SF/CD

Numéro 22/00723

COUR D’APPEL DE PAU

EXPROPRIATIONS

ARRÊT DU 17/02/2022

Dossier : N° RG 20/02710 -

N° Portalis DBVV-V-B7E-HV62

Nature affaire :

Demande de fixation de l’indemnité d’expropriation

Affaire :

Z X

C/

ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER LOCAL PAYS-BASQUE

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

A R R Ê T

Prononcé publiquement par mise à disposition de l’arrêt au greffe de la Cour le 17 Février 2022, les parties en ayant été préalablement avisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa de l’article 450 du Code de Procédure Civile.

* * * * *

APRES DÉBATS

à l’audience publique tenue le 09 Décembre 2021, devant :

Madame DE FRAMOND, Conseillère faisant fonction de Présidente

Madame ROSA-SCHALL, Conseillère

Madame ASSELAIN, Conseillère

qui en ont délibéré conformément à la loi.

En présence de Madame EVEN, Commissaire du Gouvernement représentant le Directeur départemental des Finances Publiques des Pyrénées-Atlantiques.

Assistées de Madame DEBON, faisant fonction de Greffière.
dans l’affaire opposant :

APPELANT :

Monsieur Z X

[…]

64500 SAINT-C-DE-Y

Représenté et assisté de Maître WATTINE, avocat au barreau de BAYONNE

INTIME :

Etablissement Public ETABLISSEMENT PUBLIC FONCIER LOCAL PAYS-BASQUE (EPFL PAYS BASQUE) représenté par son Président

[…]

[…]

[…]

Représenté par Maître PIAULT de la SELARL LEXAVOUE, avocat au barreau de PAU,

Assisté de la SELARL PINTAT AVOCATS, avocat au barreau de PARIS

sur appel de la décision

en date du 16 OCTOBRE 2020

rendue par le TRIBUNAL JUDICIAIRE DE PAU, JUGE DE L’EXPROPRIATION DU DÉPARTEMENT DES PYRÉNÉES-ATLANTIQUES

EXPOSE DU LITIGE

M. Z X est propriétaire d’un immeuble constitué de trois parcelles cadastrées […], 79 et 80 situées à l’angle des rues de la Rhune et A B à Saint-C-de-Y d’une superficie de 620 m² dans le quartier Fargeot, objet d’opérations de renouvellement urbain, à proximité du centre historique.

En 2016, il a envisagé de vendre son immeuble en qualité de terrain à bâtir à un promoteur immobilier pour le prix de 885.000 € nets vendeur, en vue d’édifier un immeuble de 10 logements sur 3 étages.

L’Établissement Public Foncier Local PAYS BASQUE (ci-après EPFL) a alors exercé, pour le compte de la Commune de Saint-C-de-Y, son droit de préemption, par arrêté du 11 mars 2016 proposant l’acquisition du bien pour la somme de 445.000 €.

A défaut d’accord amiable, l’EPFL a saisi la juge de l’Expropriation. Faute d’avoir consigné 15 % du prix dans le délai légal de 3 mois, l’EPFL était réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit de préemption, ce qui a été constaté par jugement du 13 janvier 2017 devenu définitif.

M. X a par la suite notifié à la Commune, le 1er août 2019, une déclaration d’intention d’aliéner son bien à la société BELIN PROMOTION au prix de 1.100.000 €, en vue d’édifier un immeuble de 10 logements pour une surface plancher de 740 m².

Après avoir demandé à visiter le bien, l’EPFL, délégataire de la Commune par délibération du 6 avril 2018 a, le 31 octobre 2019, exercé son droit de préemption urbain au prix de 650.000 €.

M. X a fait savoir par LRAR du 23 décembre 2019 que ce prix n’était pas accepté.

L’EPFL a saisi le juge de l’expropriation de Bayonne par mémoire introductif du 17janvier 2020.

Le transport sur les lieux a été effectué le 4 septembre 2020. Le Commissaire du Gouvernement a proposé une évaluation à 680.000 €.

