Vu la procédure suivante :

Procédure antérieure :

La commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) de la Charente-Maritime a émis le 17 août 2016 un avis défavorable à la demande des sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France de procéder à l’extension de 8 246 m² d’un ensemble commercial existant de 11 750 m² situé rue de Rochefort sur la commune d’Angoulins sur Mer.

Par un recours enregistré le 16 septembre 2016, les sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France ont demandé à la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) d’annuler cet avis défavorable. Le 8 décembre 2016, la commission nationale d’aménagement commercial a émis un avis favorable sur ce projet.

Par un arrêté du 3 avril 2017, le maire d’Angoulins sur Mer a refusé de délivrer le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale correspondant au projet.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et deux mémoires enregistrés les 24 mai 2017, 12 janvier et 16 mars 2018, la société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France, représentées par M^e C, demandent à la cour :

1°) d’annuler l’arrêté du 3 avril 2017 par lequel le maire d’Angoulins sur Mer a refusé de leur délivrer un permis de construire pour l’extension de 10 470 m² de la galerie marchande du centre commercial à l’enseigne « Carrefour » qu’elles exploitent rue de Rochefort.

2°) de mettre à la charge de la commune d’Angoulins sur Mer une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— lorsque le projet faisant l’objet d’une demande de permis de construire n’entre dans aucun des cas prévus à l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme, un permis tacite naît au profit du pétitionnaire à défaut de notification d’une décision expresse de l’autorité compétente pour statuer à l’expiration du délai d’instruction fixé selon les modalités visées aux articles R. 423-17 et suivants du même code ; selon l’article R. 424-2 du code de l’urbanisme, le permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale ne fait exception à la règle du « silence vaut acceptation » que dans la seule hypothèse d’un avis défavorable des commissions d’aménagement commercial ; le permis de construire sollicité ayant fait l’objet d’un avis favorable de la CNAC par décision n° 3127D01 du 8 décembre 2016, il ne saurait être considéré que le silence gardé par le maire d’Angoulins sur Mer dans le délai d’instruction aurait pu faire naître une décision implicite de rejet ; à défaut d’avoir reçu la notification d’une décision dans le délai d’instruction de la demande de permis de construire et compte tenu du fait que le 8 décembre 2016 la commission nationale d’aménagement commercial a émis un avis favorable sur ce projet, le silence de la commune d’Angoulins sur Mer vaut permis de construire tacite ;

— par courrier du 23 septembre 2016 portant seconde modification du délai d’instruction de la demande de permis de construire présentée le 8 juin 2016, il a été considéré que le délai de traitement de la demande était porté au 8 avril 2017, soit à dix mois d’instruction ; le maire a considéré qu’il fallait ajouter les cinq mois de « prolongation » de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme aux cinq mois de l’article R. 423-25 et a confondu « majoration de délai » et « prolongation exceptionnelle du délai » telles que ces deux notions figurent distinctement aux paragraphes 1 et 2 de la sous section 3 de la section 4 du chapitre III du titre II du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme ; en retenant pour date ultime du délai d’instruction le 8 avril 2017, le maire a commis une erreur d’appréciation dans la détermination du fait générateur de la « prolongation exceptionnelle » visée à l’article R. 423-36-1 ; le point de départ du délai de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme ne saurait être fixé à une autre date que celle de l’exercice du recours administratif préalable obligatoire devant la CNAC ; aucune disposition ne justifiant qu’un régime particulier de prolongation exceptionnelle soit appliqué à la procédure du I de l’article L. 752-17 du code de commerce, le point de départ de la prolongation exceptionnelle de cinq mois doit être fixé « à compter du recours » ; cette erreur a eu pour effet de majorer de près de deux mois le délai de traitement de la demande des sociétés pétitionnaires, l’expiration du délai ayant été fixée au 8 avril 2017 au lieu du 16 février 2017 ; les sociétés Carmila France et Carrefour Hypermarchés doivent en conséquence être considérées comme ayant disposé d’un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale tacite depuis le 16 février 2017 ; en cas d’erreur dans les délais mentionnés par l’administration, la règle issue du code de l’urbanisme ne peut être modifiée ; la lettre du 23 septembre 2016 ne saurait donc avoir valablement porté le délai d’instruction de la demande de permis de construire jusqu’au 8 avril 2017 ; l’arrêté du maire d’Angoulins sur Mer en date du 3 avril 2017 étant intervenu postérieurement à la naissance d’une autorisation tacite créatrice de droits à leur profit, il doit être considéré comme portant retrait du permis de construire tacite du 16 février 2017 ;

— l’arrêté du 3 avril 2017 est entaché d’un vice de procédure dès lors que ni la commune d’Angoulins sur Mer, ni le service instructeur de la demande de permis de construire n’ont jamais sollicité de la part des sociétés pétitionnaires qu’elles présentent leurs observations préalablement au retrait opéré par l’arrêté du 3 avril 2017 ; cet arrêté ne fait mention ni d’une urgence, ni de circonstances exceptionnelles susceptibles de justifier qu’il ait été dérogé aux règles de procédure devant garantir aux sociétés pétitionnaires le respect des droits tirés de l’autorisation de construire tacite née le 16 février 2017 ; l’arrêté du 3 avril 2017 a irrégulièrement opéré le retrait du permis de construire tacite obtenu le 16 février 2017 ;

