Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 avril 2022, 27 novembre 2023 et 24 janvier 2024, la société PCE, représentée par la société Adden Avocats, demande au tribunal :

1°) de condamner solidairement le département de la Haute-Garonne, la commune de Plaisance-du-Touch, la communauté de communes Le Grand Ouest Toulousain, le syndicat mixte d’études de l’agglomération toulousaine (SMEAT) et l’Etat à lui verser la somme de 187 400 000 euros en indemnisation de ses préjudices ;

2°) de mettre solidairement à la charge du département de la Haute-Garonne, de la commune de Plaisance-du-Touch, de la communauté de communes Le Grand Ouest Toulousain, du SMEAT et de l’Etat la somme de 50 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle est recevable à rechercher, par une même requête et y compris sur des fondements juridiques différents, la responsabilité de plusieurs personnes morales de droit public différentes dès lors qu’il existe un lien suffisant entre ses demandes ;

— elle a subi un préjudice financier à hauteur de la somme de 95 515 294 euros ainsi qu’un manque à gagner à hauteur de la somme de 91 957 379 euros ;

Sur la responsabilité contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch :

— les conditions d’application de la théorie du « fait du prince » sont réunies ;

— l’équilibre de la concession d’aménagement qu’elle a conclu le 7 mai 2007 avec la commune de Plaisance-du-Touch a été modifié en conséquence des décisions prises par cette dernière qui se sont révélées entachées d’illégalité et ont été annulées par la juridiction administrative, à savoir son plan local d’urbanisme (PLU) qui classe le plateau de la Ménude en zone « 1AUF » ouverte à l’urbanisation et l’implantation de commerces et loisirs, et les permis de construire délivrés le 10 septembre 2009 et le 5 août 2016 ;

— elle a subi un préjudice à hauteur de 15 700 000 euros du fait de l’illégalité de ces décisions qui a eu une incidence sur l’exécution de la concession d’aménagement du 7 mai 2007 ;

Sur la responsabilité contractuelle du département de la Haute-Garonne :

— le département a méconnu ses obligations contractuelles issues du protocole d’accord du 18 décembre 2003 relatif à la réalisation de la première tranche de la RD 924 située entre la RN 134 et la RD 24 ;

— il n’a pas réalisé la première tranche de la RD 924 avant l’année 2008, en méconnaissance des articles III et IV du protocole d’accord du 18 décembre 2003 ;

— il a fait preuve de mauvaise volonté à partir de l’année 2015 dans l’accomplissement de ses obligations contractuelles en remettant en cause l’opportunité et le bien-fondé du projet d’aménagement du plateau de la Ménude alors qu’il disposait des autorisations requises pour remplir ses obligations ;

— il a méconnu ses obligations issues de l’avenant du 8 juillet 2016 au protocole du 18 décembre 2003 dès lors qu’il n’a pas respecté le calendrier retenu et n’a jamais obtenu une autorisation définitive de dérogation à la conservation des espèces animales et végétales protégées présentes sur le site, conformément à l’article L. 411-1 du code de l’environnement ;

— elle a subi un préjudice d’un montant de 187 400 000 euros dès lors que la réalisation de la RD 924 était indispensable à la desserte et à la viabilité du projet de la ZAC des Portes de Gascogne ;

Sur la responsabilité extracontractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch :

— la délivrance successive par la commune de Plaisance-du-Touch de deux permis de construire illégaux en conséquence de l’illégalité du plan local d’urbanisme de la commune, alors en vigueur, est constitutif d’une faute engageant sa responsabilité extracontractuelle ;

— elle a subi un préjudice financier dès lors que, pour la délivrance des permis de construire, elle a exposé des dépenses importantes, à savoir des frais d’études, de constitution des dossiers de demande de permis de construire et d’affichages, ainsi que des frais d’acquisition du terrain d’assiette du projet ; elle a donc été induite en erreur quant à la faisabilité de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme ;

— elle a subi un important manque à gagner dès lors que l’urbanisation de son terrain est désormais impossible de même que la réalisation du pôle de commerces et de loisirs envisagé ;

Sur la responsabilité pour faute de la communauté de communes Le Grand Ouest toulousain :

—  la communauté de communes est responsable de l’approbation fautive par la commune de Plaisance-du-Touch, par délibération du 20 décembre 2005, d’un plan de zonage illégal, modifiant le plan local d’urbanisme en vigueur, en application de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales ;

— elle a subi un préjudice d’un montant de 187 400 000 euros en conséquence de l’illégalité du plan local d’urbanisme de la commune de Plaisance-du-Touch qui a remis en vigueur le document d’urbanisme précédent, qui interdisait toute urbanisation de ses terrains ;

Sur la responsabilité pour faute du département de la Haute-Garonne :

— elle a réalisé des investissements et des dépenses conséquents au regard des engagements du département quant à la réalisation du tronçon de la RD 924 nécessaire à la desserte du futur complexe de commerces et loisirs ;

— le département a volontairement méconnu ses engagements à compter des élections départementales de 2015, l’assumant d’ailleurs dans la presse et remettant en cause la pertinence du projet « Val Tolosa », retardant ainsi la délivrance de la permission de voirie au 12 octobre 2016 ;

— ce retard lui a été préjudiciable ;

— elle a droit à l’indemnisation des sommes exposées liées à l’interruption des travaux et aux frais induits par les retards ainsi que les frais de portages y afférents, pour un montant global de 171 700 000 euros ;

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

— le préfet de la Haute-Garonne a commis une faute engageant la responsabilité de l’Etat en délivrant des autorisations illégales sur le fondement du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ;

— l’absence de ces dérogations rend la réalisation du projet « Val Tolosa » irréalisable ;

— le préfet a également commis une faute en refusant de se substituer au pouvoir communal et d’approuver le PLU de la commune de La Salvetat Saint-Gilles pourtant nécessaire à la réalisation de la RD 924 ;

— ce refus est illégal dès lors qu’il ne se réfère pas à l’enquête publique, ni aux conclusions du commissaire enquêteur et ne fait état d’aucun motif d’intérêt général ;

— le préfet n’ignorait pas que son refus aurait pour conséquence de rendre le projet « Val Tolosa » impossible ;

— le lien de causalité entre ces fautes et son préjudice est établi dès lors que, d’une part, si les services de l’Etat l’avaient informée au préalable de l’impossibilité d’obtenir une dérogation à la conservation des espèces protégées en raison de l’impératif d’intérêt général s’y attachant, elle n’aurait pas exposé autant de dépenses et, d’autre part, le refus d’approuver la mise en compatibilité du PLU de la commune de La Salvetat Saint-Gilles a fait directement obstacle à la réalisation de l’opération ;

— elle a subi un préjudice total de 187 400 000 euros, dont 171 700 000 euros en raison de l’illégalité des dérogations préfectorales à la conservation des espèces protégées ;

Sur la responsabilité pour faute du SMEAT :

— les prévisions du schéma de cohérence territoriale (SCOT) de la Grande agglomération toulousaine relative au pôle « Val Tolosa » sont incohérentes, contradictoires, ambigües, en méconnaissance de l’objectif constitutionnel d’intelligibilité de la norme, ce qui a eu pour effet de remettre en cause la pertinence du projet de centre commercial et de loisirs ;

— l’autorisation préfectorale du 29 août 2013 a été annulée au motif des incohérences entachant le SCOT de la Grande Agglomération toulousaine de 2012 qui ne permettaient pas d’y déceler une volonté des auteurs de ce document d’implanter sur le plateau de la Ménude un pôle majeur métropolitain ;

— l’autorisation préfectorale du 12 juillet 2017 a été annulée au motif que le SCOT de 2012 préconisait de limiter l’extension des pôles commerciaux, existants ou futurs, caractérisant l’absence de raison impérative d’intérêt public majeur attachée à ce projet ;

— à ce titre, son préjudice s’élève à 171 700 000 euros ;

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat :

— le refus du préfet de la Haute-Garonne d’approuver la mise en compatibilité du PLU de la commune de La Salvetat Saint-Gilles engage la responsabilité de l’Etat sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques ;

— elle a subi un préjudice anormal et spécial du fait de ce refus ;

— à ce titre, son préjudice s’élève à la somme de 187 400 000 euros ;

Sur la responsabilité sans faute du SMEAT :

— l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme est applicable aux servitudes résultant d’un SCOT ;

— la décision de la Grande Agglomération toulousaine de limiter à l’avenir le développement des pôles commerciaux, existants ou futurs, porte atteinte à ses droits acquis en vertu de l’autorisation d’exploitation commerciale définitive que lui a délivré la commission d’équipement commercial compétente le 21 octobre 2008 ;

— elle subit une charge spéciale, exorbitante et hors de proportion avec l’objectif poursuivi par le SCOT de la Grande agglomération toulousaine qui lui ouvre droit à indemnisation sur les fondements de la rupture d’égalité devant les charges publiques, de l’article 1er du protocole premier additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme ;

— elle a droit à une indemnisation sur le fondement de la théorie de la rupture d’égalité devant les charges publiques de droit commun ;

— à ce titre, son préjudice s’élève à 171 700 000 euros ;

A titre subsidiaire, sur la responsabilité quasi-contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch au titre de l’enrichissement sans cause :

—  les études et équipements qu’elle a réalisés l’ont été dans l’intérêt exclusif de l’autorité concédante et de son opération d’aménagement et doivent donc être regardées comme lui ayant été intégralement utiles ; elle s’est donc appauvrie et, en revanche, la commune de Plaisance-du-Touch s’est enrichie à due proportion ;

— la déviation de la RD 82 a été intégrée dans le patrimoine de la commune de Plaisance-du-Touch ;

— elle a participé financièrement à la réalisation du doublement de la voie RD 924 à hauteur de 1 229 000,56 euros, alors que la maîtrise d’ouvrage avait été conférée à la commune de Plaisance-du-Touch ;

— à ce titre, son préjudice s’élève à 15 700 000 euros ;

Sur la responsabilité quasi-contractuelle au titre de l’enrichissement sans cause du département de la Haute-Garonne :

— elle a réalisé les travaux de déviation de la RD 82 au profit du département de la Haute-Garonne qui doit lui rembourser les dépenses liées à ces travaux ;

