TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE TOULOUSE

Nos 1901384, 1901563 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE ___________

PREFET DU LOT SOCIETE IMERYS CERAMICS FRANCE AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________
M. Antoine X Rapporteur Le tribunal administratif de Toulouse ___________ (6ème chambre) M. Arnaud Mony Rapporteur public ___________

Audience du 1er octobre 2021 Décision du 15 octobre 2021

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68-01-01-01-03-03-01 C

Vu la procédure suivante :

I. Sous le numéro 1901384, par un déféré et des pièces, enregistrés les 15 et 21 mars 2019, et le 17 septembre 2021, le préfet du Lot demande au tribunal d’annuler la délibération du 28 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Lavercantière a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune en tant qu’il interdit en zone N et NF l’ouverture, l’extension et l’exploitation de carrière, ainsi que les activités minérales et les installations primaires de traitement des matériaux par concassage-criblage qui y sont associées et les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles.

Il soutient que le règlement des zones N et NF est entaché d’erreur manifeste d’appréciation en l’absence de prise en compte d’une installation classée pour la protection de l’environnement existante et consistant en l’exploitation d’une carrière dans ces zones.

Par un mémoire en défense, enregistré le 19 juillet 2019, la commune de Lavercantière, représentée par M^e Thibaud, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

II. Sous le numéro 1901563, par une requête et un mémoire, enregistrés le 25 mars 2019 et le 17 mai 2021, la société par actions simpliée (SAS) Imerys Ceramics France, représentée par M^e Hercé, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 28 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Lavercantière a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune, ensemble la décision implicite rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Lavercantière la somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le rapport de présentation est insuffisant au regard des exigences des articles L. 151-4 et R. 151-1 du code de l’urbanisme, notamment concernant les incidences environnementales des orientations du plan ;

- l’élaboration du plan local d’urbanisme aurait dû être soumise à évaluation environnementale au regard de la richesse du sous-sol, déjà exploité pour partie, et de la forte ouverture à l’urbanisation ;

- la réserve n° 3 émise par le commissaire enquêteur dans ses conclusions a été modifiée postérieurement au dépôt de ses conclusions ;

- le règlement du plan local d’urbanisme méconnait le schéma régional de cohérence écologique de Midi-Pyrénées en tant qu’il ne prévoit aucun zonage permettant l’ouverture d’exploitation, le renouvellement et l’extension de carrières ;

- l’absence de zonage carrière dans le règlement du plan local d’urbanisme méconnait les orientations générales et objectifs du projet d’aménagement et de développement durable ;

- cette absence de zonage carrière dans le règlement du plan local d’urbanisme est entachée d’erreur manifeste d’appréciation.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 février 2021, la commune de Lavercantière, représentée par M^e Thibaud, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par ordonnance du 26 mai 2021, la clôture d’instruction a été fixée au 23 juillet suivant.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement ;

- le code de l’environnement ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. X,

- les conclusions de M. Mony, rapporteur public,

- les observations de M^e Paladian, représentant la société Imerys Ceramics France.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 13 mai 2015, le conseil municipal de Lavercantière (Lot) a prescrit la révision de son plan d’occupation des sols emportant sa transformation en plan local d’urbanisme. Lors de sa séance du 20 décembre 2016, le conseil municipal a été appelé à débattre des orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable. Par délibération du 24 janvier 2018, le bilan de la concertation a été tiré et le projet arrêté. L’enquête publique relative à ce projet s’est déroulée du 19 juin 2018 au 20 juillet 2018, période au terme de laquelle le commissaire enquêteur a rendu son rapport et ses conclusions le 17 août 2018. Par délibération du 28 septembre 2018, le conseil municipal de Lavercantière a approuvé le plan local d’urbanisme. Par un déféré enregistré sous le numéro 1901384, le préfet du Lot demande l’annulation partielle de cette délibération. Par une requête enregistrée sous le numéro 1901563, la société Imerys Ceramics France demande l’annulation totale de cette délibération, ainsi que de la décision portant rejet implicite de son recours gracieux.