— la condition tenant à l’illégalité du permis de construire initialement délivré n’est pas remplie ; l’arrêté du 3 avril 2017 ne saurait, par les motifs retenus, démontrer l’illégalité de l’autorisation tacite du 16 février 2017 et, à titre subsidiaire, constituer des motifs légitimes de refus de permis de construire ;

— l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme n’a pas été méconnu, l’implantation, l’organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles ont été très précisément exposées dans le dossier de demande de permis de construire et étaient de nature à permettre à l’autorité compétente de prendre une décision éclairée sur le projet qui lui était soumis ;

— le motif tiré de ce que la coupe transversale de principe 02 (PC2A) présentant le projet de merlon prolongé est erronée au regard de son positionnement sur le plan masse, ne faisant pas figurer les espaces entre le parking et le merlon et ne permettant pas d’avoir une vision objective des aménagements réalisés, est entaché d’erreur d’appréciation ; la coupe transversale de principe 02 figurant en pièces PC 03 et PC40 est exactement positionnée sur le plan de masse et comprend bien l’ensemble de la partie arrière du terrain, jusqu’à la limite de propriété, incluant également le merlon ;

— le maire d’Angoulins sur Mer ne pouvait justifier le refus du permis de construire par une méconnaissance de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme ; si une erreur affecte le plan des élévations existantes, celle-ci se trouve couverte par les autres informations du dossier, notamment les photographies produites, qui ont d’ailleurs permis au maire de l’identifier ; dans ces conditions, l’autorité compétente démontre bien qu’elle disposait de toutes les informations nécessaires à éclairer son appréciation du projet ;

— les orientations d’aménagement dont la méconnaissance est évoquée dans l’arrêté du 3 avril 2017 sont issues du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ; or, de telles dispositions sont inopposables aux tiers depuis l’entrée en vigueur de la loi Urbanisme et Habitat du 2 juillet 2003 ; au regard des dispositions de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme, le moyen tiré de la méconnaissance des orientations du PADD est inopérant ; en outre, le règlement du PLU de la commune ne fait que se reporter aux orientations d’aménagement et ne les reprend pas exactement à son compte ; par ailleurs, le projet ne compromet aucunement le souhait de réaliser des voies piétonnes / cyclables le long du chemin des Russons, ni le souhait de réaliser de nouvelles voiries depuis le sud comme depuis le nord du terrain d’assiette ; l’organisation des bâtiments sur le terrain d’assiette du projet ne compromet aucunement la réalisation future d’une voie secondaire permettant de relier le quartier des Russons ;

— quant au motif tiré des incohérences ne permettant pas d’apprécier le fonctionnement de la future circulation automobile et le nombre de places de stationnement réellement envisagé, les aménagements objet du permis d’aménager sont directement liés à la réalisation du nouveau giratoire sous maîtrise d’ouvrage publique, alors que le dossier de demande de permis de construire ne porte pas sur les aménagements du parking et des accès, c’est la raison pour laquelle un permis d’aménager a été délivré concomitamment à la demande de permis de construire ; la temporalité des deux projets nécessitait la présentation de deux dossiers de demande distincts, l’achèvement des travaux de voirie par le conseil départemental étant prévue pour le 19 juin 2017 ; s’agissant des éventuelles incohérences du dossier de demande relatives au nombre de places de stationnement, il ressort explicitement de la décision de la CNAC du 8 décembre 2016 qu’elles ont été couvertes au cours de l’instruction du dossier par les services de la direction générale des entreprises ; en ce qu’elle constitue une pièce du dossier de permis de construire, les services instructeurs de la commune d’Angoulins sur Mer ne pouvaient ignorer les informations contenues dans la décision de la CNAC ;

— sur la méconnaissance de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme, lorsqu’un permis de construire porte sur une construction existante ne respectant pas la nouvelle règle d’urbanisme, mais que les travaux projetés ont pour effet de réduire la non-conformité de l’existant à la règle d’urbanisme, ils peuvent être autorisés ; le projet ayant pour effet de diminuer le nombre de places de stationnement desservant l’ensemble commercial (qui passerait de 1727 places à 1660 places), il ne saurait être considéré que le projet méconnaîtrait les dispositions de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme ; au demeurant, l’article L. 119-19 n’est pas applicable à une extension ;

— l’article AUX10 retient, pour déterminer la hauteur de la construction nouvelle, la hauteur moyenne du terrain naturel aux extrémités de la construction ; il ressort du plan PC5a que la hauteur du terrain naturel est de 8,78 m à l’ouest de la construction nouvelle et de 8,92 à l’est, soit une hauteur moyenne de 8,85 m ; avec une hauteur maximale de la construction culminant à 20.58A, la règle de l’article AUX 10 du règlement du PLU fixant à 12 mètres la hauteur de la construction est respectée ;