— elle a financièrement participé à la réalisation de la RD 924 dont la propriété est destinée au département.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 23 septembre 2022 et 23 novembre 2023, la communauté de communes du Grand Ouest toulousain, représentée par la SCP Courrech et associés, conclut, d’une part, au rejet de la requête et, d’autre part, à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société PCE à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— elle n’a commis aucune faute engageant sa responsabilité ;

— la société PCE n’a pu être induite en erreur par le zonage de son PLU dès lors que ce dernier précisait que l’urbanisation de la zone était conditionnée à la réalisation de dessertes routières suffisantes et que, par ailleurs, l’illégalité du zonage résulte de ce que ces dessertes n’ont jamais été réalisées par l’autorité qui en était responsable ;

— la requérante ne démontre pas l’existence d’un lien de causalité direct entre la prétendue faute et le préjudice allégué dès lors que ce dernier n’est que la conséquence de la non-conformité du projet de la société à la réglementation en vigueur ;

— dans l’hypothèse où le lien de causalité serait établi, le préjudice ne devrait être indemnisé qu’à compter de la date de délivrance du permis de construire du 5 août 2016, date à laquelle la légalité du plan local d’urbanisme a été examinée ;

— la société PCE ne peut solliciter l’indemnisation d’une perte de chance dès lors que son projet n’était pas conforme aux règles d’urbanisme applicables ;

— la méthode retenue pour l’évaluation de la valeur vénale du terrain dont est propriétaire la société PCE est erronée dès lors qu’elle comptabilise des dépenses prévisionnelles qui n’ont pas été effectivement engagées ;

— les parcelles acquises par la société PCE, avant la création de la ZAC et la révision en 2005 du PLU de Plaisance-du-Touch, ne doivent pas être incluses dans le montant indemnisable des acquisitions foncières ;

— les sommes demandées sont erronées, injustifiées ou invérifiables ;

— la société PCE ne pouvait ignorer les risques inhérents à son projet d’aménagement, en sa qualité de professionnelle de l’immobilier.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 27 octobre 2022, 28 septembre 2023 et 24 janvier 2024, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

Sur la responsabilité pour faute de l’Etat :

— aucune faute lourde ne peut être imputée à l’Etat ;

— le préfet de la Haute-Garonne ne se trouvait pas en situation de compétence liée pour décider d’approuver ou non le PLU de la commune de La Salvetat Saint-Gilles ;

— le projet ne bénéficiait d’aucune garantie juridique suffisante ; le refus de se substituer au maire de cette commune et d’approuver le PLU était parfaitement justifié, alors que le Conseil d’Etat avait confirmé l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 12 juillet 2017 portant dérogation à la conservation des espèces protégées ;

—  l’absence d’intérêt majeur du projet de centre commercial et de loisirs sur le plateau de la Ménude a été progressivement reconnu ;

— en tout état de cause, même si le préfet s’était substitué à la commune pour approuver la mise en conformité de son plan local d’urbanisme, la commune n’en serait pas moins demeurée responsable des éventuels préjudices que l’application du plan local d’urbanisme aurait causés ;

— il n’existe pas de lien de causalité direct entre la faute commise et le préjudice allégué ;

Sur la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques :

— ce régime de responsabilité sans faute est inapplicable en cas d’impossibilité d’obtenir une dérogation pour la destruction d’espèces protégées ;

— il ne l’est pas davantage contre le refus légal d’approuver un PLU ;

— le caractère certain du préjudice allégué n’est pas établi ;

— les caractères direct et certain du lien de causalité entre la prétendue faute et le préjudice allégué ne sont pas davantage établis.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 30 décembre 2022 et 22 novembre 2023, le syndicat mixte d’études de l’agglomération toulousaine (SMEAT), représenté par la SCP Courrech et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société PCE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

Sur la recevabilité des conclusions :

— le délai de recours contre le SCOT est forclos ;

Sur la responsabilité pour faute du SMEAT :

— aucune faute engageant sa responsabilité ne lui est imputable ;

— le fait générateur du préjudice allégué est l’annulation par la juridiction administrative des arrêtés préfectoraux valant dérogation à la conservation des espèces protégées, et non une éventuelle illégalité du SCOT, par ailleurs inexistante ;

— le SCOT n’est entaché d’aucune ambigüité, ni contradiction, ni d’une erreur de qualification du projet ;

— le lien de causalité entre les prétendues fautes du SMEAT et les préjudices allégués n’est pas établi ;

Sur la responsabilité sans faute du SMEAT :

— le SCOT de la Grande agglomération toulousaine n’impose aucune servitude d’urbanisme qui ferait obstacle à la réalisation du projet « Val Tolosa » ;

— l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme n’est pas invocable à l’encontre d’une législation environnementale ;

— la société PCE ne justifie d’aucune charge spéciale, exorbitante et hors de proportion avec les objectifs du SCOT ; les prescriptions de ce schéma ne constituent pas davantage un obstacle dirimant à la réalisation du projet ;

— aucune rupture d’égalité devant les charges publiques n’est établie ;

Sur les sommes demandées :

— à la supposée établie, la créance est prescrite ;

— la perte de chance d’obtenir des bénéfices n’est pas indemnisable ;

— la méthode retenue pour l’évaluation de la valeur vénale du terrain dont est propriétaire la société PCE est erronée dès lors qu’elle comptabilise des dépenses prévisionnelles qui n’ont pas été effectivement engagées ;

— les parcelles acquises par la société PCE avant la création de la ZAC et la révision en 2005 du plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch ne doivent pas être incluses dans le montant des acquisitions foncières indemnisables ;

— les sommes demandées sont erronées, injustifiées ou invérifiables ;

— la société PCE ne pouvait ignorer en sa qualité de professionnelle de l’immobilier les risques inhérents à son projet d’aménagement, ce qui devrait réduire le montant éventuel de son indemnisation.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 janvier et 24 novembre 2023, la commune de Plaisance-du-Touch, représentée par la société Seban et associés, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 9 000 euros soit mise à la charge de la société PCE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

Sur la recevabilité de la requête :

— la requête est irrecevable dès lors qu’elle tend à engager collectivement la responsabilité de plusieurs personnes publiques distinctes, sur le fondement de causes juridiques différentes et pour des chefs de préjudices et des montants distincts ;

Sur la responsabilité contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch :

— la théorie du fait du prince est inapplicable en l’espèce dès lors que les difficultés dont la société PCE fait état résultent d’une circonstance indépendante de la volonté de la commune, à savoir l’annulation des permis de construire délivrés et la déclaration d’illégalité du plan local d’urbanisme de la commune par la juridiction administrative ;

— les caractères réel et certain du préjudice allégué ne sont pas établis ;

— le caractère direct du lien de causalité entre la prétendue faute et le préjudice allégué n’est pas davantage établi ;

Sur la responsabilité pour faute de la commune de Plaisance-du-Touch :

— aucune faute résultant de la déclaration d’illégalité du PLU ne peut lui être imputée dès lors que l’urbanisation de la zone en cause était conditionnée à la réalisation d’une desserte routière suffisante et que les travaux correspondants figuraient explicitement dans la concession d’aménagement et dans le dossier de réalisation de la ZAC ; la société PCE n’a donc pas été induite en erreur par le règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Plaisance-du-Touch ;

— ce même PLU n’a été déclaré illégal qu’au jour de la délivrance du permis de construire du 5 août 2016 et uniquement au motif de l’absence de dessertes suffisantes du projet de complexe ou du caractère certain de leur réalisation future, aménagements relevant uniquement de la charge de la société PCE et prévus par le programme des équipements publics de la ZAC ;

— les permis de construire successifs ont été déclarés illégaux au seul motif de ce défaut de dessertes suffisantes du projet ;

— les caractères, réel et certain, du préjudice allégué ne sont pas établis et la société PCE ne justifie pas de circonstances particulières permettant d’établir qu’elle a subi un manque à gagner du fait de l’impossibilité de réaliser cette opération immobilière ;

— le lien de causalité entre la prétendue faute et le préjudice allégué n’est pas établi ;

Sur la responsabilité quasi-contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch :

— le lien de causalité entre la prétendue faute et le préjudice allégué n’est pas établi ;

— la société PCE sollicite l’indemnisation de l’intégralité du préjudice allégué en sa qualité d’aménageur de la ZAC, y compris l’acquisition des terrains, alors que l’enrichissement sans cause allégué ne pourrait concerner que le réseau routier.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 5 janvier et 3 octobre 2023, le département de la Haute-Garonne, représenté par M^e Lafay, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société PCE à lui verser au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

Sur la responsabilité contractuelle du département de la Haute-Garonne :

— le doublement de la RD 924 a été demandé par la société PCE elle-même ;

— le département n’a pas méconnu ses obligations contractuelles ;

— le département décline toute responsabilité sur les aléas en termes de délais qui pourraient résulter des procédures de concertation avec le public et les administrations de l’Etat, conformément au IV du protocole d’accord du 18 décembre 2003 ;

— aucune déclaration d’utilité publique n’a été diligentée alors qu’il s’agissait d’une condition exigée pour l’engagement du département dans le projet d’aménagement ;

— la réalisation de la RD 924 par le département de la Haute-Garonne ne conditionnait pas la réalisation du projet « Val Tolosa », contrairement à l’obtention des autorisations administratives et de la libre disposition des emprises foncières par le SIDEXE ;

— en vertu de l’article VIII du protocole de 2003, les parties ont été dégagées de leurs obligations dès lors que l’ensemble des autorisations administratives nécessaires à la réalisation du projet routier ou du centre commercial n’ont pas été obtenues ;

— le projet de doublement de la RD 924 ne répondait pas aux exigences légales et une voie plus réduite constituait une solution alternative satisfaisante au sens du 4° de l’article L. 411-2 du code de l’environnement ;

— le caractère direct du lien de causalité entre l’absence de réalisation de la RD 924 et l’impossibilité de réaliser le projet de centre commercial n’est pas établi dès lors que d’autres centres commerciaux en nombre suffisant existent déjà aux alentours, et que le projet « Val Tolosa » ne revêt pas un intérêt public majeur et méconnaît les dispositions du code de l’environnement ;

Sur la responsabilité extracontractuelle du département :

— le préjudice allégué n’est pas établi dès lors que le département de la Haute-Garonne ne s’est jamais engagé dans le projet par une quelconque promesse ferme, précise et sans réserve ;

—  une permission de voirie permettant le déclassement des RD 82 et 924 a été accordée à la société PCE, conformément à l’engagement pris en la matière ;

— la réalisation préalable des voies de substitution, finalement non réalisées, était un prérequis du projet ;

— les conditions d’application de la théorie de l’enrichissement sans cause ne sont pas réunies ;

— l’imprudence de la société PCE doit être prise en compte pour le calcul d’une éventuelle indemnisation ;

Sur l’indemnisation demandée :

— les sommes demandées sont erronées, injustifiées ou invérifiables ;

— la valeur vénale des terrains a été surévaluée et leur prix de revente sous-évalué.