Par jugement du 16 octobre 2020, le Juge chargé de l’Expropriation au Tribunal judiciaire de Bayonne a fixé la valeur de l’immeuble à la somme de 820.334,40 €.

Pour parvenir à ce montant, le juge a reconnu que les trois parcelles formaient une unité foncière cohérente et privilégiée jouxtant deux rues proches du centre-ville d’une commune attractive. Il a constaté que M. X n’a pas usé de la faculté de vendre librement son bien pendant les trois ans qui ont suivi l’abandon de la procédure de préemption engagée en 2016 et n’a pas démontré en avoir été empêché par des oppositions de la Commune à la délivrance de certificat d’urbanisme pré-opérationnels. Le juge de l’Expropriation n’a pas non plus retenu que la Commune avait voté une modification du PLU le 22 février 2020 dans l’intention dolosive de réduire la valeur de son bien immobilier désormais affecté d’une contrainte de logements sociaux de 70 % dans la zone où il se situe. Le juge a appliqué la méthode d’évaluation du bien par comparaison, a considéré que les parcelles étaient des terrains à bâtir encombrés, et au regard des termes de référence retenus, et en appliquant une décote de 15 % pour la contrainte des 70 % logements sociaux, et une majoration de 5 % pour la situation privilégiée des parcelles a fixé la valeur à 1323,12 € /m².

M. X a relevé appel par LRAR reçue au Greffe le 18 novembre 2020.

Dans son mémoire reçu au greffe le 11 février 2021, M. X appelant, demande à la cour d’infirmer le jugement rendu en toutes ses dispositions et de fixer la valeur de l’immeuble à la s o m m e d e 1 . 1 0 0 . 0 0 0 € , d e d i r e q u e l e s d i s p o s i t i o n s d u r è g l e m e n t d u P L U r é v i s é d e Saint-C-de-Y, entrées en vigueur le 11 mars 2020 et applicables à la propriété de M. X, révèle une intention dolosive de la part de la Commune pour le compte de laquelle l’EPFL exerce le droit de préemption, de condamner l’EPFL à lui payer au titre de l’article 700 du code de procédure civile la somme de 2.500 € pour la première instance, et 2.500 € pour la procédure en appel, outre les entiers dépens y compris les frais d’expertise ou d’instruction dont l’avance sera mise à la charge de l’EPFL.

M. X soutient que son bien constitue un terrain à bâtir dans le cadre du renouvellement urbain du quartier FARGEOT pour y édifier un immeuble R+3, quand bien même il n’est pas un terrain nu, mais encombré d’installations à détruire, le coût des démolitions ne devant pas être supporté par le propriétaire exproprié. M. X soutient, au visa des articles L213-4 et L322-1 et 2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique et de la jurisprudence en découlant, que la révision du PLU par la Commune, opposable depuis le 11 mars 2020, a eu pour effet de minorer la valeur de son bien que celle-ci envisageait d’acquérir, en élevant à 70 % le taux de logements sociaux (dont 50 % de locatif social) dans la zone considérée, ce qui ne peut être assumé par aucun promoteur privé et alors que sur l’ensemble de la Commune, ce taux de logement social n’est que de 56 %. Ce procédé révélant l’intention dolosive de la Commune doit par conséquent conduire à retenir la valeur de son bien selon les règles de l’ancien PLU.

Il conteste avoir eu la liberté de vendre son bien dans les 3 ans qui ont suivi la renonciation à son droit de préemption par l’EPFL en 2017 dans la mesure où tout projet de construction dans le quartier FARGEOT était encadré par une Orientation d’Aménagement et de Programme Spécifique (OAPS) de la Commune dissuadant les acquéreurs, et compte tenu des sursis à statuer annoncés dans les certificats d’urbanismes sollicités en 2018 et 2019 et délivrés par la Commune.