— le maire, signataire de la convention du 21 juillet 2016, ne pouvait ignorer que ladite convention se rapportait aux prescriptions de l’arrêté de permis de construire du 25 octobre 1996 non liquidées à ce jour et portait sur des travaux substantiellement différents de ceux initialement envisagés ; les travaux de voirie sous maîtrise d’ouvrage du conseil départemental sont sans liens directs avec l’opération immobilière des sociétés pétitionnaires, ainsi qu’en atteste le commencement des travaux indépendamment de la réalisation de l’opération d’extension ; la jonction au dossier de demande des pièces PC 31-2 et F4 avait pour simple objectif d’apporter aux services instructeurs l’ensemble des informations nécessaires pour justifier des conditions de desserte du terrain d’assiette du projet ; cette jonction n’avait pas pour effet de conférer à la convention du 21 juillet 2016 le caractère d’un projet urbain partenarial ; l’erreur commise dans la dénomination de la convention est sans incidence ; la commune est signataire de la convention du 21 juillet 2016 et, à ce titre, elle ne saurait aujourd’hui exciper de son illégalité sans se prévaloir de sa propre turpitude aux seules fins de motivation de son arrêté en date du 3 avril 2017 ; par ailleurs, la commune ne saurait soutenir, par de simples allégations, que le projet souffrirait d’une insuffisance des voies de desserte ; outre le fait qu’un tel motif ne ressort pas de l’arrêté du 3 avril 2017 et qu’il procède ainsi d’une substitution de motif contraire aux dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 424-3, il est constant qu’il appartient à l’autorité compétente en matière d’urbanisme, pour refuser une demande d’autorisation sur un tel fondement, de ne pas se contenter de simples probabilités ou de simples allégations ; enfin, dans l’hypothèse où cette convention, signée par la commune et qui n’a pas été contestée, ne lui convenait pas, la commune pouvait décider de mettre à la charge des sociétés pétitionnaires une contribution au titre des participations d’ordre public fixées par l’article L. 332-6 du code de l’urbanisme de sorte que les accès nécessaires au projet puissent être financés et réalisés conformément aux exigences du code de l’urbanisme.

Par des mémoires enregistrés les 4 décembre 2017 et 26 janvier 2018, la commune d’Angoulins sur Mer, représentée par M^e B, conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge des sociétés Carmila France et Carrefour Hypermarchés d’une somme de 6 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les prolongations exceptionnelles du délai d’instruction, telles que prévues aux articles R. 423-34 à R. 423-37-2 du code de l’urbanisme, s’appliquent au délai d’instruction déjà modifié en application des dispositions prévues aux articles R. 423-24 à R. 423-33 du code de l’urbanisme ; l’article R. 423-18 prévoyant très expressément que « le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus par le paragraphe 2 de la sous-section 3 ci-dessous », la prolongation exceptionnelle du délai d’instruction résultant de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme, s’ajoute au délai d’instruction modifié, et court donc à compter de l’expiration du délai d’instruction modifié ; aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit que la prolongation exceptionnelle du délai d’instruction prévue à l’article R. 423-36-1 commencerait à courir à compter de la saisine de la CNAC ; par une lettre en date du 5 juillet 2016, la direction générale des services techniques de la communauté d’agglomération de La Rochelle a informé les sociétés pétitionnaires que le délai d’instruction de leur demande de permis de construire était porté à cinq mois, dans la mesure où le projet est soumis à la réglementation des établissements recevant du public ; le délai d’instruction a ainsi été modifié, pour expirer le 8 novembre 2016 ; par une lettre en date du 23 septembre 2016, la même direction les a informées que le délai d’instruction de la demande de permis de construire était prolongé de 5 mois, en application des dispositions de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme, pour expirer le 8 avril 2017 ; aucune disposition ne permet de tenir compte de la date de saisine de la CNAC ou de la date de son avis, qui sont sans influence sur le délai d’instruction dont doit disposer le maire pour statuer sur la demande au regard des règles d’urbanisme ; l’arrêté du maire d’Angoulins-sur-Mer portant refus de permis de construire est intervenu le 3 avril 2017, soit avant l’expiration du délai d’instruction ; les sociétés requérantes ne sauraient en aucun cas se prévaloir d’un permis de construire tacite ;

— le document graphique ne permet pas d’apprécier l’insertion du projet avec le groupe d’habitations, situé au Sud-Est, et directement limitrophe de l’ensemble commercial ; aucun document, notamment photographique, ne vient pallier cette insuffisance ; la notice de présentation de la demande de permis de construire ne justifie pas plus de l’implantation, de l’organisation et du volume de l’extension projetée, notamment par rapport à cette zone résidentielle riveraine ; par conséquent, le service instructeur n’a pas été mis en mesure d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement, ni l’implantation, l’organisation et le volume de l’extension projetée par rapport à ce groupe d’habitations ; les motifs tirés de la méconnaissance des articles R. 431-8 et R. 431-10 du code de l’urbanisme justifient le refus de permis de construire ;

— sur le plan de masse, une voie d’accès était prévue entre le bâtiment d’extension destiné à accueillir des boutiques et le merlon ; cette voie d’accès n’est pas matérialisée sur les plans de coupe, de sorte qu’il n’était pas permis au service instructeur de savoir si cet aménagement était projeté ; face aux contradictions existantes dans le dossier de demande de permis de construire, c’est à bon droit que le maire s’est opposé à la délivrance du permis de construire sollicité ;