Par ordonnance du 25 janvier 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 26 février 2024 à 12 heures.

Des pièces ont été demandées le 7 et 10 février 2025 à la commune de Plaisance-du-Touch et au département de la Haute-Garonne afin de compléter l’instruction, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative.

Un mémoire présenté par la société PCE a été enregistré le 28 février 2025 mais n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— le code de l’environnement ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

— le code de l’urbanisme ;

— loi n° 2015-991 du 7 août 2015 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lejeune,

— les conclusions de M. Déderen, rapporteur public,

— et les observations de M^e Nahmias, représentant de la société PCE, de M^e Lafay, représentant le département de la Haute-Garonne, de M^e Laffitte, représentant de la commune de Plaisance-du-Touch, de M^e Carteret, représentante de la communauté de communes Le Grand Ouest toulousain et du SMEAT et de M. A, représentant du préfet de la Haute-Garonne.

Une note en délibéré présentée par la commune de Plaisance-du-Touch a été enregistrée le 29 avril 2025.

Considérant ce qui suit :

1. Depuis l’adoption le 11 décembre 1998, par le syndicat mixte d’études de l’agglomération toulousaine (SMEAT) du schéma directeur de l’agglomération toulousaine (SDAT) le plateau de la Ménude situé sur le territoire de la commune de Plaisance-du-Touch (Haute Garonne), fait l’objet d’un projet de développement économique. Par arrêté du 6 août 1999, le préfet de la Haute-Garonne a créé sur ce plateau une zone d’aménagement différé. Par délibération du 7 mars 2005, le Syndicat intercommunal de développement et d’expansion économique (SIDEXE), créé au cours de l’année 1991 par les communes de Plaisance-du-Touch, Fonsorbes et La Salvetat Saint-Gilles, a approuvé la création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC), dénommée « Les Portes de Gascogne », sur le plateau de la Ménude. Cette ZAC a pour objet l’aménagement d’une zone d’activités commerciales, artisanales, tertiaires et de loisirs. Par délibération du 21 février 2007, le SIDEXE a approuvé le choix de la société PCE en tant qu’aménageur de la ZAC pour la réalisation d’un projet de centre commercial et de loisirs, intitulé « Val Tolosa ». Par arrêté du 19 mars 2013, le préfet de la Haute-Garonne a prononcé la dissolution et la liquidation du SIDEXE et transféré tous ses terrains bâtis et non bâtis à la commune de Plaisance-du-Touch. Cette dernière s’est substituée au SIDEXE pour la poursuite des opérations d’aménagement de la ZAC des Portes de Gascogne. Par courriers du 27 décembre 2021, la société PCE a demandé à la commune de Plaisance-du-Touch, au département de la Haute-Garonne, à la communauté de communes du Grand Ouest Toulousain, au SMEAT et au préfet de la Haute-Garonne de l’indemniser des préjudices qu’elle estime avoir subis en conséquence de l’abandon de fait du projet « Val Tolosa ». En l’absence de réponse à ses demandes, la société PCE saisit le présent tribunal de conclusions indemnitaires tendant à la condamnation solidaire du département de la Haute-Garonne, de la commune de Plaisance-du-Touch, de la communauté de communes Le Grand Ouest Toulousain, du syndicat mixte d’études de l’agglomération toulousaine (SMEAT) et de l’Etat à lui verser la somme totale de 187 400 000 euros en indemnisation de ses préjudices allégués.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le SMEAT :

2. Le SMEAT fait valoir que, dans l’hypothèse où la requête de la société PCE serait dirigée contre le SCOT de la Grande Agglomération toulousaine, le délai de recours en annulation est expiré. Toutefois, la société PCE, qui n’a pas saisi le tribunal de conclusions à fin d’annulation de ce schéma de cohérence territoriale, demeure recevable à demander l’indemnisation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de l’adoption d’un tel document d’urbanisme. La fin de non-recevoir ainsi opposée par le SMEAT doit donc être écartée.

Sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de Plaisance-du-Touch :

3. La commune de Plaisance-du-Touch fait valoir que les conclusions indemnitaires présentées par la société PCE sont irrecevables dès lors qu’elles tendent à engager la responsabilité collective de plusieurs personnes publiques distinctes, sur le fondement de causes juridiques différentes et des chefs de préjudices et montants, eux-mêmes distincts. Toutefois, les conclusions de la commune et de la société PCE présentent entre elles un lien suffisant. Cette fin de non-recevoir doit donc être également écartée.

Sur la responsabilité de la commune de Plaisance-du-Touch :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la commune sur le fondement de la théorie du fait du prince :

4. Il résulte de l’instruction que le projet de construction du centre commercial et de loisirs « Val Tolosa » sur le plateau de la Ménude à Plaisance-du-Touch n’est plus d’actualité en raison des annulations successives par la juridiction administrative des deux permis de construire délivrés à la société PCE par le maire de cette commune. Ainsi, d’une part, par un arrêt du 14 juin 2016, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le permis de construire du 10 septembre 2009, ce que le Conseil d’Etat a confirmé par décision nos 402362, 402429 du 28 décembre 2017. D’autre part, le permis de construire du 5 août 2016, concernant le même projet, a été annulé par un jugement du présent tribunal du 5 février 2021, également confirmé par la décision n° 466055 du Conseil d’Etat du 6 décembre 2023.

5. La société PCE recherche la responsabilité de la commune de Plaisance-du-Touch sur le fondement de la théorie du fait du prince et soutient que les annulations précitées des permis de construire dont elle bénéficiait font directement obstacle à la poursuite de son projet sur le plateau de la Ménude, et ont finalement bouleversé l’équilibre du contrat la liant à la commune de Plaisance-du-Touch. Toutefois, il est constant que les décisions juridictionnelles portant annulation des permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016 n’ont pas été prises par la commune dans l’exercice de ses pouvoirs généraux mais par la juridiction administrative. La société PCE n’est donc pas fondée à rechercher la responsabilité contractuelle de la commune de Plaisance-du-Touch sur un tel fondement.

En ce qui concerne la responsabilité extracontractuelle de la commune :

S’agissant de l’existence d’une faute imputable à la commune de Plaisance-du-Touch :

6. Toute illégalité est constitutive d’une faute. Ainsi, la décision par laquelle l’autorité administrative délivre un permis de construire illégal constitue une faute de nature à engager sa responsabilité, à condition, notamment, que l’existence d’un lien de causalité direct et certain entre l’illégalité ainsi commise et le préjudice invoqué puisse être établi. Il est constant que les permis de construire susmentionnés du 10 septembre 2009 et du 5 août 2016 ont été jugés illégaux et annulés par la juridiction administrative. Ainsi, leur illégalité est constitutive de fautes susceptibles d’engager la responsabilité de la commune de Plaisance-du-Touch, au nom de laquelle ils ont été délivrés, envers la société PCE.

S’agissant des préjudices dont la société PCE entend obtenir la réparation :

7. En premier lieu, la société PCE entend obtenir l’indemnisation des dépenses qu’elle a vainement exposées en application de la législation sur l’urbanisme, à savoir les frais d’études, de constitution de la demande de permis de construire et les frais d’affichage.

8. Pour établir le montant de l’indemnité qu’elle demande, la société PCE produit des milliers de pièces, éparses et contenant un nombre important de documents étrangers à la résolution du litige, laissant ainsi au tribunal le soin de sélectionner parmi eux les éléments pertinents. Toutefois, seules les pièces pouvant être rattachées aux permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016 peuvent être retenues pour déterminer le montant de l’indemnité sollicitée.

9. Aussi, les pièces qui se rattachent au permis de construire délivré le 14 septembre 2007, et retiré par la commune le 12 décembre 2007, et dont il n’est pas démontré qu’elles auraient été utiles pour la constitution des deux dossiers de demandes de permis de construire suivants, déposés les 28 novembre 2008 et 13 février 2015, ne peuvent qu’être écartées. Par suite, seules les pièces dont il ressort avec certitude qu’elles sont rattachables aux frais d’études, de constitution de dossiers et d’affichages des permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016, et de leurs permis de construire modificatifs, peuvent être prises en compte pour le calcul de l’indemnisation sollicitée par la société PCE.

10. Parmi les pièces ainsi présélectionnées, seules peuvent être considérées comme présentant un lien suffisamment direct et certain avec les permis de construire annulés celles dont il ressort expressément qu’elles ont pour objet des frais d’études, de constitution du dossier de demande ou d’affichage de l’un ou l’autre de ces permis. Peuvent ainsi être retenues les deux factures des 23 mars et 25 mai 2009 établies par la société Bureau Véritas, d’un montant de 7 176 euros TTC chacune, pour des études « SSP – PC » et « SSP – centre commercial », les factures des 30 avril 2009 établies par la société Repromat, pour la « reproduction du PC en x2 » et le « panneau affichage PC », de 623,17 et 196,53 euros TTC, les notes d’honoraires d’huissiers de justice des 26 novembre 2009, 9 février 2011 et 6 septembre 2012, respectivement de 200, 1 100 et 743,16 euros TTC pour la réalisation de procès-verbaux d’affichage, la facture du 2 février 2010 du la société BEG, d’un montant de 14 770,60 euros TTC, relative à une prestation d’assistance à la réalisation d’une étude de sûreté et de sécurité publique « pour l’instruction du dossier de PC » ainsi que les notes d’honoraires des 12 et 22 mars 2012 émises par le Cabinet Bardon, respectivement de 1 794 et 2 392 euros TTC, relatives à des prestations « Opportunité de déposer un PC », « Mise au point de l’arrêté de PCM » et « Rédaction d’un projet de dossier PCM et d’un projet d’arrêté PCM ». Il en résulte que la société PCE est fondée à demander la condamnation de la commune de Plaisance-du-Touch à l’indemniser des dépenses qu’elle a vainement exposées pour les études, les constitutions des dossiers de demande et les affichages des deux permis de construire en cause et de leurs permis modificatifs respectifs, dans la seule limite d’une somme totale de 36 171,73 euros TTC dont elle justifie à ce titre.

