Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association pour la défense des droits à l’urbanisation de la zone UC de Rivedoux-Plage (ADDUUR), M. AL B, M. A K, M. AD AN, M. et M^me AK et AO AW, M. L AA, M. et M^me AA et O N, M. W D, M. AD D, M. C AB, M^me H AB, M. et M^me V et AV AB, M^me BF Q, M. et M^me W et AX BK, M^me T BJ N, M^me AU BM F, M. U S, M. et M^me AD et AC BI, M^mes AF et AC AT, M. AS AT, M^me AP AT, M^me K AT, M^me AI AT, M^me BG AAF, M^mes BB et AC Hubert, M. C BH, M^mes AD et AI Lanchec, M^me BD BD, M^me Y BD, M. C AM, M. et M^me G et AG X, M. et M^me AK et AY M, M. C BL, M. et M^me I et AF BL, M. et M^me AV et AQ BL et M. P J ont demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l’Ile de Ré a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) de cette communauté de communes ainsi que la décision du 22 juin 2020 rejetant leur recours gracieux.

Par un jugement avant dire droit n° 2002053 du 20 janvier 2022, le tribunal administratif de Poitiers a, d’une part, sursis à statuer jusqu’à l’expiration d’un délai de neuf mois afin que soient régularisés les vices tirés de l’insuffisance du dossier soumis à enquête publique ainsi que de l’absence d’avis personnel et suffisamment motivé de la commission d’enquête et, d’autre part, écarté les autres moyens de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 21 mars 2022 et 10 janvier 2023, l’association ADDUUR, M. AL B, M. A K, M^me BC AN, M. et M^mes AJ, AH et AO AW, M. L AA, M^me O N, M. W D, M. AD D, M. C AB, M^me H AB, M. V AB, M^me AF AB, M^me BF Q, M. et M^me W et AX BK, M^me T BJ N, M^me AU BM F, M. U S, M. et M^me AD et AC BI, M^me AF AT, M. AS AT, M^me AP AT, M^me K AT, M^me AI AT, M^me BG AAF, M^mes BB et AC Hubert, M. C BH, M^mes AD et AI Lanchec, M^me BD BD, M^me Y BD, M. C AM, M. et M^me G et AG X, M. et M^me AK et AY M, M. C BL, M. et M^me I et AF BL, M. et M^me AV et AQ BL et M. P J, représentés par M^e Varnoux, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement avant dire droit n° 2002053 du tribunal administratif de Poitiers du 20 janvier 2022 ;

2°) à titre principal, d’annuler la délibération du 17 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes de l’Ile de Ré a approuvé le PLUi de cette communauté de communes ou, à titre subsidiaire, de l’annuler en tant que les secteurs des Bragauds, La Palisse, La Mérente, le Fond du Purais et les Goguettes sont classés en zone Ud, ensemble la décision du 22 juin 2020 portant rejet de leur recours gracieux ;

3°) d’enjoindre à la communauté de communes de l’Ile de Ré, à titre principal, de classer en zone Ub du PLUi les secteurs des Bragauds, La Palisse, La Mérente, le Fond du Purais et des Goguettes ou, à titre subsidiaire, de prendre une nouvelle décision concernant le classement de ces secteurs, dans un délai de six mois à compter de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la communauté de communes de l’Ile de Ré une somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le jugement est irrégulier à défaut de comporter, conformément aux dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative, les signatures du président de la formation de jugement, du rapporteur et du greffier d’audience ;

— il n’est pas établi que le projet de PLUi arrêté aurait été soumis à l’avis de la région, conformément aux dispositions de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme ;

— le règlement, qui classe en zone Ud les parcelles litigieuses, n’est pas cohérent avec les orientations n° 1, n° 10, n° 11, n° 12 et n° 15 du projet d’aménagement et de développement durables ;

— le classement des parcelles du secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage en zone Ud est entaché d’erreur de droit, au regard des dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, et d’erreur manifeste d’appréciation.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 9 décembre 2022 et 1er février 2023, la communauté de communes de l’Ile de Ré, représentée par la SELARL cabinet Coudray, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des appelants sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Michaël Kauffmann,