— le motif de refus tiré de ce que les contradictions entre les pièces du dossier de demande de permis de construire ne permettaient pas de s’assurer des modifications apportées au traitement de la façade ouest et de l’insertion du projet avec la zone résidentielle est fondé ;

— les orientations d’aménagement du projet d’aménagement et de développement durables ont été expressément déclinées dans le règlement du plan local d’urbanisme d’Angoulins-sur-Mer à l’article AUXB 3 ; il ressort des documents graphiques du règlement que des voiries doivent être réalisées pour permettre des liaisons entre l’ensemble commercial et les zones situées à l’ouest, au sud et à l’est de celui-ci et des chemins piétons et/ou cyclables doivent être réalisés pour assurer une liaison douce entre l’ensemble commercial et ces zones résidentielles ; ces liaisons n’étaient pas prévues par le projet envisagé ; par suite, c’est à bon droit que le maire a refusé de délivrer le permis de construire pour ces motifs ; en outre, la nouvelle galerie commerciale est projetée en continuité directe du bâti existant sans aucune percée nord-sud ; or, une telle implantation de l’extension projetée contrarie directement le principe de voirie secondaire inscrit sur le schéma de principe de « l’orientation d’aménagement au nord de la commune d’Angoulins » ; l’implantation de l’extension projetée en continuité du magasin existant ferait ainsi définitivement obstacle à la réalisation d’une telle voirie secondaire, pourtant indispensable ;

— en raison de contradictions entre la notice, le schéma de cette même notice et les plans de masse, il n’était pas permis au service instructeur d’apprécier le nombre de places de stationnement créées ou supprimées par le projet envisagé et de s’assurer du respect des dispositions prévues à l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme ; l’emprise au sol des surfaces affectées aux aires de stationnement excédait le seuil prescrit à l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme ; quand bien même le projet d’extension aurait eu pour effet de diminuer de 67 places le nombre de places de stationnement desservant l’ensemble commercial, le projet envisagé prévoyait d’augmenter l’emprise au sol des surfaces affectées aux aires de stationnement, et donc les surfaces imperméabilisées ;

— les contradictions et incohérences entachant le dossier de demande de permis de construire n’ont pas permis au service instructeur de vérifier si le projet envisagé était conforme aux dispositions de l’article AUXB10 du règlement du plan local d’urbanisme, s’agissant de la hauteur maximale de la construction, dépassée selon plusieurs éléments du dossier ; en outre, le motif tiré de l’incohérence entre la hauteur du bâtiment et celle des immeubles avoisinants est fondé ;

— la convention conclue le 30 mai 2016 n’est pas une convention de projet urbain partenarial (PUP) dans la mesure où elle ne comporte aucune clause portant sur le montant de la participation, le principe et la durée d’exonération de la taxe d’aménagement, les modalités de versement de la participation convenue ; cette convention s’analyse comme une offre de concours, prohibée en vue de l’obtention d’un permis de construire ; cette convention a été conclue avec la société Carrefour Hypermarchés, aux seules fins de permettre la desserte du centre commercial existant et autorisé par un permis de construire délivré le 25 octobre 1996 ; c’est donc à bon droit que le maire d’Angoulins-sur-Mer a refusé, pour les motifs tirés de l’insuffisance des voies de desserte du projet, la délivrance du permis de construire sollicité ; en outre, la commune n’entend pas « exciper de l’illégalité » de la convention dont elle est signataire, mais a rappelé son caractère prohibé dans l’hypothèse où elle devait être regardée comme assurant le financement des équipements publics sous la forme d’une offre de concours en vue de l’obtention du permis de construire ; les sociétés pétitionnaires ne sauraient ainsi prétendre échapper aux participations d’urbanisme nécessaires à la réalisation de leur projet ; enfin, les dispositions de l’article L. 424-3 du code de l''urbanisme ne font pas obstacle à ce qu’une substitution de motifs soit sollicitée, spécialement lorsqu’il s’agit, comme en l’espèce, de prévenir un mode de financement de travaux publics contraire au droit de l’Union européenne ;

Par ordonnance du 19 mars 2018, la clôture de l’instruction a été fixée au

5 avril 2018 à 12h00.

Un mémoire présenté pour la société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France a été enregistré le 6 juillet 2018, postérieurement à la clôture d’instruction.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de commerce ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Nathalie Gay-Sabourdy,

— les conclusions de M^me Cécile Cabanne, rapporteur public,

— et les observations de M^e C, représentant la société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France et les observations de M^e B, représentant la commune d’Angoulins sur Mer.

Considérant ce qui suit :

1. Le 8 juin 2016, la société Carmila France a déposé une demande de permis de construire afin de procéder à l’extension de 10 470 m² de surface de plancher de la galerie marchande du centre commercial à l’enseigne « Carrefour » situé rue de Rochefort à Angoulins sur Mer. La commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) de la Charente-Maritime a émis le 17 août 2016 un avis défavorable à la demande des sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France de procéder à l’extension de 8 246 m² de surface de vente du même ensemble commercial, par création de 21 unités commerciales, dont 15 de moins de 300 m². Par un recours enregistré le 16 septembre 2016, les sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France ont demandé à la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) d’annuler cet avis défavorable. Le 8 décembre 2016, la commission nationale d’aménagement commercial a émis un avis favorable sur ce projet. Par un arrêté du 3 avril 2017, le maire d’Angoulins sur Mer a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Les sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France demandent à la cour d’annuler ce refus de permis de construire.