M. X fait enfin valoir qu’en octobre 2019, les services fiscaux avaient validé la valeur de son bien à hauteur de la somme de 1.100.000 €. A cette date, l’EPFL pouvait parfaitement acquérir la parcelle de M. X à son juste prix et y édifier des logements sociaux, sans avoir besoin de faire changer le PLU, qui n’a été modifié que pour abaisser la valeur de son bien, le seul concerné et non encore acquis par l’EPFL.

Dans son mémoire reçu au Greffe le 13 avril 2021, l’EPFL intimé formant appel incident, demande à la cour de :

- réformer le jugement rendu en première instance, en tant qu’il fixe le prix des parcelles de M. X à la somme de 820.334,40 € ;

Statuant à nouveau,

- de fixer le prix des parcelles […], 79 et 80 à la somme de 650.000 € ;

- de condamner M. X à lui payer la somme de 2.500 € au titre de l’article 700 du code de procédure civile et aux entiers dépens ;

L’EPFL fait valoir principalement que la charge de la preuve d’une intention dolosive pèse sur M. X, or, la dénonciation du nouveau PLU de Saint-C-de-Y aurait dû être porté devant le juge administratif, le juge de l’expropriation n’ayant pas compétence pour apprécier la légalité et l’opportunité des actes administratifs. L’EPFL rappelle que la modification du PLU a été engagée par le Conseil municipal par délibération du 10 décembre 2010, et poursuivie par le Conseil Communautaire de la Communauté d’Agglomération Pays Basque le 29 juin 2019, dans le cadre d’une large concertation impactant l’ensemble du territoire, et notamment les communes du littoral, sur lesquelles il est difficile de produire des logements sociaux à hauteur de 56 %. L’EPFL estime non démontrée une action de la commune pour dissuader d’éventuels acquéreurs des parcelles de M. X entre 2017 et 2019. Enfin, l’EPFL conteste le mode d’évaluation du bien considéré comme un terrain à bâtir encombré et le prix au m² retenu selon les termes de référence.

Dans son mémoire reçu au Greffe le 17 mai 2021, Mme la Commissaire du Gouvernement retient comme date de référence celle de l’approbation par la Communauté d’Agglomération de la dernière révision du PLU, le 22 février 2020, applique la méthode par comparaison, comme retenue par le 1er juge, considère un prix au m² de 1.168 € au regard des particularités du bien et conclut à une valeur du bien de M. X de 724.181 €.

MOTIFS DE LA DECISION

Sur la qualification de terrain à bâtir des parcelles préemptées :

Selon l’article L322-3 du code de l’expropriation, la qualification de terrains à bâtir est réservée aux terrains qui, un an avant l’ouverture de l’enquête publique, (ou par exception dans le cas prévu à l’article L122-4, un an avant la déclaration d’utilité publique), sont, quelle que soit leur utilisation, à la fois :

1° Situés dans un secteur désigné comme constructible (notamment par le PLU) ;

2° Effectivement desservis par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et un réseau d’assainissement.

Les parcelles litigieuses se trouvent dans le quartier Fargeot, situées dans une zone UAI en centre-ville, donc constructibles et desservies par tous les réseaux. Elles comportent une maison de ville sur deux niveaux, murée, une petite construction à usage de local de stockage et une construction à usage d’atelier sur deux niveaux, en ruine. Il ne s’agit donc pas de terrains nus à bâtir, mais de terrains à bâtir encombrés, dont la démolition des existants pour reconstruction n’est pas contestée par les parties.

Ces parcelles se situent dans un quartier ancien, objet d’un renouvellement urbain dans le cadre d’orientations d’aménagement et de programmation (OAP).

Sur la date de référence et l’intention dolosive :

En matière de préemption, selon l’article L213-4 du Code de l’Urbanisme la date de référence est, pour les biens non compris dans une zone d’aménagement différé, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols, ou approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien.

L’article L322-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique précise que l’évaluation des terrains à bâtir tient compte des possibilités légales et effectives de construction qui existaient à la date de référence, de la capacité des équipements mentionnés à cet article, des servitudes affectant l’utilisation des sols et notamment des servitudes d’utilité publique, y compris les restrictions administratives au droit de construire, sauf si leur institution révèle, de la part de l’expropriant, une intention dolosive.