11. En deuxième lieu, la société PCE demande l’indemnisation des frais d’achat du terrain d’assiette du projet « Val Tolosa ».

12. Toutefois, la société PCE, en tant que professionnelle de l’immobilier, ne pouvait raisonnablement poursuivre ses acquisitions des terrains servant d’assiette au projet de centre commercial et de loisirs sur le plateau de la Ménude au-delà de l’arrêt du 14 juin 2016 de la cour administrative d’appel de Bordeaux portant annulation du permis de construire initial du 10 septembre 2009. A compter de cette date, la société PCE a ainsi fait preuve d’imprudence alors que la viabilité et la légalité du projet en cause avaient sérieusement été remises en cause par les décisions de la juridiction administrative. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que les parcelles formant l’assiette du projet de construction, avant l’approbation le 20 décembre 2005 par le conseil municipal de la révision du plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch, étaient classées en zone agricole et n’étaient donc pas ouvertes à l’urbanisation. Aussi, avant le 20 décembre 2005, la société PCE était dépourvue de toute assurance suffisante quant à la constructibilité des parcelles litigieuses. Dès lors, le préjudice résultant de la perte de valeur foncière des parcelles que la société PCE a acquises avant l’entrée en vigueur de cette révision du plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch dont, au surplus, l’illégalité a postérieurement été révélée par jugement du 5 février 2021 du présent tribunal, ne présente pas de lien direct et certain avec la délivrance fautive des permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016. Il résulte de ce qui précède que la société PCE n’est fondée à se prévaloir uniquement d’une perte de valeur foncière des parcelles cadastrées BA 146, BC 12, BC 28, BC 30 et BC 31 acquises entre le 20 décembre 2005 et 14 juin 2016, en l’espèce le 27 mars 2014 pour le terrain d’assiette du projet de centre commercial et de loisirs « Val Tolosa ».

13. En l’espèce, d’une part, aux termes de l’acte de vente n° 7647 du 27 mars 2014, ces cinq parcelles ont été acquises par la société PCE avec quatre autres parcelles, pour un montant total de 33 959 257 euros TTC et pour une surface totale de 180 862 mètres carrés. Or, il résulte de l’instruction que les parcelles cadastrées BA 146, BC 12, BC 28, BC 30 et BC 31 représentent, au sein de cette surface, une surface totale de 133 367 mètres carrés. Par déduction, et sur la base d’un coût moyen au mètre carré, le prix d’achat des parcelles cadastrées BA 146, BC 12, BC 28, BC 30 et BC 31 peut être fixé à la somme totale de 25 041 436, 20 euros TTC.

14. D’autre part, la société PCE soutient qu’elle a acquis l’ensemble des parcelles composant le « secteur A », soit le terrain d’assiette du projet « Val Tolosa », pour un montant total de 29 984 982 euros. Il n’est pas contesté que la valeur foncière de ce « secteur A » était, au 31 décembre 2021, estimée à 6 000 688 euros. Par déduction, la valeur foncière résiduelle des parcelles cadastrées BA 146, BC 12, BC 28, BC 30 et BC 31 peut être établie à la somme de 5 011 370,22 euros au 31 décembre 2021, faute d’éléments postérieurs. Il en résulte que la société PCE est seulement fondée à demander la condamnation de la commune de Plaisance-du-Touch à lui verser la somme de 20 030 066 euros au titre de l’indemnisation de la perte foncière subie au 31 décembre 2021 et en lien direct avec les autorisations d’urbanisme illégalement délivrées pour ces parcelles d’assiette du projet en cause.

15. En troisième lieu, il résulte de ses écritures que la société PCE demande l’indemnisation des frais de notaires exposés pour l’acquisition des terrains d’assiette du projet de centre commercial, soit un montant de 640 833 euros pour ce qui concerne le « secteur A » de la ZAC des Portes de Gascogne. Toutefois, conformément à qui a été dit précédemment, et s’agissant du « secteur A », la société PCE est seulement fondée à demander l’indemnisation des frais de notaire afférents à l’achat des parcelles cadastrées BA 146, BC 12, BC 28, BC 30 et BC 31. Or, aucune des pièces produites ne permet de justifier le montant d’indemnisation sollicité par la requérante au titre de ces frais dits « de notaire ». En particulier, si un document « ZAC des Portes de Gascogne, Factures incluses au bilan de la ZAC en date du 9 avril 2021 » mentionne des frais libellés « notaires », ces dépenses sont comptabilisées au titre de l’année 2017 et concernent une autre étude notariale que celle du notaire en charge de la vente n° 7647 du 27 mars 2014.

16. En quatrième lieu, la société PCE sollicite l’indemnisation des frais de portage afférents aux terrains d’assiette de son projet. Pour le calcul de ces frais, elle propose la prise en compte, d’une part, un taux d’actualisation fixé à 5% et, d’autre part, pour chaque année, la valeur réelle des dépenses de l’année passée. Toutefois, et ainsi qu’il a été dit, d’une part, la société PCE n’est pas fondée à demander l’indemnisation des frais exposés postérieurement au 14 juin 2016. Aussi, elle ne saurait se prévaloir au titre des frais de portage exposés d’un recours à l’utilisation de l’année 2021 comme année de référence pour leur calcul. D’autre part, pour évaluer les frais de portage allégués antérieurs à l’année 2011, la société PCE se réfère à des données de l’année 2006, antérieures à sa désignation le 21 février 2007 par le SIDEXE en tant qu’aménageur de la ZAC. Dans ces conditions, la seule production de la formule mathématique du calcul des frais de portage allégués, ne permet pas au tribunal de procéder à une détermination certaine de ces coûts de portage en l’absence de production de données annuelles pertinentes et justifiées pour la période. Par suite, la demande d’indemnisation des frais de portage présentée ne peut qu’être rejetée.

17. En dernier lieu, la société PCE demande l’indemnisation du manque à gagner lié à l’annulation des permis de construire de 2009 et 2016 et à l’impossibilité de réalisation du projet de centre commercial et de loisirs dont elle devait retirer des bénéfices. Toutefois, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière en raison de l’annulation par la juridiction administrative d’un permis de construire pour illégalité revêt un caractère éventuel et ne peut ouvrir droit à indemnisation. En l’espèce, du fait de l’annulation des permis de construire litigieux, la société PCE doit être regardée comme n’ayant jamais obtenu un droit à construire. Par suite, le bénéfice qu’elle aurait pu retirer des constructions envisagées aurait résulté d’une opération elle-même illégale. La société requérante n’est donc pas fondée à demander l’indemnisation du manque à gagner allégué.

En ce qui concerne la responsabilité quasi-contractuelle de la commune sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause :

18. La société PCE soutient que la commune de Plaisance-du-Touch s’est enrichie à due proportion de son propre appauvrissement dès lors que les études préparatoires et les équipements qu’elle a réalisés pour la déviation de la RD 82, qui devait participer à la desserte routière du futur complexe commercial et de loisirs, ont été intégralement utiles à la commune. De plus, la société PCE fait valoir sa participation financière à la réalisation de la RD 924, dont la maîtrise d’ouvrage de la première tranche a été confiée à la commune le 8 juillet 2016.

19. Toutefois, d’une part, en vertu de l’article 4.1.1 du contrat du 7 mai 2007 sur le fondement duquel les relations contractuelles entre la société PCE perdurent à ce jour, les travaux de déviation de la RD 82 relèvent exclusivement de la charge de la société PCE en tant qu’aménageur de la ZAC des Portes de Gascogne. D’autre part, la participation financière de la société PCE aux travaux de réalisation de la RD 924 est prévue par l’article 3 du protocole du 18 décembre 2003 tel que modifié par un avenant du 8 juillet 2016. Il en résulte que ces dépenses relèvent de stipulations contractuelles en vigueur. Par suite, la société PCE n’est pas fondée à demander leur remboursement sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause.

20. Il résulte de tout ce qui précède que la société PCE est seulement fondée à solliciter la condamnation de la commune de Plaisance-du-Touch à lui verser la somme totale de 20 066 237,73 euros.

Sur la responsabilité du département de la Haute-Garonne :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle du département :

21. Par un protocole du 18 décembre 2003, modifié par un avenant du 8 juillet 2016, la commune de Plaisance-du-Touch, le département de la Haute-Garonne et la société PCE ont convenu des modalités de réalisation de la première tranche de la RD 924 pour la partie située entre la déviation de la RN 124 et la RD 24, préalable indispensable pour la desserte routière et la viabilité du projet de centre commercial du plateau de la Ménude.

S’agissant du respect de ses obligations contractuelles par le département avant le 8 juillet 2016 :