— les conclusions de M^me Cécile Cabanne, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Varnoux, représentant l’association ADDUUR et autres, et de M^e Lapprand, représentant la communauté de communes de l’Ile de Ré.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 17 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes de l’Ile de Ré a prescrit l’élaboration de son PLUi. Le projet de plan a été arrêté par délibération du 16 mai 2019 puis délibération du 13 août 2019, adoptée à la majorité qualifiée des deux tiers, et a été soumis à enquête publique, qui s’est déroulée du 23 août au 24 septembre 2019. Le conseil communautaire a approuvé le PLUi par une délibération du 17 décembre 2019. L’association ADDUUR et autres relèvent appel du jugement du 20 janvier 2022 par lequel le tribunal administratif de Poitiers a, d’une part, sursis à statuer sur leurs conclusions tendant à l’annulation de la délibération du 17 décembre 2019, ensemble la décision du 22 juin 2020 portant rejet de leur recours gracieux, jusqu’à l’expiration d’un délai de neuf mois afin que soient régularisés les vices tirés de l’insuffisance du dossier soumis à enquête publique ainsi que de l’absence d’avis personnel et suffisamment motivé de la commission d’enquête et, d’autre part, écarté les autres moyens de la demande.

Sur la régularité du jugement :

2. Aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. ». Il ressort des pièces du dossier que la minute du jugement attaqué a été signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 741-7 du code de justice administrative doit être écarté comme manquant en fait.

Sur la légalité des décisions attaquées :

En ce qui concerne la procédure d’adoption du PLUi :

3. Aux termes de l’article L. 153-16 du code de l’urbanisme : " Le projet de plan arrêté est soumis pour avis : / 1° Aux personnes publiques associées à son élaboration mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9 ; () « . Aux termes de l’article L. 132-7 du même code : » L’Etat, les régions () sont associés à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme dans les conditions définies aux titres IV et V. () ".

4. Par une délibération du 16 mai 2019, la communauté de communes de l’Ile de Ré a arrêté une première fois le projet de PLUi. A la suite des avis défavorables émis par les communes de La Flotte et Rivedoux-Plage, la communauté de communes a arrêté une seconde fois le projet de PLUi par une délibération du 13 août 2019, qui précise que le projet arrêté est identique à celui dont il avait été délibéré le 16 mai 2019. Il ressort des pièces du dossier de première instance que le projet de PLUi arrêté le 16 mai 2019 a notamment été adressé au président du conseil régional de la Nouvelle-Aquitaine par courrier du 17 mai 2019. Si les requérants soutiennent qu’en l’absence d’accusé de réception, il ne peut être justifié de ce que la région a bien reçu notification de ce courrier, il ressort des termes mêmes de la délibération du 16 mai 2019 que sa notification est prévue pour avis à l’ensemble des personnes publiques associées, dont le président du conseil régional, alors que la commission d’enquête publique précise pour sa part, dans son rapport du 25 octobre 2019, que l’ensemble des personnes publiques associées a été convié au stade de la présentation du projet arrêté. Dans ces conditions, alors que l’association ADDUUR et autres n’établissent ni même n’allèguent que le courrier adressé le 17 mai 2019 au président du conseil régional de la Nouvelle-Aquitaine aurait été libellé à une mauvaise adresse et ne se prévalent d’aucune circonstance particulière de nature à supposer qu’il n’aurait pas été acheminé, le moyen tiré de ce que l’avis de la région Nouvelle-Aquitaine n’aurait pas été sollicité doit être écarté comme manquant en fait.

En ce qui concerne la légalité interne du PLUi :

5. En premier lieu, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée : " Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. () « . Aux termes de l’article L. 151-8 de ce code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".

6. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

7. Le rapport de présentation du PLUi indique que la zone Ud correspond aux secteurs d’habitat de densité modéré dont il convient de conserver les formes urbaines existantes pour préserver le paysage, limiter l’exposition aux risques naturels et maitriser l’étalement urbain, la forme urbaine dominante étant celle d’une implantation des constructions de type « maisons individuelles », en retrait et généralement sur un niveau. Il identifie, à ce titre, le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, constitué notamment des lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes, comme situé en discontinuité du bourg. Le règlement du PLUi dispose, pour sa part, que le secteur Ud correspond à une urbanisation de basse densité, en discontinuité des centres-bourgs, au sein duquel les nouvelles constructions sont interdites mais où sont notamment autorisées l’extension mesurée des constructions à destination d’habitation, sous condition de ne pas compromettre la qualité paysagère du site et de prendre en compte les risques naturels et la reconstruction à l’identique de bâtiments.

8. De première part, le PADD comporte, au sein de la thématique « Etablir un équilibre entre développement et protection de l’environnement », une orientation n° 10 intitulée « un territoire économe dans sa consommation foncière pour préserver les espaces naturels et agricoles ». Cette orientation prévoit que « la consommation d’espace s’effectuera en extensions urbaines très limitées, notamment en compensation de surfaces devenues inconstructibles dans le plan de prévention des risques réservées à des projets d’intérêt général () », « en comblement de dents creuses en optimisant leur urbanisation () et en renouvellement urbain ». L’orientation n° 11 intitulée « un territoire proactif face aux risques naturels » vise à prendre en compte les risques naturels en intégrant notamment le plan de prévention des risques naturels (PPRN). L’orientation n° 15 intitulée « un patrimoine de qualité à préserver » a pour objectif de « valoriser et préserver le caractère des différentes unités paysagères » en requalifiant les franges urbaines afin de « préserver les transitions entre les espaces bâtis et les espaces naturels ».

9. Il ressort des pièces du dossier que le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, d’une superficie totale de 47 hectares et dont le rapport de présentation précise qu’il compte 335 maisons d’habitation, essentiellement individuelles, soit sept à huit logements à l’hectare, s’il constitue une zone urbanisée, se distingue du centre-bourg de cette commune et de sa périphérie immédiate par une urbanisation nettement moins dense, comprenant de nombreuses parcelles de taille significative non bâties et boisées ou en état naturel ainsi que des zones, au sud-est et au sud-ouest, classées en zone rouge Rf à caractère inconstructible du plan de prévention des risques naturels (PPRN) applicable sur le territoire de la commune, approuvé le 15 février 2018 et annexé au PLUi litigieux, correspondant à un risque d’incendie de forêt. Contrairement à ce qui est soutenu par l’association ADDUUR et autres, la volonté des auteurs du PLUi de préserver les espaces boisés ou demeurés à l’état naturel au sein de ce secteur, ainsi que son homogénéité paysagère, par une extension mesurée des constructions à destination d’habitation et l’interdiction de toute nouvelle construction, est cohérente avec les orientations n° 10 et n° 15 visant à la préservation des espaces naturels et des différentes unités paysagères et, à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, n’est pas contraire à l’objectif de comblement prioritaire des « dents creuses », qui trouve à se concrétiser dans les zones plus densément urbanisées de ce territoire. A cet égard, les circonstances que le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage ne correspondrait pas à un « patrimoine naturel remarquable » que l’orientation n° 12 tend à protéger et que l’orientation n° 11, visant à la préservation des risques naturels, n’impliquait pas d’interdire toute nouvelle construction sur les parcelles du secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage classées en zone Vf du PPRN, correspondant à un aléa faible au regard du risque d’incendie de forêt, ne faisaient pas obstacle à la prise en compte, par les auteurs du PLUi, de préoccupations relevant d’autres objectifs du PADD et notamment des orientations n° 10 et n° 15.