En l’espèce, le nouveau plan local d’urbanisme (PLU) a été approuvé le 22 février 2020 par délibération de la Commune de Saint-C-de-Y opposable aux tiers depuis le 11 mars 2020. Ce nouveau PLU, qui se réfère à des orientations d’aménagement et de programmation, notamment sur le quartier Fargeot, impose désormais que les reconstructions dans ce quartier accueillent des commerces et services en rez-de-chaussée et, sur 3 étages maximum au moins, 50% de logements locatifs sociaux ainsi que 20 % de logements en accession sociale à la propriété. Cette proportion n’est pas exigée selon l’article I.4.2 du nouveau PLU, si les opérations de constructions réalisées sous maîtrise d’ouvrage publique comprennent exclusivement des logements en accession sociale à la propriété (donc 100 %).

Il appartient à M. X de rapporter la preuve de l’intention dolosive de la Commune de Saint-C-de-Y dans la modification du PLU concernant les nouvelles contraintes de construction relatives au quartier Fargeot où se situent ses trois parcelles.

L’intention dolosive qui consisterait à modifier par le PLU les contraintes de construction de parcelles en vue, pour la collectivité, de les acquérir à moindre coût, ne peut être retenue si le motif de ces contraintes répond à un intérêt général plus large que l’acquisition de ces parcelles.

Il convient de relever d’abord que le quartier Fargeot est constitué de 5 îlots prioritaires soumis à ces mêmes contraintes, les parcelles de M. X ne sont donc pas les seules concernées, et toutes n’appartiennent pas à l’EPFL (notamment les parcelles AZ 75 de la Copropriété Joséphine, AZ 204, 463 et 462 du Comité Ouvrier du Logement, AZ 97, 98, 99 un propriétaire privé selon la pièce 12 produite par M. X).

La modification du PLU de la Commune de Saint-C-de-Y a été décidée en 2010 et le Plan d’aménagement et de développement durable (PADD), document nécessaire au PLU a été débattu en décembre 2016, la modification du PLU a été poursuivie le 1er janvier 2017 par la Communauté d’agglomération nouvellement créée. Il s’agit d’un processus long, avec des consultations et délibérations, portant sur plusieurs thématiques (notamment développement économique, qualité de vie urbaine, mobilité, patrimoine, gestion des risques et habitat) en vue notamment de respecter les obligations nationales posées par la loi SRU du 13 décembre 2000 imposant aux communes un minimum de 20 % de logements sociaux, mais aussi de procéder à une répartition équilibrée et diversifiée de l’offre de logement sur le territoire plus large du Pays Basque en favorisant la mixité sociale et le renouvellement urbain. C’est dans cet objectif que la communauté d’agglomérations du Pays Basque a élaboré en septembre 2017 le programme local de l’habitat et fixé à 56 % pour toutes les communes du littoral comme Saint-C-de-Y, le taux de production de logements sociaux. Ce programme a également fait l’objet d’une concertation large et dépasse le renouvellement du seul quartier Fargeot. Ces contraintes posées par le PLU, dans ce contexte, poursuivent à l’évidence un objectif d’intérêt général.

Les parcelles de M. X n’ont pas été déclassées par le nouveau PLU, elles sont toujours en zone UAI, mais les constructions futures, comme celles des autres îlots de ce quartier, sont soumises à ces nouvelles règles de productions de logements sociaux (70 % au total) qui s’imposent à tous les constructeurs de ce secteur afin de parvenir aux objectifs définis ci-dessus. La répartition de cette production d’habitat social (entre accession à la propriété ou en locatif) différente lorsque le maître d’ouvrage est un acteur public (100 % si logements en accession à la propriété), ne marque pas l’intention dolosive à l’égard de M. X mais une prérogative de la puissance publique sur l’ensemble des programmes de production de logement social de son territoire qui relève de son choix politique.

M. X soutient avoir été empêché de vendre librement ses parcelles entre 2017 et 2019, alors que l’EPFL ne disposait plus de droit de préemption pendant 3 ans.