22. D’une part, aux termes des stipulations de l’article III de ce protocole, relatif à la maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre, dans sa version applicable jusqu’au 8 juillet 2016 : « Le conseil général s’engage à assurer la maîtrise d’ouvrage de la réalisation de la première trance de la RD 924 telle que définie au II ci-dessus. / La maîtrise d’œuvre sera confiée aux services techniques du conseil général. ». Aux termes de l’article II : " A – Tracé : La première tranche de la RD 924, comprise entre les points A et C du plan joint en annexe A, a pour origine le demi échangeur réalisé par l’Etat entre la RN 124 (déviation de LEGUEVIN) et la RD 65 sur la commune de LEGUEVIN. Après avoir traversé le ruisseau de l’Aussonnelle, le tracé suit la vallée de ce cours d’eau sur la commune de LA SALVETAT SAINT-GILLES et monte ensuite sur le plateau pour rejoindre la RD 82 puis la RD 24 sur la commune de PLAISANCE-DU-TOUCH. / II. B – Les points d’échanges : Cette future voie aura un statut de déviation d’agglomération. Les accès directs seront interdits. Les échanges se feront par l’intermédiaire de carrefours aménagés. Les travaux comprendront : / – la transformation du demi-échangeur avec la RN 124 en échangeur complet ; / – la création d’un point d’échange à niveau avec la RD 82 ; / – la création d’un point d’échange à niveau avec la RD 24 compatible avec la réalisation de la poursuite de la RD 924 vers la RD 632. / II. C – Caractéristiques : Le projet départemental prévoit la création d’une route de type rase campagne composée d’une chaussée unique avec une file de circulation par sens, des accotements et des fossés enherbés. / Au-delà de cet aménagement, le développement de la ZAC nécessite la réalisation d’une 2 x 2 voies depuis la RN 124. De plus, PCE souhaite une voirie avec des caractéristiques urbaines (trottoirs, éclairage public, aménagements paysagers et cheminement piétons cycles) dans la partie comprise entre la RD 82 et la RD 24. / La réalisation de ce complément d’aménagement, dont les principes sont définis dans les plans en annexe A, fait l’objet du présent protocole. / Les aménagements réalisés par le Conseil Général comprendront les prestations suivantes : – réalisation des chaussées avec les caractéristiques induites par le type de voie et les trafics attendus / – aménagement du terre-plein central et des trottoirs ou accotements suivant les section / – évacuation des eaux pluviales vers les exécutoires naturels ou le réseau de la ZAC / – éclairage public des voies de circulation routière pour la partie avec bordures et trottoirs / – signalisation de police et directionnelle / – protection phoniques éventuelles / Les aménagements réalisés par le Conseil Général ne comprendront pas les autres équipements particuliers : / – la piste cyclable indiquée sur le plan en annexe A / – les espaces verts délimités sur le plan en annexe A / – la signalétique propre au jalonnement des activités de la zone. « Aux termes de l’article IV de ce protocole : » () / Le Conseil Général dégage toute responsabilité sur les aléas en termes de délais qui pourraient résulter des procédures de concertation avec le public et les administrations d’Etat. Cependant, le Département mettra tout en œuvre pour que les procédures ne dépassent pas délais indiqués en annexe B. / () « . Aux termes de l''article VI de ce protocole : » Le planning de réalisation de la première tranche de la RD 924 par le Conseil Général figure en pièce annexe B. / Sous réserve de l’obtention des autorisations administratives avant fin 2005 et de la possibilité de disposer des emprises foncières nécessaires sans avoir recours à une procédure d’expropriation, les travaux pourront être réalisés mi-2007. « Aux termes de son article VIII : » Les parties signataires seront dégagées de leurs obligations dans le cas où l’ensemble des autorisations administratives nécessaires à la réalisation du projet routier ou du centre commercial ne seraient pas obtenues. "

23. Il résulte de ces stipulations, ainsi que des prévisions figurant à l’annexe B de ce protocole, que le département de la Haute-Garonne, en tant que maître d’ouvrage, devait réaliser la première tranche de la RD 924, située entre la RD 82 et la RD 24, avant le 14 mai 2007, date prévue de réception des travaux. Toutefois, il résulte clairement des stipulations combinées des articles VI et VIII que le département n’était tenu par une telle obligation que pour autant que les autorisations administratives nécessaires aient été délivrées avant la fin de l’année 2005.

24. Or, en l’espèce, il est constant que le département de la Haute-Garonne n’a pas obtenu les autorisations administratives nécessaires à la réalisation de la première tranche de RD 924 avant la fin de l’année 2005, ainsi que le relève la cour administrative d’appel de Bordeaux dans son arrêt du 14 juin 2016. Dès lors, le département de la Haute-Garonne n’était plus tenu, à compter de l’année 2006, de faire réaliser la première tranche de la RD 924 dans les délais impartis par le protocole précité. La société requérante n’est donc pas fondée à soutenir qu’il a méconnu ses obligations contractuelles en ne réalisant pas la première tranche de la RD 924 avant le 14 mai 2007.

25. En outre, la société PCE soutient que, à compter de l’année 2015, le département a manqué à son obligation de mettre tout en œuvre afin de réaliser le projet « Val Tolosa », aurait fait preuve de mauvaise volonté et remis publiquement en cause la pertinence du projet. Certes, le département de la Haute-Garonne a, au cours de l’année 2015, formulé auprès du cabinet de la présidence de la République certaines réserves à l’égard du projet « Val Tolosa », compte tenu du temps écoulé depuis la délivrance du permis de construire du 10 septembre 2009, de la complexité des autorisations administratives nécessaires et de la multiplicité des recours intentés qui ont retardé la réalisation du projet. Il est ainsi établi que le département de la Haute-Garonne a changé de positionnement à l’égard du projet « Val Tolosa » et fait preuve d’une plus grande prudence. Par lettre de mission du 18 janvier 2016, le préfet de la Haute-Garonne a initié une médiation entre les parties, qui a abouti à la conclusion le 31 mars 2016 d’un accord-cadre pour la réalisation du projet « Val Tolosa ». Toutefois, en l’absence d’obtention définitive des autorisations nécessaires au projet avant la fin d’année 2005, le département de la Haute-Garonne était dégagé de toutes ses obligations contractuelles en termes de délai. Par suite, le moyen tiré d’une méconnaissance de ses obligations contractuelles doit être écarté.

S’agissant du respect par le département de ses obligations contractuelles après le 8 juillet 2016 :

26. Aux termes de l’article III du protocole du 18 décembre 2003 modifié par un avenant du 8 juillet 2016 : « Le Département est le maître d’ouvrage unique de l’opération définie à l’article II qui sera réalisée sur les terrains qui lui seront cédés par la Ville à l’issue de l’opération. / Le Département passera avec la Ville une convention de mandat de maîtrise d’ouvrage afin que celle-ci assure, en son nom et pour son compte, la réalisation de l’opération définie à l’article II y compris les points d’échange et les mesures compensatoires. / Cette convention de mandat, dont un projet est annexé aux présentes, fixera un planning de réalisation de la première tranche de la RD 924, tel que défini à l’annexe B du présent protocole, compatible avec les délais de réalisation du projet global PCE tel que défini par l’accord-cadre du 31 mars 2016 (). / Enfin, la Ville autorise le Département à réaliser l’opération définie à l’article II sur des terrains lui appartenant et destinés à devenir la propriété du Département à l’issue de l’opération définie à l’article II. ». Aux termes de l’article VI modifié par cet accord-cadre : « Concernant la réalisation de la première tranche de la RD 924 : / Le Département et la Ville signeront dans les meilleurs délais, à compter de la signature du présent avenant, et au plus tard avant le 30 septembre 2016, la convention de mandat de maîtrise d’ouvrage conclue avec le Département et visée à l’article III (ANNEXE D). / Par ailleurs, les parties s’engagent à tout mettre en œuvre pour respecter le délai de réalisation de la première tranche de la RD 924 tel qu’il est détaillé en annexe B. / () ». Aux termes de son article VIII modifié : « Les Parties conviennent de tout mettre en œuvre pour la réalisation de leurs engagements respectifs. Toutefois, si les autorisations nécessaires, notamment à la réalisation du projet de ZAC tel que défini par l’accord cadre du 31 mars 2016 n’étaient pas obtenues, elles en seraient dégagées. / Cette disposition ne concerne pas les relatives au cinéma visé au point B () de l’accord-cadre du 31 mars 2016. () / Il sera mis fin à la présente en cas de faute de l’une des Parties, à l’issue d’un préavis de 3 mois après mise en demeure de respecter ses engagements adressée par pli recommandé par la plus diligente des deux autres parties et restée sans effet. La partie fautive s’engage à indemniser les deux autres parties des conséquences, pour chacune d’entre elles, de la résiliation de la présente sur la réalisation de ses engagements. ». Enfin, l’annexe B au protocole relative à l’échéancier du délai de réalisation de la première tranche de la RD 924 a été modifiée.

27. Le tribunal a demandé au département de la Haute-Garonne, en application de l’article R. 613-1-1 du code de justice administrative, la production de la convention de maîtrise d’ouvrage du 8 juillet 2016 qu’il a conclue avec la commune de Plaisance-du-Touch. Aux termes de l’article 1er de cette convention : « L’objet de la présente convention est de confier à la Ville, qui l’accepte, un mandat de maîtrise d’ouvrage pour la réalisation de la RD située entre la RD 42 et la RD 24 (). La Ville en application du présent mandat interviendra au nom et pour le compte du Conseil départemental, maître d’ouvrage de l’opération, dans les conditions fixées ci-après. / () ». En vertu de l’article 2 de cette convention, le mandat de maîtrise d’ouvrage a pris effet dès la notification de la convention par le conseil départemental de la Haute-Garonne. L’article 3 de la même convention comporte un calendrier d’exécution des travaux qui fixe le début de ces travaux au mois d’octobre 2017 et leur réception au mois de novembre 2018.

28. En l’espèce, par convention du 8 juillet 2016, le département de la Haute-Garonne a donc donné mandat à la commune de Plaisance-du-Touch pour qu’elle assure la maîtrise d’ouvrage de la réalisation de la première tranche de la RD 924 en son nom et pour son compte. Dans ces conditions, le département demeure seul responsable des éventuels manquements à ses obligations contractuelles définies par le protocole d’accord du 18 décembre 2003 dans sa rédaction issue de l’avenant du 8 juillet 2016.

29. Toutefois, il est constant que la réalisation de la première tranche de la RD 924 était subordonnée à la délivrance par le préfet de la Haute-Garonne de l’autorisation prévue à l’article L. 411-2 du code de l’environnement permettant de déroger à la conservation des espèces végétales et animales protégées présentes sur les terrains d’assiette du projet de route. Par arrêté préfectoral du 17 octobre 2014, cette autorisation a été accordée au département de la Haute-Garonne. Toutefois, cet arrêté du préfet de la Haute-Garonne a été annulé par jugement du 6 septembre 2018 du tribunal administratif de Toulouse, qui a ensuite été confirmé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 29 décembre 2020. Dès lors, le département de la Haute-Garonne et son mandataire ont, à bon droit, fait preuve de prudence en ne débutant pas les travaux de réalisation de la RD 924, face à cette remise en cause de la légalité de l’autorisation précitée du 17 octobre 2014. Ainsi, compte tenu de l’incertitude sérieuse pesant sur la possibilité d’obtenir l’autorisation préalable de déroger à la conservation des espèces végétales et animales protégées, la société PCE n’est pas fondée à soutenir que le département de la Haute-Garonne aurait manqué à ses obligations contractuelles. Le moyen est donc écarté.

En ce qui concerne la responsabilité extracontractuelle pour faute du département :

30. D’une part, la société PCE soutient que le département de la Haute-Garonne a commis une faute en faisant preuve de mauvaise volonté à compter de l’année 2015, qui aurait été à l’origine d’un retard préjudiciable dans la préparation des travaux de la RD 924. Toutefois, en se bornant à produire un procès-verbal d’état des lieux dressé le 14 février 2017 par le maire de Plaisance-du-Touch et comportant la mention d’une permission de voirie délivrée le 12 octobre 2016, la société PCE ne démontre pas cette volonté du département de retarder la réalisation des travaux, ni les effets préjudiciables d’un tel retard. La faute alléguée n’est ainsi pas démontrée.

