveillance stricte confiée par l’établissement à des professionnels de santé désignés à cette fin et tracée dans le dossier médical. / Un registre est tenu dans chaque établissement de santé autorisé en psychiatrie et désigné par le directeur général de l’agence régionale de santé pour assurer des soins psychiatriques sans

consentement en application du I de l’article L. 3222-1. Pour chaque mesure d’isolement ou de contention, ce registre mentionne le nom du psychiatre ayant décidé cette mesure, sa date et son heure, sa durée et le nom des professionnels de santé l’ayant surveillée. Le registre, qui peut être établi sous forme numérique, doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires. L’établissement établit annuellement un rapport rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention, la politique définie pour limiter le recours à ces pratiques et l’évaluation de sa mise en œuvre. Ce rapport est transmis pour avis à la commission des usagers prévue à l’article L. 1112-3 et au conseil de surveillance prévu à l’article L. 6143-1. "

7. Les dispositions précitées de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique, qui prévoient, d’une part, que le registre de contention et d’isolement doit être présenté, sur leur demande, à la commission départementale des soins psychiatriques, au contrôleur général des lieux de privation de liberté ou à ses délégués et aux parlementaires et, d’autre part, que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques est transmis pour avis à la commission des usagers et au conseil de surveillance de l’établissement, n’ont ni pour objet ni pour effet de soustraire ces documents aux règles du code des relations entre le public et l’administration régissant le droit d’accès aux documents administratifs. Par suite, ces dispositions ne sont pas applicables au litige, lequel porte exclusivement sur la communicabilité de ces documents.

8. Le registre des mesures d’isolement et de contention ainsi que le rapport annuel rendant compte de ces pratiques, qui sont produits et détenus par les établissements de santé dans le cadre de leur mission de service public, constituent des documents administratifs et sont donc communicables en application des dispositions précitées du code des relations entre le public et l’administration sous réserve, le cas échéant, et conformément à l’article L. 311-6 du même code, de l’occultation des mentions dont la communication porterait atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques, au secret médical ou qui feraient apparaître le comportement d’une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait leur porter préjudice.

9. En premier lieu, s’agissant du rapport annuel, il ressort des dispositions précitées de l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique que ce rapport est un outil destiné à rendre compte des pratiques des établissements en matière d’isolement et de contention des patients hospitalisés sans leur consentement dans des unités ou établissements psychiatriques, que son contenu est issu de traitements statistiques de données médicales et de données liées à l’activité de l’établissement et qu’il est communiqué aux instances désignées à l’article L. 3222-5-1 du code de la santé publique et aux autorités de tutelles aux fins d’établir et adapter la politique sanitaire au niveau régional en matière d’isolement et de contention. Eu égard au contenu des données de ce rapport, la communication de celui-ci ne peut être regardée comme portant atteinte à la protection de la vie privée ou au secret médical d’une personne ou comme faisant apparaître le comportement d’une personne dont la divulgation pourrait lui porter préjudice. Ce rapport annuel est ainsi communicable dans son intégralité. Dans ces conditions, le refus de communiquer le rapport annuel sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention de l’année 2017 est entaché d’illégalité.

10. En second lieu, s’agissant du registre des mesures de contention et d’isolement, les informations permettant d’identifier les patients doivent être occultées préalablement à sa communication, pour préserver le secret médical et la protection de la vie privée, comme doivent également l’être celles permettant d’identifier les soignants, pour éviter que la divulgation d’informations les concernant puisse leur porter préjudice, en application des articles L. 311-6 et L. 311-7 du code des relations entre le public et l’administration. Toutefois, ce registre comporte des mentions qui ne sont pas soumises à occultation préalable avant leur communication, telles que les dates, les heures et la durée de chaque mesure de contention forcée ou d’isolement, ainsi que l’identifiant anonymisé de chaque patient qui n’est pas susceptible de faire apparaître le comportement d’une personne ni de porter atteinte à la protection de la vie privée de personnes physiques. Dans ces conditions, en refusant de communiquer le registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2017, le directeur du centre hospitalier Broussais a entaché sa décision d’illégalité.

11. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête, que l’association CCDH est fondée à demander l’annulation de la décision implicite par laquelle le directeur du centre hospitalier Broussais a refusé de lui communiquer le rapport annuel de l’année 2017 rendant compte des pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention ainsi que le registre de contention et d’isolement de l’établissement sans occultation de l’identifiant anonymisé des patients établi au titre de cette même année.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

12. Compte tenu de ses motifs, le présent jugement implique nécessairement que le directeur du centre hospitalier Broussais communique à l’association requérante le rapport annuel 2017 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention au sein de cet établissement public de santé, ainsi que le registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2017 sans occultation de l’identifiant anonymisé des patients. Il y a lieu de lui adresser une injonction en ce sens et lui impartir, pour ce faire, un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, sans qu’il soit besoin d’assortir cette injonction d’une astreinte.

Sur les frais liés au litige :

13. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du centre hospitalier Broussais la somme que demande l’association CCDH sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En outre, ces dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’association requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande le centre hospitalier Broussais au titre de ces mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La décision implicite de rejet née du silence gardé par le directeur du centre hospitalier Broussais sur la demande de l’association CCDH tendant à la communication du rapport annuel 2017 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention et du registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2017, est annulée.

Article 2 : Il est enjoint au directeur du centre hospitalier Broussais de communiquer à l’association CCDH, dans un délai de trois mois à compter de la notification du présent jugement, le rapport annuel 2017 sur les pratiques d’admission en chambre d’isolement et de contention dans cet établissement et le registre des mesures de contention et d’isolement établi au titre de l’année 2017, sans occultation de l’identifiant anonymisé des patients.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions du centre hospitalier Broussais tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à l’association Commission des citoyens pour les droits de l’homme et au centre hospitalier Broussais de Saint-Malo.

Délibéré après l’audience du 9 juin 2022, à laquelle siégeaient :

M. Descombes, président,

M. Moulinier, premier conseiller,

M. Grondin, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 juin 2022.

Le rapporteur,

signé

Y. A Le président

signé

G. Descombes

Le greffier,

signé

J-M. Riaud

La République mande et ordonne au ministre des solidarités et de la santé, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.