Sur la jonction des affaires :

2. Les requêtes n^os 1901384 et 1901563 présentent à juger des questions connexes, concernent la même délibération et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul et même jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les moyens dirigés contre le plan local d’urbanisme dans son ensemble :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d’aménagement et de développement durables, les orientations d’aménagement et de programmation et le règlement. / Il s’appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d’aménagement de l’espace, d’environnement, notamment en matière de biodiversité, d’équilibre social de l’habitat, de transports, de commerce, d’équipements et de services. / (…) Il analyse la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l’arrêt du projet de plan (…) et la capacité de densification et de mutation de l’ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-1 du même code : « Pour l’application de l’article L. 151-4, le rapport de présentation : / (…) 3° Analyse l’état initial de l’environnement, expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la préservation et de la mise en valeur de l’environnement ainsi que les effets et incidences attendus de sa mise en œuvre sur celui-ci. ».

4. La société requérante soutient, d’une part, que le rapport de présentation n’a pas sérieusement évalué les effets et incidences des choix retenus par les auteurs du plan local d’urbanisme sur l’environnement. Il ressort toutefois des pièces du dossier que le rapport de présentation comprend une évaluation des incidences prévisibles sur l’environnement qui décline selon cinq enjeux recensés des sous-enjeux avec pour chacun les incidences potentielles recensées et les mesures prises dans le plan local d’urbanisme afin de les limiter. Ces éléments, au regard des caractéristiques du territoire et du projet de développement modéré poursuivi, exposent de manière suffisante comment le plan prend en compte la préservation de l’environnement ainsi que les effets et incidences attendus lors de sa mise en œuvre. D’autre part, contrairement à ce que

soutient la commune requérante, le rapport de présentation, notamment les documents cartographiques qu’il comprend, permet d’identifier les hameaux et lieux dits de la commune.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 104-2 code de l’urbanisme, dans sa rédaction alors en vigueur : « Font également l’objet de l’évaluation environnementale prévue à l’article L. 104-1 les documents suivants qui déterminent l’usage de petites zones au niveau local : / 1° Les plans locaux d’urbanisme : / a) Qui sont susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, au sens de l’annexe II à la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001, compte tenu notamment de la superficie du territoire auquel ils s’appliquent, de la nature et de l’importance des travaux et aménagements qu’ils autorisent et de la sensibilité du milieu dans lequel ceux-ci doivent être réalisés (…) ». Aux termes de l’article R. 104-28 du code de l’urbanisme : « L’autorité environnementale mentionnée à l’article R. 104- 21 décide de soumettre ou non à une évaluation environnementale l’élaboration ou la procédure d’évolution affectant un plan local d’urbanisme ou une carte communale relevant de la procédure d’examen au cas par cas, au regard : (…) / 2° Des critères de l’annexe II de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement. » La décision de dispense d’évaluation environnementale peut utilement être contestée à l’occasion de l’exercice d’un recours contre la décision approuvant un plan local d’urbanisme.

6. Parmi les critères de l’annexe II de la directive 2001/42/CE du 27 juin 2001 figurent les caractéristiques des plans et programmes ainsi que les caractéristiques des incidences et de la zone susceptible d’être touchée qui comprennent : « - la probabilité, la durée, la fréquence et le caractère réversible des incidences, / – le caractère cumulatif des incidences, (…) / – les risques pour la santé humaine ou pour l’environnement (à cause d’accidents, par exemple), / – la magnitude et l’étendue spatiale géographique des incidences (zone géographique et taille de la population susceptible d’être touchée), / – la valeur et la vulnérabilité de la zone susceptible d’être touchée, en raison: / – de caractéristiques naturelles ou d’un patrimoine culturel particuliers, / – d’un dépassement des normes de qualité environnementales ou des valeurs limites, / – de l’exploitation intensive des sols, / – les incidences pour des zones ou des paysages jouissant d’un statut de protection reconnu au niveau national, communautaire ou international. ».

7. La société requérante soutient que l’élaboration du plan local d’urbanisme de Lavercantière aurait dû faire l’objet d’une évaluation environnementale en raison de la présence d’un gisement de quartz de haute pureté, qu’elle exploite, ainsi que de la forte ouverture à l’urbanisation et de la densification du bourg retenues par les auteurs du plan. Pour considérer que le projet d’élaboration du plan local d’urbanisme de Lavercantière n’avait pas à être soumis à évaluation environnementale, la mission régionale d’autorité environnementale a notamment considéré, dans son avis du 17 mai 2017, que les projets d’urbanisation étaient localisés en dehors de zones répertoriées à enjeux écologiques, agricoles ou paysagers, que les impacts potentiels sur l’environnement étaient réduits par le projet d’aménagement et de développement durable qui prévoit une urbanisation centrée sur le bourg et dans l’enveloppe urbaine existante ou à ses abords immédiats. Il ressort en effet des pièces du dossier, d’une part, que le plan local d’urbanisme ne prévoit qu’une urbanisation limitée, les parties constructibles ne correspondant qu’à 1,3% du territoire communal, en dehors de toute zone à sensibilité environnementale avérée, et sont moins importantes que dans l’ancien plan d’occupation des sols. D’autre part, si la présence d’un gisement de quartz de haute pureté est avérée à l’extrémité sud-est du territoire de la commune, au sein d’une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type I, il est constant que le règlement du plan local d’urbanisme en litige ne permet pas l’ouverture, l’extension et l’exploitation de carrière, ce que d’ailleurs la société requérante conteste au fond dans le cadre de sa requête, et que ce plan protège cette zone par le biais d’une orientation