31. D’autre part, il résulte de ce qui a été dit précédemment que la réalisation du premier tronçon de la RD 924 était un engagement contractuel du département de la Haute-Garonne, soumis à la condition de l’obtention préalable des autorisations administratives nécessaires avant la fin de l’année 2005. Aussi, la société PCE n’est pas fondée à invoquer une méconnaissance par le département d’un de ses engagements sur un fondement extracontractuel alors qu’au demeurant, aucune faute de cette nature de la part du département n’est établie. Par suite, le moyen doit être écarté.

En ce qui concerne la responsabilité quasi-contractuelle du département sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause :

32. D’une part, en vertu de l’article 3 du protocole du 18 décembre 2003, modifié par avenant du 8 juillet 2016, la commune de Plaisance-du-Touch et la société PCE se sont engagées à prendre en charge l’intégralité du coût de réalisation de la première tranche de la RD 924, « sachant qu’en sa qualité de maîtrise d’ouvrage mandaté, la ville s’engagera à faire tout son possible pour respecter le montant de cette estimation. Toutefois, s’il devait être dépassé, la ville et PCE feront leur affaire de ce surcoût par toutes négociations et moyens à leur convenance ».

33. Il en résulte que la participation de la société PCE dans le financement des travaux de réalisation de la première tranche de la RD 924 figure expressément dans les stipulations du protocole du 18 décembre 2003. Elle n’est donc pas fondée à en demander l’indemnisation sur le fondement de l’enrichissement sans cause. Par ailleurs, la société PCE ne démontre pas avoir subi à ce titre un surcoût qui, en tout état de cause, devait être pris en charge par la commune de Plaisance-du-Touch et elle-même, conformément aux stipulations précitées.

34. D’autre part, en vertu de l’article 4.1.1 du contrat du 7 mai 2007, sur le fondement duquel perdurent les relations contractuelles entre la commune de Plaisance-du-Touch et la société PCE, alors que cette dernière s’est engagée à prendre en charge l’intégralité du financement de la déviation de la RD 82. Cette intervention de la société PCE sur la voie relative à la déviation de la RD 82 est également prévue par l’article VI modifié par l’avenant du 8 juillet 2016 du protocole du 18 décembre 2003, qui lie la société PCE, la commune de Plaisance-du-Touch et le département de la Haute-Garonne. En revanche, ces stipulations ne prévoient aucune intervention du département de la Haute-Garonne sur la RD 82. Enfin, il n’est pas établi que le département disposerait désormais de la propriété de cette portion de la RD 82, qui aurait été financée et réalisée par la société PCE. Il en résulte que la société requérante n’est pas fondée à demander à ce titre une indemnisation par le département de la Haute-Garonne sur le fondement de la théorie de l’enrichissement sans cause.

35. Il résulte de tout ce qui précède que les demandes indemnitaires présentées par la société PCE à l’encontre du département de la Haute-Garonne doivent être écartées.

Sur la responsabilité de la communauté de communes Le Grand Ouest toulousain :

36. La société PCE fait valoir la responsabilité pour faute de la communauté de communes du Grand Ouest toulousain dès lors que le plan local d’urbanisme de la commune de Plaisance-du-Touch adopté le 20 décembre 2005, et sur le fondement duquel les permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016 ont été délivrés, s’est révélé illégal.

En ce qui concerne la personne publique responsable d’une illégalité fautive entachant le plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch :

37. D’une part, aux termes de l’article L. 5210-1-1 A du code général des collectivités territoriales : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les métropoles. » Aux termes de l’article L. 5211-5 de ce code : « () / III. – Le transfert des compétences entraîne de plein droit l’application à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transport, des dispositions des trois premiers alinéas de l’article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5. / () L’établissement public de coopération intercommunal est substitué de plein droit, à la date du transfert des compétences, aux communes qui le créent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. » Aux termes de l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, applicable lors de l’adoption du plan local d’urbanisme du 20 décembre 2005 : " I.- La communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants : / 1° Aménagement de l’espace ; / 2° Actions de développement économique intéressant l’ensemble de la communauté. () / III. – La définition des compétences transférées au sein de chacun des groupes est fixée par la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté. / IV. L’intérêt communautaire des compétences exercées au sein des groupes mentionnés aux I et II est déterminé à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté de communes. / () ". Enfin, la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové a modifié l’article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales et a inclus, à compter du 27 mars 2014, l’adoption des plans locaux d’urbanisme dans le champ de compétence de la communauté de communes.

38. Aux termes du premier alinéa du XII de l’article 133 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République : « Sauf dispositions contraires, pour tout transfert de compétence ou délégation de compétence prévu par le code général des collectivités territoriales, la collectivité territoriale ou l’établissement public est substitué de plein droit à l’Etat, à la collectivité ou à l’établissement public dans l’ensemble de ses droits et obligations, dans toutes ses délibérations et tous ses actes ». Il en résulte que, sauf dispositions législatives contraires, le transfert de compétences par une collectivité territoriale à un établissement public de coopération intercommunale, effectué sur le fondement des dispositions du code général des collectivités territoriales, implique la substitution de plein droit de cet établissement à la collectivité dans l’ensemble de ses droits et obligations attachés à cette compétence, y compris lorsque ces obligations trouvent leur origine dans un événement antérieur au transfert.

39. Il résulte de ce qui précède que l’adoption d’un plan local d’urbanisme ressortit, depuis l’entrée en vigueur de la loi du 24 mars 2014 précitée, à la compétence de la communauté de communes. Un tel transfert de compétence implique la substitution de plein droit de la communauté de communes du Grand Ouest toulousain à la commune de Plaisance-du-Touch dans l’ensemble de ses droits et obligations attachés à cette compétence, notamment les obligations issues de la modification du plan local d’urbanisme de cette commune le 20 décembre 2005.

En ce qui concerne l’existence d’une faute de nature à engager la responsabilité de l’administration :

40. Sous réserve, en ce qui concerne les vices de formes ou de procédure, des dispositions de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme, et à la condition de faire en outre valoir que ce permis méconnaît les dispositions d’urbanisme pertinentes remises en vigueur par l’effet de la déclaration d’illégalité, il peut être utilement soutenu devant le juge qu’un permis de construire a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal. Cette règle s’applique que le document ait été illégal dès l’origine ou que son illégalité résulte de circonstances de fait ou de droit postérieures. Par suite, il convient de se placer à la date de délivrance du permis de construire en cause pour apprécier la légalité du plan local d’urbanisme sous l’empire duquel il a été délivré.

41. En application du principe ci-dessus énoncé, le tribunal administratif de Toulouse a, par jugement du 5 février 2021, déclaré illégal le plan local d’urbanisme de la commune de Plaisance-du-Touch et annulé le permis de construire du 5 août 2016 qui avait été délivré sur son fondement. Par un arrêt du 25 mai 2022, la cour administrative d’appel de Toulouse a également accueillie cette illégalité du plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch, tel que révisé le 5 février 2021, pour rejeter l’action en appel, au motif que le conseil municipal de cette commune, qui ne pouvait pas ouvrir à l’urbanisation une zone ne bénéficiant pas, à brève échéance, d’une capacité suffisante pour desservir les constructions à y implanter, a commis une erreur manifeste d’appréciation quant au classement du terrain d’assiette du projet en zone « 1AUF ». Cette illégalité est constitutive d’une faute susceptible d’engager la responsabilité de la communauté de communes du Grand Ouest toulousain.

42. Toutefois, conformément au principe énoncé au point 40 du présent jugement, l’illégalité du plan local d’urbanisme de Plaisance-du-Touch doit être appréciée à la date de délivrance du permis de construire du 5 août 2016. Or, ainsi qu’il a été dit, la société PCE, en tant que professionnelle de l’immobilier, aurait dû cesser d’exposer des dépenses supplémentaires dès lors que, par un arrêt du 14 juin 2016, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le permis de construire du 10 septembre 2009 et donc remis en cause la viabilité du projet « Val Tolosa ». Il en résulte que la société requérante n’est pas fondée à demander l’indemnisation des préjudices nés postérieurement au 14 juin 2016, ce qui exclut tout chef de préjudices né le 5 août 2016. Par suite, cette demande d’indemnisation, en tant qu’elle est dirigée contre la communauté de communes du Grand Ouest toulousain, ne peut qu’être rejetée.

Sur la responsabilité du SMEAT :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute du SMEAT :

43. La société PCE soutient que le SMEAT est responsable des incohérences, contradictions et ambiguïtés qui entachent le SCOT de la Grande agglomération toulousaine et qui auraient conduit à l’annulation par la juridiction administrative des autorisations dérogatoires à la conservation des espèces protégées dont elle bénéficiait.

S’agissant de la compétence du SMEAT :

44. Aux termes de l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme : " Le schéma de cohérence territoriale est élaboré par : / 1° Un établissement public de coopération intercommunale ; / 2° Un syndicat mixte, un pôle métropolitain ou un pôle d’équilibre territorial et rural constitué exclusivement des communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma ; / 3° Un syndicat mixte si les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents compris dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale ont tous adhéré à ce syndicat mixte et lui ont transféré la compétence en matière de schéma de cohérence territoriale. Dans ce cas, seuls les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compris dans le périmètre du schéma de cohérence territoriale prennent part aux délibérations concernant le schéma. / L’établissement public mentionné aux 1°, 2° et 3° est également chargé de l’approbation, du suivi et de l’évolution du schéma ou des schémas de cohérence territoriale. / () ".

45. Aux termes de l’article L. 122-1-1 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable du 13 janvier 2011 au 1er janvier 2016 : « Le schéma de cohérence territoriale respecte les principes énoncés aux articles L. 110 à L. 1212-1. Il comprend un rapport de présentation, un projet d’aménagement et de développement durables et un document d’orientation et d’objectifs. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. » Aux termes de l’article L. 141-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable du 1er janvier 2016 au 1er avril 2021 : " Le schéma de cohérence territoriale comprend : / 1° Un rapport de présentation ; / 2° Un projet d’aménagement et de développement durables ; / 2° Un document d’orientation et d’objectifs. / Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques. "

46. En l’espèce, le SMEAT, créé en 1991, est chargé d’élaborer le SCOT de la Grande Agglomération toulousaine. Ce schéma de cohérence territoriale a été approuvé par le SMEAT le 15 juin 2012, a fait l’objet d’une première révision le 27 avril 2017.