Sur la naissance d’un permis de construire tacite :

2. Aux termes de l’article L. 424-2 du code de l’urbanisme : « Le permis est tacitement accordé si aucune décision n’est notifiée au demandeur à l’issue du délai d’instruction. / Un décret en Conseil d’Etat précise les cas dans lesquels un permis tacite ne peut être acquis ». Aux termes de l’article R. 424-2 : " Par exception au b de l’article R*424-1, le défaut de notification d’une décision expresse dans le délai d’instruction vaut décision implicite de rejet dans les cas suivants : () h) Lorsque le projet relève de l’article L. 425-4 ou a été soumis pour avis à la commission départementale d’aménagement commercial sur le fondement de l’article L. 752-4 du code de commerce et que la commission départementale d’aménagement commercial ou, le cas échéant, la Commission nationale d’aménagement commercial a rendu un avis défavorable () « . Aux termes de l’article R. 423-18 du même code : » Le délai d’instruction est déterminé dans les conditions suivantes : a) Un délai de droit commun est défini par la sous-section 2 ci-dessous. En application de l’article R. 423-4, il est porté à la connaissance du demandeur par le récépissé ; b) Le délai de droit commun est modifié dans les cas prévus par le paragraphe 1 de la sous-section 3 ci-dessous. La modification est notifiée au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande ; / c) Le délai fixé en application des a ou b est prolongé dans les cas prévus par le paragraphe 2 de la sous-section 3 ci-dessous, pour prendre en compte des obligations de procédure qui ne peuvent être connues dans le mois qui suit le dépôt de la demande « . Aux termes de l’article R. 423-19 : » Le délai d’instruction court à compter de la réception en mairie d’un dossier complet « . Il résulte du c) de l’article R. 423-23 du code de l’urbanisme que le délai d’instruction d’un permis de construire un bâtiment commercial de droit commun est de trois mois. Aux termes de l’article R. 423-25 : » Le délai d’instruction prévu par le b et le c de l’article R*423-23 est majoré de deux mois : / a) Lorsqu’il y a lieu de consulter une commission départementale ou régionale () « . Aux termes de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme : » Lorsqu’en application soit du I, soit du V de l’article L. 752-17 du code de commerce, la délivrance du permis est subordonnée à un avis favorable de la Commission nationale d’aménagement commercial, le délai d’instruction est prolongé de cinq mois () « . Aux termes de l’article R. 423-44 du même code : » Lorsque le délai d’instruction fait l’objet d’une prolongation exceptionnelle en application des articles R*423-34 à R*423-37, cette prolongation doit être notifiée au demandeur avant l’expiration du délai d’instruction initialement fixé en application de l’article R*423-23, le cas échéant majoré en application des articles R*423-24 à R*423-33 () ".

3. Les sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France ont déposé leur demande de permis de construire le 8 juin 2016. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des lettres du service instructeur des 5 juillet et 23 septembre 2016, que la commune d’Angoulins sur Mer a appliqué d’abord un délai d’instruction modifié à compter de cette date en raison de la soumission du projet à la législation relative aux établissements recevant du public, expirant le 8 novembre, et a, après l’avis défavorable de la CDAC, exceptionnellement prolongé ce délai de cinq mois, ainsi qu’elle y était tenue, en raison du recours formé par les pétitionnaires devant la commission nationale d’aménagement commercial, jusqu’au 8 avril 2017. Les sociétés appelantes soutiennent que le délai de l’article R. 423-36-1 du code de l’urbanisme commence à courir à compter de la saisine de la commission nationale d’aménagement commercial, le 16 septembre 2016. Toutefois, en l’absence de mention expresse en ce sens au sein de cet article et en vertu de l’article R. 423-18 du code de l’urbanisme, le délai de prolongation exceptionnelle de cinq mois commence à l’issue de l’expiration du délai de droit commun modifié en application de l’article R. 423-25. Par suite, le délai d’instruction n’était pas expiré à la date du 3 avril 2017 à laquelle le maire d’Angoulins sur Mer a pris la décision de refus de permis de construire contestée. Les sociétés appelantes ne sont donc pas fondées à soutenir que cette décision procéderait illégalement au retrait sans procédure contradictoire d’un permis de construire tacite.

Sur la légalité du refus de permis de construire du 3 avril 2017 :

4. Aux termes de l’article R. 431-8 du code de l’urbanisme : « Le projet architectural comprend une notice précisant : () 2° Les partis retenus pour assurer l’insertion du projet dans son environnement et la prise en compte des paysages, faisant apparaître, en fonction des caractéristiques du projet : () b) L’implantation, l’organisation, la composition et le volume des constructions nouvelles, notamment par rapport aux constructions ou paysages avoisinants () ». Aux termes de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme : " Le projet architectural comprend également : / a) Le plan des façades et des toitures ; lorsque le projet a pour effet de modifier les façades ou les toitures d’un bâtiment existant, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur ; / b) Un plan en coupe précisant l’implantation de la construction par rapport au profil du terrain ; lorsque les travaux ont pour effet de modifier le profil du terrain, ce plan fait apparaître l’état initial et l’état futur () / d) Deux documents photographiques permettant de situer le terrain respectivement dans l’environnement proche et, sauf si le demandeur justifie qu’aucune photographie de loin n’est possible, dans le paysage lointain. Les points et les angles des prises de vue sont reportés sur le plan de situation et le plan de masse ".