d’aménagement et de programmation n°2 « La forêt de Lavercantière » qui tend à préserver cet espace forestier. Dans ces conditions, la société requérante n’établissant pas que le plan est susceptible d’avoir des effets notables sur l’environnement, le moyen doit être écarté.

8. En troisième lieu, le commissaire enquêteur, dans ses conclusions motivées, a émis une réserve n°3 tendant à ce que le règlement graphique intègre une sous-zone NF Est comprenant les parcelles 892, 893, 901 et 1016 dans lesquelles les installations et activités nécessaires à la mise en valeur des ressources du sous-sol seraient autorisées. Pour considérer cette réserve comme levée, la délibération en litige indique que l’arrêté préfectoral du 9 août 2018 portant autorisation environnementale de renouvellement et d’extension de la carrière exploitée par la société requérante avait « annulé » l’arrêté précédent du 15 mai 2009 qui autorisait l’exploitation sur les parcelles 892, 893 et 901 et que la société n’aurait plus d’autorisation d’exploiter sur ces parcelles. La délibération indique : « Cette situation a été connue après l’enquête publique. Le commissaire enquêteur interrogé sur ce point a répondu par courriel, alors qu’il avait déjà rendu son rapport écrit, “Donc ma réserve sur ce point tombe d’elle-même et devient inopérante”. Cette troisième réserve n’existe donc plus. » La simple mention précitée de la délibération en litige ne peut, contrairement à ce que soutient la société requérante, être regardée comme une modification des conclusions du commissaire enquêteur postérieurement à leur dépôt, dès lors que ses conclusions n’ont pas été matériellement amendées. En particulier, la circonstance que la délibération indiquerait erronément cette réserve comme levée, ce que reconnaît d’ailleurs la commune en défense dans le cadre de la présente instance, est sans influence sur la légalité de la délibération en litige. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne les moyens dirigés contre le plan local d’urbanisme en tant qu’il ne comprend pas de zonage spécifique permettant l’ouverture, l’extension et l’exploitation de carrière :

9. Aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l’interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-24 de ce code : « Les zones naturelles et forestières sont dites « zones N ». Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / (…) 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels (…) ». Aux termes de l’article R. 151-30 du même code : « Pour des raisons de sécurité ou salubrité ou en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, le règlement peut, dans le respect de la vocation générale des zones, interdire : / 1° Certains usages et affectations des sols ainsi que certains types d’activités qu’il définit (…) ». Aux termes de l’article R. 151-34 dudit code : « Dans les zones (…) N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : / (…) 2° Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (…) ».

10. D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que dans le cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. D’autre part, dès lors que des terrains dont la richesse du sous-

sol est de nature à en justifier l’exploitation, et que la ressource naturelle qu’ils contiennent peut être mise en valeur, ces terrains peuvent faire l’objet d’une protection particulière, les constructions et installations nécessaires à l’exploitation d’une carrière n’étant pas, par nature, incompatibles avec la vocation d’une zone naturelle.