S’agissant des autorisations dérogatoires à la conservation des espèces protégées :

47. Aux termes de l’article L. 411-2 du code de l’environnement : " () / 4° La délivrance de dérogations aux interdictions mentionnées aux 1°, 2° et 3° de l’article L. 411-1, à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante, pouvant être évaluée par une tierce expertise menée, à la demande de l’autorité compétente, par un organisme extérieur choisi en accord avec elle, aux frais du pétitionnaire, et que la dérogation ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle : / a) Dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore sauvages et de la conservation des habitats naturels ; / b) Pour prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ; / c) Dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ; / d) A des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ; / e) Pour permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens. / 5° La réglementation de la recherche, de la poursuite et de l’approche, en vue de la prise de vues ou de son, et notamment de la chasse photographique des animaux de toutes espèces et les zones dans lesquelles s’applique cette réglementation, ainsi que des espèces protégées en dehors de ces zones ; / 6° Les règles que doivent respecter les établissements autorisés à détenir ou élever hors du milieu naturel des spécimens d’espèces mentionnés au 1° ou au 2° du I de l’article L. 411-1 à des fins de conservation et de reproduction de ces espèces ; / 7° Les mesures conservatoires propres à éviter l’altération, la dégradation ou la destruction des sites d’intérêt géologique mentionnés au 1° et la délivrance des autorisations exceptionnelles de prélèvement de fossiles, minéraux et concrétions à des fins scientifiques ou d’enseignement. / () ".

48. Il résulte de ces dispositions que le préfet de département peut autoriser la réalisation de travaux portant atteinte à la conservation des espèces protégées présentes sur le terrain d’assiette des opérations à condition qu’il n’existe pas d’autre solution satisfaisante et notamment lorsqu’il existe des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement.

S’agissant des faits de l’espèce :

49. Il résulte de l’instruction que, par un arrêté du 29 août 2013, le préfet de la Haute-Garonne a autorisé la société PCE à déroger à la conservation des espèces protégées présentes sur le terrain d’assiette du projet « Val Tolosa », en application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Toutefois, par un jugement du 8 avril 2016, le présent tribunal administratif a annulé cet arrêté au motif qu’il n’était pas démontré que le projet « Val Tolosa » constituerait un cas exceptionnel dont la réalisation se révèlerait indispensable. Par un arrêt du 13 juillet 2017, la cour administrative d’appel de Bordeaux a confirmé cette annulation notamment aux motifs, d’une part, que les contradictions internes au SCOT adopté en 2012 ne permettaient pas de caractériser une intention de ses auteurs de faire du plateau de la Ménude un pôle majeur métropolitain et donc de l’inscrire dans une politique publique de développement de pôle commercial majeur et, d’autre part, que la surface commerciale totale du projet serait supérieure au seuil maximal de 75 000 mètres carrés fixé par les prescriptions du SCOT de 2012.

50. Par ailleurs, par un arrêté du 12 juillet 2017, le préfet de la Haute-Garonne a de nouveau autorisé les porteurs du projet « Val Tolosa », dont la société PCE, à déroger à la conservation des espèces protégées présentes sur le site, en application de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Par un jugement du 6 septembre 2018, le présent tribunal a annulé cet arrêté au motif que le projet « Val Tolosa » ne répondait pas à une raison impérative d’intérêt public. En effet, le tribunal a jugé, en premier lieu, qu’il n’était pas établi que l’offre commerciale déjà présente à l’époque n’était pas suffisante pour accompagner la densification de la partie ouest de l’agglomération toulousaine alors que, par ailleurs, le SCOT de 2012 préconisait de limiter l’extension des pôles commerciaux, existants ou futures, sur le territoire concerné et, plus généralement, de contenir la mutation des zones d’activités économiques en zones commerciales. En deuxième lieu, il a jugé que les créations d’emplois annoncées seraient insuffisantes pour que le projet puisse répondre à une raison impérative. En dernier lieu, le tribunal administratif a jugé que le projet « Val Tolosa » avait une nature essentiellement commerciale, que des ajouts d’ordres culturel et environnemental n’avaient pas dissipée. Cette analyse a été confirmée par la cour administrative d’appel de Bordeaux qui, aux termes d’un arrêt du 29 décembre 2020, a considéré que les premiers juges avaient, à bon droit, jugé, à l’aide d’un faisceau d’indices, contenus notamment dans le SCOT de 2012 et le document d’aménagement commercial de la Grande Agglomération toulousaine, que le site d’implantation du projet n’était pas identifié comme un site prioritaire d’aménagement commercial. Par ailleurs, la cour administrative d’appel a rappelé que les juges de première instance s’étaient prononcés au regard d’un ensemble de documents d’urbanisme et avaient analysée l’économie générale du SCOT de la Grande Agglomération toulousaine adopté en 2012 qui préconise la limitation du développement des pôles commerciaux existants et futurs à Plaisance-du-Touch.

51. Il résulte de ce qui précède que les annulations des arrêtés préfectoraux des 29 août 2013 et 12 juillet 2017 sont fondées sur l’absence d’intérêt public majeur du projet « Val Tolosa » au regard des dispositions de l’article L. 411-2 du code de l’environnement. Les contradictions relevées entre les documents du SCOT de la Grande Agglomération toulousaine, en vigueur en 2012, ont été, parmi d’autres éléments, révélatrices de cette absence d’intérêt public majeur. Par suite, le moyen tiré de ce que ces contradictions seraient constitutives d’une faute de la part du SMEAT au regard du principe d’intelligibilité de la norme est dénué de fondement.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute du SMEAT :

52. Aux termes de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme : « N’ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d’hygiène et d’esthétique ou pour d’autres objets et concernant, notamment, l’utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l’interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. / Toutefois, une indemnité est due s’il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l’état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain. Cette indemnité, à défaut d’accord amiable, est fixée par le tribunal administratif, qui tient compte de la plus-value donnée aux immeubles par la réalisation du plan local d’urbanisme approuvé ou du document en tenant lieu. »

53. Ces dispositions instituent un régime spécial d’indemnisation exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute de l’administration pour rupture de l’égalité devant les charges publiques. Elles ne font toutefois pas obstacle à ce que le propriétaire dont le bien est frappé d’une servitude prétende à une indemnisation dans le cas exceptionnel où il résulte de l’ensemble des conditions et circonstances dans lesquelles la servitude a été instituée et mise en œuvre, ainsi que de son contenu, que ce propriétaire supporte une charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l’objectif d’intérêt général poursuivi.

54. En l’espèce, le SMEAT de la Grande Agglomération toulousaine a, le 15 juin 2012, adopté un SCOT dont il ne ressort pas que ses auteurs auraient eu l’intention de classer le projet « Val Tolosa » parmi les sites prioritaires d’aménagement commercial. Au demeurant, il résulte de l’arrêt précité de la cour administrative d’appel de Bordeaux du 13 juillet 2017 que ce SCOT fixait la limite d’une offre totale de surface commerciale à 75 000 mètres carrés maximum pour les secteurs non desservis en transport en commun en site propre, alors que le projet « Val Tolosa » représentait une surface commerciale totale de 79 063 mètres carrés en méconnaissance de ce plafonnement. Le 27 avril 2017, le SMEAT a adopté une première révision du SCOT de la Grande Agglomération toulousaine, dont il ressort, à la lecture du document d’orientation et d’objectifs, une volonté de rationaliser l’offre commerciale sur le territoire en la polarisant. Ainsi, s’agissant du plateau de la Ménude, le SCOT de 2017 indique qu’il constitue un « pôle secondaire » d’offre commerciale, ce qui correspond à une offre de niveau 2. Ainsi, aux termes de sa prescription P86 : " Dans les pôles secondaires (), un développement des grandes surfaces peut se faire dans la limite d’une offre totale sur la commune de 20 000 m2 [de surface commerciale] et de 50 000 m2 [de surface commerciale] dans les secteurs de Toulouse. / Si un pôle commercial dispose d’une desserte en [transports en commun] structurant, les seuils de développement seront bonifiés de + 20%. ", le développement des surfaces commerciales est plus restreint dans les pôles secondaires que dans les pôles dits majeurs, sans toutefois être interdit.

55. A supposer que de telles prescriptions soient constitutives d’une servitude d’urbanisme au sens de l’article L. 105-1 précité du code de l’urbanisme, la requérante ne démontre pas en quoi ces contraintes sont à l’origine du préjudice qu’elle estime avoir subi. En revanche, les autorisations préfectorales des 29 août 2013 et 12 juillet 2017 ont été annulées par la juridiction administrative au motif de leur illégalité au regard de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, dès lors qu’il n’était pas démontré que le projet « Val Tolosa » répondait à un intérêt public majeur au sens de ces dispositions. Il en résulte que la société PCE n’est pas fondée à demander une indemnisation à ce titre sur le fondement de l’article 105-1 du code de l’urbanisme. Enfin, elle n’est pas davantage fondée à rechercher la responsabilité sans faute du SMEAT sur le fondement des stipulations de l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

56. Enfin, conformément au principe rappelé au point 53 du présent jugement, le régime spécial d’indemnisation institué par les dispositions de l’article L. 105-1 du code de l’urbanisme est exclusif de l’application du régime de droit commun de la responsabilité sans faute pour rupture d’égalité devant les charges publiques. Par suite, la société PCE n’est pas fondée à demander son indemnisation sur le fondement de ce régime spécial.

Sur la responsabilité de l’Etat :

En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l’Etat :

57. D’une part, la société PCE recherche la responsabilité de l’Etat pour faute dès lors que les arrêtés des 29 août 2013 et 12 juillet 2017 du préfet de la Haute-Garonne sont entachés d’illégalité et ont été annulés par la juridiction administrative. Ainsi, ces deux illégalités sont constitutives de deux fautes qui engagent la responsabilité de l’Etat.