5. En premier lieu, le refus de permis de construire est motivé par les circonstances que, d’une part, « l’insuffisance du document d’insertion joint au dossier de demande ne permet pas d’appréhender le projet depuis le groupe d’habitations riverains » et d’autre part, « les notices architecturale et paysagère (pièces 4a et 4b) ne justifient pas l’implantation, l’organisation et le volume de l’extension projetée notamment par rapport à la zone résidentielle riveraine ». Toutefois, la notice architecturale indique que le centre commercial existant est bordé à l’ouest par la zone résidentielle des Russons et au sud par la zone d’habitat dite « La Velaine » desservie notamment par l’avenue Edmond Grasset. Elle précise que l’extension du centre commercial envisagée s’adosse au bâtiment existant de la galerie située au nord-ouest. D’une part, la zone d’habitat dite « La Velaine » située au sud du projet n’est impactée que par la modification des façades du centre commercial existant. D’autre part, la pièce PC 6 permet d’apprécier l’insertion du projet dans son environnement, et notamment par rapport à la zone résidentielle des Russons. En outre, la notice décrit l’implantation, l’organisation la composition et le volume des constructions nouvelles et précise le traitement paysager des abords du site en mentionnant la prolongation d’un merlon existant et la plantation d’une haie champêtre et des arbres de hautes tiges afin d’isoler la zone résidentielle des Russons du centre commercial. La notice paysagère 4b indique qu’au sud, la haie et le talus présents seront conservés, que dans le prolongement, sera créé un talus planté formant une haie champêtre, et que l’ensemble constituera à terme une barrière physique, acoustique et visuelle apte à préserver l’intimité et le cadre de vie des habitants de la zone résidentielle. Par suite, la notice et les documents graphiques d’insertion étaient suffisants pour permettre au service instructeur d’apprécier l’insertion du projet, qui consiste en une extension du bâtiment existant, par rapport aux zones résidentielles environnantes.

6. En deuxième lieu, l’arrêté du 3 avril 2017 est motivé par les incohérences entre les divers plans du dossier de demande de permis de construire, ne permettant pas de s’assurer des modifications apportées au traitement de la façade ouest du centre commercial. Si les élévations ERP 5a et ERP 5b ne font pas apparaître d’ouvertures sur la façade ouest, cette erreur est compensée par les autres pièces du dossier notamment le plan PC40, ERP04 et le reportage photographique de la notice paysagère 4 b qui montrent l’existence d’issues de secours sur cette façade.

7. En troisième lieu, le maire d’Angoulins sur Mer a refusé d’accorder le permis de construire au motif que « la coupe transversale de principe 02 (PC2A) présentant le projet de merlon prolongé est erronée au regard de son positionnement sur le plan masse, ne faisant pas figurer les espaces entre le parking et le merlon et ne permet pas d’avoir une vision objective des aménagements réalisés ». Le plan de coupe transversale 02 des pièces PC3 et PC40 du dossier de permis de construire précise l’implantation de l’extension puis un trottoir et une voie de circulation et enfin le merlon jusqu’à la limite de propriété jouxtant la rue des Russons. Contrairement à ce que soutient la commune, cette coupe correspond à l’implantation figurant sur le plan de masse PC 2 a. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 431-10 du code de l’urbanisme ne pouvait justifier le refus de permis de construire.

8. Aux termes de l’article L. 152-1 du code de l’urbanisme : « L’exécution par toute personne publique ou privée de tous travaux, constructions, aménagements, plantations, affouillements ou exhaussements des sols, et ouverture d’installations classées appartenant aux catégories déterminées dans le plan sont conformes au règlement et à ses documents graphiques. / Ces travaux ou opérations sont, en outre, compatibles, lorsqu’elles existent, avec les orientations d’aménagement et de programmation ».

9. Le maire d’Angoulins sur Mer a en outre refusé d’accorder le permis de construire sollicité au motif que le projet n’était pas compatible avec les orientations d’aménagement portant sur l’extension de l’urbanisation au nord du bourg d’Angoulins, qui affirment la volonté de développer les modes de déplacement doux par la création de nombreux axes et cheminements voués à ces modes de déplacement et favoriser l’interconnexion des différents quartiers entre eux. Toutefois, la seule mention dans une orientation d’aménagement et de programmation de l’éventualité d’une liaison piétonne ne suffit pas à fonder un refus de permis de construire sur le tracé indiqué sur le document graphique de cette orientation, la mention de ce projet de liaison piétonne dans l’orientation d’aménagement et de programmation étant insusceptible de créer par elle-même des obligations opposables aux propriétaires de la parcelle concernée. Par suite, les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que le maire d’Angoulins sur Mer ne pouvait justifier légalement un refus d’autorisation d’urbanisme sur la méconnaissance de l’orientation d’aménagement et de programmation relative au développement des modes de cheminement doux.

10. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune d’Angoulins sur Mer invoque, dans son mémoire en défense communiqué aux sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France, un autre motif de refus, tiré de ce que le projet ferait obstacle à une autre orientation, concernant une voie nouvelle. Aux termes de l’article AUXB3 du règlement du plan local d’urbanisme : « 2. Voirie () 2.2. Les voies nouvelles doivent respecter les principes de voirie à réaliser et les principes de cheminements doux figurant sur les documents graphiques du règlement, et dans les » Orientations d’aménagement relatives à des quartiers ou à des secteurs « , du présent plan local d’urbanisme ».

12. Toutefois, il ressort des pièces du dossier de demande de permis de construire, et notamment de la notice architecturale, que deux accès clients au centre commercial sont créés et notamment une entrée n° 5 afin de permettre un accès piéton plus aisé pour les habitants de la zone résidentielle des Russons. En outre, la notice, corroborée par le plan « PC39 – dossier accessibilité – plan masse projet », prévoit de renforcer les modes de déplacements doux existants et d’aménager des liaisons douces pour l’usage des vélos et des accès dédiés aux piétons. Par ailleurs, contrairement à ce que soutient la commune d’Angoulins sur Mer, le projet ne compromet pas le principe de la voie secondaire, liaison nord-Sud, qui, comme le démontrent les sociétés requérantes, pourrait être reportée à l’ouest de l’extension projetée. Par suite, le projet ne méconnaît pas l’article AUXB3 du règlement du plan local d’urbanisme et il n’y a dès lors pas lieu de procéder à la substitution demandée.

13. Aux termes de l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme : « Nonobstant toute disposition contraire du plan local d’urbanisme, l’emprise au sol des surfaces, bâties ou non, affectées aux aires de stationnement annexes d’un commerce soumis à l’autorisation d’exploitation commerciale prévue aux 1° et 4° du I de l’article L. 752-1 du code de commerce (), ne peut excéder un plafond correspondant aux trois quarts de la surface de plancher des bâtiments affectés au commerce. Les espaces paysagers en pleine terre, les surfaces des aménagements relevant de l’article L. 3114-1 du code des transports, les surfaces réservées à l’auto-partage et les places de stationnement destinées à l’alimentation des véhicules électriques ou hybrides rechargeables sont déduits de l’emprise au sol des surfaces affectées au stationnement. La surface des places de stationnement non imperméabilisées compte pour la moitié de leur surface () ». Aux termes de l’article L. 752-1 du code du commerce : " Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / 1° La création d’un magasin de commerce de détail d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, résultant soit d’une construction nouvelle, soit de la transformation d’un immeuble existant ; () / 4° La création d’un ensemble commercial tel que défini à l’article L. 752-3 et dont la surface de vente totale est supérieure à 1 000 mètres carrés ; / 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet () ".

14. Il ressort des dispositions précitées que l’article L. 111-19 du code de l’urbanisme ne s’applique qu’aux créations d’un magasin de commerce de détail ou d’un ensemble commercial d’une surface de vente supérieure à 1 000 mètres carrés, visées au 1° et 4° de l’article L. 752-1 du code de commerce. Par suite, le projet en cause portant sur l’extension d’une surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés, relève du 5° du même article et les dispositions de l’article L. 111-19 n’étaient pas applicables. Le motif de refus du permis de construire tiré de la méconnaissance de cet article est donc illégal.

15. Aux termes de l’article 12 des dispositions du plan local d’urbanisme applicables à la zone AUXB : « () 1.6 : Pour les constructions destinées à l’artisanat, les constructions destinées aux bureaux, ou les constructions destinées aux commerces, il est exigé une surface affectée au stationnement au moins égale à 60% de la surface de plancher hors oeuvre nette de la construction () ».

16. La commune d’Angoulins sur Mer soutient que les informations contenues dans la notice architecturale, son schéma, les plans de masse, le formulaire de demande de permis de construire sont contradictoires en ce qui concerne le nombre de places de stationnement. S’il est exact que le nombre de places mentionnées par la notice, en réduction de 1691 annoncées existantes à 1625 dans le projet, n’est pas parfaitement cohérent avec les mentions figurant sur les différents plans, la différence de quelques unités n’a pu empêcher le maire d’Angoulins sur Mer d’apprécier le fonctionnement de la future circulation automobile ni de s’assurer de la conformité du projet à l’article AUXB 12 du plan local d’urbanisme, le minimum requis de surface affectée au stationnement, soit 40 625 m², au regard de la surface de plancher étant, dans tous les cas, atteint.

17. Le maire d’Angoulins sur Mer a également refusé de délivrer le permis de construire sollicité au motif que les modifications envisagées par le projet n’étaient pas en cohérence avec les modifications autorisées par le permis d’aménager délivré en date du 23 mars 2017. Toutefois, une telle circonstance traduisant une évolution du projet ne caractérise en elle-même aucune méconnaissance de la réglementation en vigueur. Par suite, un tel motif ne pouvait pas davantage être opposé pour refuser le permis de construire sollicité.