11. Le règlement du plan local d’urbanisme de Lavercantière dispose, dans son article 4 concernant les dispositions communes à l’ensemble des zones, que « toutes les destinations (et sous destinations liées) non stipulées dans chaque zone sont interdites ». Le règlement des zones N et NF de ce règlement ne prévoit pas, au nombre des destinations ou activités autorisées, l’activité d’exploitation ou d’extension de carrière qui est donc interdite. Il ressort des pièces du dossier que, et ainsi que le rappelle le rapport de présentation, la société requérante exploite une carrière située sur la commune, dans son versant sud-est, ainsi que sur les communes de Peyrilles et Thédirac. Dans son avis du 27 avril 2018, le préfet du Lot avait sollicité la délimitation dans le règlement du plan local d’urbanisme d’une zone dans laquelle les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur des richesses du sous-sol seraient autorisées en raison de l’exploitation existante depuis 2002. Ce même avis informait la commune du dépôt, par la société Imerys Ceramics France, d’une demande d’autorisation environnementale pour l’extension de son exploitation. Par arrêté du 9 août 2018, soit sept semaines avant la délibération en litige, le préfet du Lot a délivré l’autorisation environnementale sollicitée par la société requérante qui est autorisée à exploiter une carrière à ciel ouvert de sables et graviers, et galets de quartz notamment au lieu-dit Vayrières sur le territoire de la commune de Lavercantière sur les parcelles 939, 940, 1016, 1206, 1207, 1208, 1209, 1210, 1211, 1212, 1213, 1214, 1215. Les auteurs du plan local d’urbanisme, dans la délibération en litige, ont justifié, en réponse à l’avis du préfet du Lot, le choix réglementaire sus-décrit en invoquant notamment le souhait de préserver ce secteur de dégradations résultant de l’activité d’exploitation de la carrière, notamment les vergers à graine présents et exploités par l’Office national des forêts. Toutefois, il ressort du rapport de présentation que les parcelles concernées par l’exploitation de la société Imerys Ceramics France ne sont, pour la plupart, alors même qu’elles se situent en zone ZNIEFF de type I, que dans des zones où l’enjeu pour les habitats est identifié comme « très faible à nul », et à enjeu « modéré » pour les autres. De même, si la commune se prévaut de la volonté de préserver les vergers à graines, il ressort notamment de l’avis précité du préfet du Lot que la surface actuelle de ce verger est couverte par des pins laricio qui ont une capacité de production « très largement supérieure à la demande actuelle et prévisible à long terme » alors que la société requérante soutient, sans être contredite, que l’autorisation environnementale précitée l’autorise à exploiter uniquement 17 des 170 hectares de ces vergers à graines. Enfin, aucun élément concernant les nuisances affectant le lieu-dit le plus proche résultant de l’activité de la carrière n’est établi, alors que celui-ci se situe à plus d’un kilomètre des parcelles sur lesquelles la société requérante bénéficie de son autorisation d’exploiter. Dans ces conditions, le préfet du Lot et la société Imerys Ceramics France sont fondés à soutenir que l’absence de délimitation d’un secteur, correspondant aux parcelles actuellement exploitées conformément à l’arrêté préfectoral du 9 août 2018, dans lequel les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles du sous-sol sont autorisées est entachée d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il appartenait aux auteurs du plan local d’urbanisme de prendre en compte la situation existante de cette zone et d’en tirer les conséquences réglementaires en l’absence de considérations urbanistiques ou environnementales justifiant une telle interdiction.

12. Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun des autres moyens invoqués n’est susceptible, en l’état du dossier, de fonder l’annulation de la délibération contestée.

13. Il résulte de ce qui précède que les requérants sont fondés à soutenir que le classement des parcelles 939, 940, 1016, 1206, 1207, 1208, 1209, 1210, 1211, 1212, 1213, 1214, 1215 est illégal et à demander, dans cette mesure, l’annulation du règlement du plan local d’urbanisme approuvé par la délibération en litige, ensemble celle de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Imerys Ceramics France, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Lavercantière demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Lavercantière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société Imerys Ceramics France et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La délibération du 28 septembre 2018 par laquelle le conseil municipal de Lavercantière a approuvé le plan local d’urbanisme de la commune est annulée en tant qu’elle classe les parcelles 939, 940, 1016, 1206, 1207, 1208, 1209, 1210, 1211, 1212, 1213, 1214, 1215 dans des zones interdisant les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles du sous-sol, ensemble la décision portant rejet implicite du recours gracieux exercé par la société Imerys Ceramics France.

Article 2 : La commune de Lavercantière versera la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros à la société Imerys Ceramics France en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n°1901563 est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Lot, à la société par actions simpliée Imerys Ceramics France et à la commune de Lavercantière.

Délibéré après l’audience du 1er octobre 2021, à laquelle siégeaient :

M. Bentolila, président, M^me Matteaccioli, conseillère, M. X, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2021.

Le rapporteur, Le président,

A. X P. BENTOLILA

La greffière,

A. Z

La République mande et ordonne au préfet du Lot en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme : La greffière en chef,