Il verse au débat deux certificats d’urbanisme informatifs délivrés à sa demande les 29 mars 2018 et 19 septembre 2019 dans lesquels le Maire de Saint-C-de-Y indique :

« compte tenu de la mise en révision du PLU et en application de l’article L153-11 du code de l’urbanisme, un sursis à statuer peut être opposé à toute demande d’autorisation d’urbanisme ».

Or, l’article L153-11 du code de l’urbanisme dispose que l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable.

Au regard des développements ci-dessus sur l’élaboration du PADD en 2016 et du PLH en 2017 ainsi que la modification du PLU en cours, cette information était nécessaire et ne présente aucun caractère abusif.

Le courrier de BELIN PROMOTION du 23 juillet 2021 indiquant ne pouvoir envisager de maintenir son projet initial de construction au regard des nouvelles règles imposant 70 % de logements sociaux confirme que le nouveau PLU a une incidence sur les possibilités de construction dans le quartier Fargeot, mais ne démontre pas pour autant l’intention dolosive de la Commune dans la poursuite de son objectif d’intérêt général.

Il s’ensuit que les éléments produits au débat ne démontrent aucune intention dolosive de la Commune de Saint-C-de-Y dans l’adoption du nouveau PLU devenu opposable le 11 mars 2020, qui doit donc constituer la date de référence à prendre en compte pour l’évaluation des parcelles de M. X.

Sur l’évaluation des parcelles :
Aux termes des articles L213-4 et suivants du code de l’urbanisme, lorsqu’il y a préemption, à défaut d’accord amiable, le prix d’acquisition est fixé par la juridiction compétente en matière d’expropriation ; le prix est fixé, payé ou, le cas échéant, consigné selon les règles applicables en matière d’expropriation.

La décision fixe la somme allouée en précisant les bases sur lesquelles elle est allouée. Ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire au profit de l’exproprié, et notamment de l’indemnité de réemploi. Mais tous les éléments du prix doivent être retenus dans sa fixation.

Pour apprécier la valeur vénale d’un bien, il y a lieu de procéder à des comparaisons avec les ventes de terrains présentant des caractéristiques similaires dans un secteur géographique proche et les plus récentes possibles.

La méthode d’évaluation de récupération foncière, c’est-à-dire en considérant le terrain nu avec sa potentialité de construction, mais aussi avec les contraintes du nouveau PLU, et non pas avec les bâtiments en ruine présents mais voués à la destruction, revient, en l’espèce, à la méthode par comparaison des ventes de terrains situés à proximité de ceux de M. X et de même consistance, le coût de la destruction des bâtiments n’étant pas pris en compte.

Les 3 parcelles forment une unité cohérente, se jouxtant et au carrefour de deux rues, encombrées de bâtis en mauvais état destinés à la destruction, en zone inondable, et constructibles mais soumises aux contraintes de 70 % de logements sociaux du nouveau PLU.

Le premier juge a justement relevé que les termes de comparaison ne pouvaient porter sur des biens en poursuite d’usage (maison habitée) ; comme le revendique justement M. X, il convient de comparer des terrains à bâtir dont les bâtiments en ruine ou très vétustes sont destinés à la démolition comme les siens, pas des biens ayant des maisons conservées restaurées et habitées, ce qui exclut les références 3, 4, 5, 6 de M. X (concernant les parcelles AZ 9, 42, 62, 84).

Les termes de comparaison retenus en 1ère instance sont les suivants :

- 1) AY 166, 167 et […] le 2/02/2015 pour 934,58 €/m² (749 m²),

- […] le 17/10/2017 pour 1.256 €/m² (836 m²),

- 3) AZ 76, rue de la Rhune vendue le 13/07/2013 pour 1.478, 87 €/m² (142 m²),

- 4) AZ 77, rue de la Rhune vendue le 7/09/2018 pour 1.402,83 €/m² (196 m² et non 151 comme indiqué dans le jugement).