18. Pour établir que la décision attaquée était légale, la commune d’Angoulins sur Mer invoque, dans son mémoire en défense communiqué aux sociétés Carrefour Hypermarché et Carmila France, un autre motif, tiré de l’insuffisance des voies de desserte du projet. Toutefois, il est constant que la commune a accordé un permis d’aménager le 23 mars 2017 en vue de travaux préparatoires à l’aménagement d’un giratoire par le conseil départemental sur le terrain situé rue de Rochefort. La commune n’apporte aucun élément de nature à remettre en cause la conception des travaux d’aménagement desservant le projet, n’indique pas qu’ils seraient irréalisables, et ne démontre pas qu’ils seraient inefficaces pour réguler le trafic. Par suite, il n’y a pas lieu de procéder à la substitution demandée.

19. Aux termes de l’article L. 332-11-3 du code de l’urbanisme : « I.-Dans les zones urbaines et les zones à urbaniser délimitées par les plans locaux d’urbanisme ou les documents d’urbanisme en tenant lieu, lorsqu’une ou plusieurs opérations d’aménagement ou de construction nécessitent la réalisation d’équipements autres que les équipements propres mentionnés à l’article L. 332-15, le ou les propriétaires des terrains, le ou les aménageurs et le ou les constructeurs peuvent conclure avec la commune ou l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme ou le représentant de l’Etat, dans le cadre des opérations d’intérêt national mentionnées à l’article L. 132-1, une convention de projet urbain partenarial prévoyant la prise en charge financière de tout ou partie de ces équipements () ».

20. Le maire d’Angoulins sur Mer a encore refusé d’accorder le permis de construire sollicité au motif que les sociétés pétitionnaires ont joint au dossier de demande une convention du 30 mai 2016 concernant la participation financière de la communauté d’agglomération de La Rochelle et de la commune d’Angoulins sur Mer aux travaux relatifs à la modification de la desserte de l’agglomération et du centre commercial « Carrefour » à partir de la route départementale n° 137, faussement présentée comme constitutive d’une convention de projet urbain partenarial (PUP). Toutefois, aucune disposition législative ou règlementaire n’impose la conclusion d’une telle convention ou sa production dans le dossier de demande de permis de construire. En outre, la qualification d’une telle convention est sans incidence sur la légalité du permis de construire,les conditions dans lesquelles sont financées les travaux d’aménagement de la desserte du projet n’étant pas au nombre des éléments que le maire doit examiner dans le cadre de l’instruction du permis de construire. Par suite, le maire d’Angoulins sur Mer ne pouvait légalement s’opposer à la délivrance du permis de construire pour ce motif.

21. Aux termes de l’article 10 des dispositions du règlement du plan local d’urbanisme applicables à la zone AUXB : « 1. Principe / La hauteur d’une construction doit être cohérente avec la hauteur des constructions existantes au voisinage et ne doit pas excéder la hauteur maximale de 12 mètres. / 2. Modalité d’application / La hauteur maximale d’une construction est la différence altimétrique entre le point le plus élevé de cette construction (cheminées et autres ouvrages techniques exclus) et le niveau moyen du terrain naturel aux extrémités de cette construction () ».

22. Si la cohérence avec les bâtiments existants s’apprécie au sein de la zone commerciale, et est respectée au regard du bâtiment de l’hypermarché que le projet prolonge, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la pièce PC5 a « élévations » et du plan de coupe, que le terrain naturel aux extrémités de l’extension est à respectivement 7,56 m Aet 8,78 mA, soit une moyenne de 8,17 mètresA, comme le calcule le plan PC 40 lui-même. Par ailleurs, le point le plus élevé de la construction est à 20,58 mètresA, comme indiqué sur le même plan en coupe. Par suite, la hauteur de la construction est supérieure à 12 mètres et méconnaît donc l’article 10 AUXB du plan local d’urbanisme.

23. Il résulte de l’instruction que le maire d’Angoulins sur Mer aurait pris la même décision s’il ne s’était fondé que sur ce seul motif. Par suite, les sociétés requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation de l’arrêté du 3 avril 2017 par lequel le maire d’Angoulins sur Mer a refusé de leur accorder le permis de construire sollicité.

Sur les frais exposés et non compris dans les dépens :

24. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune d’Angoulins sur Mer, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme que demandent la société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France au titre des frais exposés par elles et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la société Carrefour Hypermarchés et de la société Carmila France une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune d’Angoulins sur Mer.

DECIDE :

Article 1^er : La requête de la société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France est rejetée.

Article 2 : La société Carrefour Hypermarchés et la société Carmila France verseront à la commune d’Angoulins sur Mer la somme totale de 2 000 euros en application de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Carrefour Hypermarchés, à la société Carmila France, à la commune d’Angoulins sur Mer et au ministre de l’économie et des finances (commission nationale d’aménagement commercial).

Délibéré après l’audience du 11 avril 2019 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, président,

M. Jean-Claude Pauziès, président-assesseur,

M^me Nathalie Gay-Sabourdy, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 mai 2019.

Le rapporteur,

Nathalie GAY-SABOURDY Le président,

Catherine GIRAULT

Le greffier,

Virginie MARTY

La République mande et ordonne au ministre de l’économie et des finances, et à tous huissiers de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt. 6