58. Il est constant que les autorisations préfectorales des 29 août 2013 et 12 juillet 2017 portaient sur le terrain d’assiette du projet « Val Tolosa ». Toutefois, ainsi qu’il a été dit, les annulations successives de ces deux autorisations par la juridiction administrative sont motivées au regard de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, dès lors que « Val Tolosa » ne constitue pas un projet d’intérêt public majeur au sens de ces dispositions et qui justifierait qu’il soit dérogé à la conservation des espèces protégées présentes sur le site. Or, la société PCE ne démontre pas que ces annulations, prononcées indépendamment de celles des permis de construire de 2009 et de 2016 sus-évoqués, l’ont placée dans l’incapacité de réaliser son projet de centre commercial et de loisirs dans le respect de la législation environnementale d’autant qu’il résulte de l’instruction que la requérante avait entrepris des travaux d’inventaire et de relocalisation des espèces protégées présentes sur le site. Ainsi, la société PCE ne démontre pas que l’abandon du projet « Val Tolosa » serait la conséquence directe et certaine de l’annulation des autorisations préfectorales des 29 août 2013 et 12 juillet 2017. Par suite, le moyen doit être écarté.

59. D’autre part, la société PCE recherche l’engagement de la responsabilité pour faute de l’Etat au motif du caractère illégal du refus du préfet de la Haute-Garonne de se substituer à la commune de La Salvetat Saint-Gilles afin d’approuver la mise en conformité du plan local d’urbanisme de celle-ci, ce qui a fait obstacle à la réalisation de la RD 924 nécessaire à la desserte routière du projet « Val Tolosa ».

60. Aux termes de l’article L. 126-1 du code de l’environnement : « Lorsqu’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages a fait l’objet d’une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général de l’opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l’objet de l’opération tel qu’il figure dans le dossier soumis à l’enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l’étude d’impact, les avis de l’autorité environnementale et des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l’article L. 122-1 et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. En outre, elle comporte les éléments mentionnés au I de l’article L. 122-1-1 du code de l’environnement. / Si la déclaration de projet n’est pas intervenue dans le délai d’un an à compter de la clôture de l’enquête, l’opération ne peut être réalisée sans une nouvelle enquête. / En l’absence de déclaration de projet, aucune autorisation de travaux ne peut être délivrée. / () ».

61. Les dispositions des articles R. 153-13 et suivants du code de l’urbanisme prévoient une procédure de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec une telle déclaration de projet. Aux termes de l’article R. 153-16 de ce code : « Les dispositions du présent article sont applicables à la déclaration de projet d’une opération qui n’est pas compatible avec un plan local d’urbanisme et ne requiert pas une déclaration d’utilité publique : / () 2° Soit lorsqu’un établissement public dépendant de l’Etat, la société SNCF Réseau ou sa filiale mentionnée au 5° de l’article L. 2111-9 du code des transports, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités ou un établissement public dépendant d’une collectivité, autre que l’établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d’urbanisme ou la commune, a décidé, en application de l’article L. 300-6, de se prononcer, par une déclaration de projet, sur l’intérêt général d’une action ou d’une opération d’aménagement ou de la réalisation d’un programme de construction. / La procédure de mise en compatibilité est menée par le président de l’organe délibérant de la collectivité ou du groupement de collectivités responsable du projet ou, lorsque le projet émane d’un établissement public dépendant d’une collectivité ou d’un groupement de collectivités, par le président de l’organe délibérant de cette collectivité ou de ce groupement, ou lorsque le projet émane d’un établissement public dépendant de l’Etat, ou de la société SNCF Réseau ou de sa filiale mentionnée au 5° de l’article L. 2111-9 du code des transports, par le président du conseil d’administration ou, lorsque le projet émane d’un établissement public dépendant de l’Etat, par le président du conseil d’administration. / L’enquête publique est organisée par le préfet. / Le dossier de mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis joints au dossier d’enquête publique, des observations du public et des résultats de l’enquête, le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête ainsi que le procès-verbal de la réunion d’examen conjoint sont soumis par l’autorité chargée de la procédure à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou au conseil municipal, qui dispose d’un délai de deux mois à compter de la réception de l’avis du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête pour approuver la mise en compatibilité du plan. / En l’absence de délibération dans ce délai ou en cas de désaccord, le préfet approuve la mise en compatibilité du plan et notifie sa décision au président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou au maire dans les deux mois suivant la réception en préfecture de l’ensemble du dossier. / Le préfet notifie à la personne qui réalise l’opération la délibération de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ou de la commune ou la décision qu’il a prise. »

62. Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une collectivité territoriale qui n’est pas compétente en matière de plan local d’urbanisme déclare, en application de l’article L. 126-1 précité du code de l’environnement, un projet pour une opération qui n’est pas compatible avec le plan local d’urbanisme en vigueur, elle doit mettre en œuvre la procédure de mise en compatibilité prévue aux articles R. 153-13 et suivants du code de l’urbanisme. Cette procédure est diligentée par le président de l’organe délibérant de cette collectivité. Une enquête publique est organisée par le préfet. La mise en compatibilité est ensuite approuvée par l’organe délibérant de la collectivité territoriale. Toutefois, en l’absence de délibération dans le délai de deux mois suivant la remise du dossier de mise en compatibilité à l’organe délibérant ou en cas de désaccord, le dossier est transmis au préfet qui prend une décision, d’approbation ou de rejet, dans le délai de deux mois suivant sa réception en préfecture. Dès lors, contrairement à ce qu’il soutient, le préfet n’est ainsi pas tenu d’approuver la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme avec le projet mené par la collectivité territoriale.

63. En l’espèce, le préfet de la Haute-Garonne a, par courrier du 28 mai 2018 adressé au maire de La Salvetat Saint-Gilles, expressément refusé d’approuver la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de cette commune, avec une « éventuelle » déclaration de projet portant sur les travaux de la nouvelle RD 924. Le préfet de la Haute-Garonne justifie cette décision au regard, d’une part, des décisions juridictionnelles écartant l’intérêt public majeur du projet au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement et, d’autre part, de la décision du 25 mai 2018 du Conseil d’Etat confirmant l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté du 12 juillet 2017. Ainsi, en fondant sa décision de ne pas approuver la mise en conformité du plan local d’urbanisme de la commune de La Salvetat Saint-Gilles sur de tels motifs, le préfet de la Haute-Garonne n’a commis aucune illégalité. A cet égard, les circonstances que cette décision ne se réfère pas aux conclusions de l’enquête publique et du commissaire-enquêteur et que le préfet ne pouvait ignorer que son refus condamnerait le projet « Val Tolosa » sont sans incidence sur la légalité du motif de refus retenu par le préfet. Par suite, la société PCE n’est donc pas fondée à rechercher la responsabilité de l’Etat pour illégalité fautive de la décision précitée du 28 mai 2018.

En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques :

64. La société PCE soutient que le refus du préfet de la Haute-Garonne d’approuver la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de la commune de La Salvetat Saint-Gilles avec la déclaration de projet concernant « Val Tolosa » lui a causé un préjudice grave et spécial, justifiant son indemnisation sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques. Elle se prévaut d’un préjudice en sa qualité d’aménageur de la ZAC des Portes de Gascogne et en sa qualité de constructeur du futur pôle de commerces et de loisirs.

65. Il résulte de l’instruction que les annulations des permis de construire des 10 septembre 2009 et 5 août 2016 sont fondées sur le caractère insuffisant de la desserte routière du terrain d’assiette du projet « Val Tolosa » pour en assurer sa viabilité. Cette insuffisance est motivée par l’absence de réalisation de la RD 924, une 2 x 2 voies prévue comme devant permettre d’assurer la fluidité du trafic routier aux abords du complexe commercial et de loisirs, laquelle est elle-même issue de l’annulation de l’arrêté préfectoral du 17 octobre 2014 portant autorisation dérogatoire à la législation sur les espèces protégées dès lors que la réalisation de la première tranche de la RD 924 ne revêtait pas un intérêt public majeur au sens de l’article L. 411-2 du code de l’environnement, non plus, d’ailleurs, que le projet « Val Tolosa ». Enfin, ainsi qu’il a été dit au point 63 du présent jugement, le préfet de la Haute-Garonne a refusé d’approuver la mise en compatibilité du plan local d’urbanisme de La Salvetat Saint-Gilles en considération des décisions juridictionnelles rendues concernant la légalité du projet.

66. Ainsi, il résulte de l’instruction que le projet « Val Tolosa », notamment son volet d’accessibilité routière n’est pas conforme aux législations applicables en matière d’environnement et d’urbanisme. Il en résulte que la société PCE n’est pas fondée à soutenir que le refus du préfet de la Haute-Garonne d’approuver la mise en conformité du PLU de La Salvetat Saint-Gilles lui causerait un préjudice grave et spécial. Par suite, les conclusions à fin d’indemnisation sur le fondement de la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques ne peuvent qu’être écartées.

Sur les frais de l’instance :

67. Le département de la Haute-Garonne, la communauté de communes du Grand Ouest toulousain, le SMEAT et l’Etat n’étant pas des parties perdantes dans la présente instance, il n’y a pas lieu de mettre une somme d’argent à leur charge au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Plaisance-du-Touch, la somme de 1 500 euros à verser à la société PCE au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

68. Enfin, la société PCE versera au département de la Haute-Garonne, à la communauté de communes du Grand Ouest toulousain et au SMEAT la somme de 1 500 euros pour chacun, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La commune de Plaisance-du-Touch est condamnée à verser à la société PCE la somme totale de 20 066 237,73 euros.

Article 2 : La commune de Plaisance-du-Touch versera à la société PCE la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : La société PCE versera au département de la Haute-Garonne, à la communauté de communes Le Grand Ouest toulousain et au SMEAT la somme de 1 500 euros, pour chacun, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions présentées par le département de la Haute-Garonne, la communauté de communes Le Grand Ouest toulousain et le SMEAT est rejeté.

Article 6 : Les conclusions présentées par la commune de Plaisance-du-Touch au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 7 : Le présent jugement sera notifié à la société PCE, au département de la Haute-Garonne, à la commune de Plaisance-du-Touch, à la communauté d’agglomération Le Grand Ouest toulousain, au syndicat mixte d’études de l’agglomération toulousaine et au ministre de l’intérieur.

Copie pour information sera faite au préfet de la Haute-Garonne.

Délibéré après l’audience du 24 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clen, président,

M. Quessette, premier conseiller,

M^me Lejeune, conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2025.

La rapporteure,

A. LEJEUNE

Le président,

H. CLEN La greffière,

F. LE GUIELLAN

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme :

La greffière en chef,