Les parties admettent la pertinence des deux derniers termes de comparaison, ils en discutent par contre les minorations ou majorations.

Sur le terme 1), il concerne une parcelle dont les deux immeubles ont été détruits pour construire 10 logements et 10 stationnements. Le prix de vente a inclus, à la charge de l’acquéreur, l’indemnité d’éviction d’un locataire pour 30.000 €, cette indemnité fait partie du prix de vente de ce bien, chaque terme de comparaison a un prix global lié à sa spécificité, c’est en cela qu’il peut être un terme de comparaison et autorise ensuite des majorations ou minorations. C’est donc à juste titre que le 1er juge a intégré les 30.000 € dans le prix de cession, soit pour 700.000 € au total, mais au regard de l’ancienneté de cette vente, il est admis une revalorisation de 6,5 % portant ainsi le prix au m² à 700.000/749 = 934,5 + (934,5 x 0,065) = 995,24 € ;

Sur le terme 2), cette parcelle comprend après destruction d’une maison et de son annexe, 18 appartements dont 1/3 à caractère social (selon les obligations de l’ancien PLU). Mais elle présente une situation plus favorable que le bien à évaluer en ce qu’elle se situe à proximité de la mer et dans une zone non inondable ; ce terme ne paraît donc pas assez similaire aux biens à évaluer et sera écarté comme non pertinent.

Sur le terme 3), ce bien est situé à proximité des parcelles à évaluer. Mais compte tenu de l’ancienneté de la cession, une majoration de 6,5 % doit y être appliquée : 1.478,87 + (1478,87 x 0,065) = 1.575 € ;

Sur le terme 4) comme le terme précédent il est pertinent par sa proximité et sa consistance et assez récent, il sera juste relevé que le jugement déféré contient une erreur de surface qui est donc corrigée comme indiqué ci-dessus. Le prix au m² est donc de 1.402,83 €.

Le prix moyen de ces transactions, une fois les correctifs appliqués s’élève donc à (995,24 + 1.575 + 1.402,83) : 3 = 1.324,35 € ;

Au regard des nouvelles contraintes de constructions liées aux logements sociaux depuis l’entrée en vigueur du nouveau PLU, ce prix moyen doit être affecté d’une décote de 15 %, mais majoré de 5 % au regard de l’unité foncière des trois parcelles et de leur situation privilégiée dans le quartier Fargeot, soit une décote de seulement 10 %.

Le prix ainsi obtenu est de 1.324,35 ' (1.324,35 x 0,1) = 1.191,91 €/m², soit un prix pour les trois parcelles de 1.191,91 x 620 = 738.984,20 €.

En conséquence, le jugement déféré doit être infirmé sur la valeur des parcelles de M. X en ce qu’elle a été fixée à 820.334,40 euros.

Sur les demandes accessoires :

L’équité commande, en cause d’appel, de laisser à chacune des parties le montant de ses frais non compris dans les dépens.

PAR CES MOTIFS

LA COUR, après en avoir délibéré, statuant publiquement par arrêt contradictoire et en dernier ressort,

Infirme le jugement rendu le 16 octobre 2020 en ce qu’il a fixé à la somme de 820.334,40 € le prix des parcelles de M. Z X.

Confirme le jugement pour le surplus,

Statuant à nouveau et y ajoutant,

Fixe le prix des parcelles appartenant à M. Z X cadastrées […], 79 et 80 situées à l’angle des rues de la Rhune et A B à Saint-C-de-Y d’une superficie de 620 m² à la somme de 738.984,20 € (sept cent trente-huit mille neuf cent quatre-vingt-quatre euros et vingt centimes).

Rejette les demandes des parties fondées sur les dispositions de l’article 700 du code de procédure civile en cause d’appel,

Condamne l’Établissement Public Foncier Local PAYS BASQUE aux entiers dépens de la procédure d’appel.
Arrêt signé par Madame DE FRAMOND, Conseiller faisant fonction de Présidente, et par Madame DEBON, faisant fonction de greffière, à laquelle la minute de la décision a été remise par le magistrat signataire.