10. De seconde part, l’orientation n° 1 du PADD, qui figure au sein de la thématique « Conforter la vie à l’année et répondre aux besoins des habitants actuels et futurs », retient « un seuil de 20 000 habitants permanents à atteindre en 2030 », par l’accueil de 2 000 habitants supplémentaires sur l’ensemble du territoire de la communauté de communes de l’Ile de Ré. Pour répondre à cet objectif, le rapport de présentation procède, pour chaque commune membre de la communauté de communes, à une analyse de la capacité de densification et de mutation des espaces bâtis permettant de déterminer un potentiel de foncier constructible « net », tenant compte des dispositions du projet de PLUi susceptibles de réduire la constructibilité de ces espaces, estimé, pour l’ensemble du territoire de l’Ile de Ré, à 53,70 ha en ce qui concerne les parcelles nues, dont 39,12 ha peuvent accueillir des nouvelles constructions à usage de logement. Il ressort des pièces du dossier que les lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes ne comportent pas de potentiel de foncier constructible net identifié comme tel par le rapport de présentation. Dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que le classement en zone Ud des parcelles de ce secteur, en ce qu’il interdit les nouvelles constructions, serait contraire à l’orientation n° 1, dès lors que l’objectif démographique fixé par cette orientation a vocation à être satisfait, notamment, par la mobilisation du potentiel de foncier constructible net identifié sur d’autres secteurs du territoire couvert par le document d’urbanisme.

11. En second lieu, aux termes de l’article L. 151-9 du code de l’urbanisme : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. () ». Aux termes de l’article R. 151-18 du code de l’urbanisme : « Les zones urbaines sont dites » zones U « . Peuvent être classés en zone urbaine, les secteurs déjà urbanisés et les secteurs où les équipements publics existants ou en cours de réalisation ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter. ». Il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir sur le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts ou si elle est entachée d’erreur manifeste.

12. Ainsi qu’il a été exposé au point 7, le règlement du PLUi dispose que le secteur Ud correspond à une urbanisation de basse densité, en discontinuité des centres-bourgs, au sein duquel les nouvelles constructions sont interdites. Il ressort des pièces du dossier et notamment des plans et vues aériennes versés à l’instance que les lieux-dits de La Palisse, le Fond du Purais, La Mérente, les Bragauds et Les Goguettes, dont les parcelles sont classées en zone Ud et qui sont compris dans le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage, sont séparés du centre bourg de la commune, au nord de la rue Charles de Gaulle, par de vastes espaces boisés et naturels, pourvus uniquement de constructions éparses, et ne constituent pas, dès lors, une extension de l’urbanisation en continuité avec le centre bourg de Rivedoux-Plage et sa périphérie immédiate. Par ailleurs, si elle comporte des constructions de part et d’autre de la voie, cette rue marque également une rupture nette entre une urbanisation très dense au sud et une urbanisation plus diffuse et clairsemée au nord, marquée, s’agissant des secteurs classés en zone Ud, par un rythme, un nombre et une densité des constructions lâches, généralement sur un seul rang, comprenant de nombreuses parcelles non bâties et boisées ou en état naturel ainsi que des parcelles classées en zone Rf du PPRN, à caractère inconstructible. Si ainsi que l’indiquent les appelants, certains secteurs, au nord de la commune, ont pu être classés en zone Ub, au sein de laquelle sont autorisées les nouvelles constructions, leur configuration, qui présente une urbanisation ponctuelle plus densifiée, n’est pas comparable avec celle des lieux-dits dont s’agit, dont le classement est contesté, qui comptent en moyenne sept à huit logements à l’hectare et qui ne sont pas caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions. Comme l’ont relevé les premiers juges, la circonstance que le secteur nord de la commune de Rivedoux-Plage est desservi par les réseaux publics et comporte des équipements destinés à fournir des activités de services aux habitants est, à cet égard, sans incidence. Enfin, si les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme prévoient que « l’urbanisation se réalise en continuité avec les agglomérations et villages existants » dans les collectivités territoriales relevant de la législation relative à la protection du littoral, ces dispositions ne font, en tout état de cause, pas obstacle, à ce que, eu égard au parti d’aménagement retenu, le zonage et le règlement d’un plan local d’urbanisme interdisent ou limitent une urbanisation nouvelle dans ces zones, y compris en limite de zones urbanisées. Dans ces conditions, le classement en zone Ud des secteurs concernés n’est entaché d’aucune erreur de droit ni erreur manifeste d’appréciation eu égard aux partis d’urbanisme retenus pour cette zone, visant à préserver le paysage, limiter l’exposition aux risques naturels et maitriser l’étalement urbain.

13. Il résulte de tout ce qui précède que l’association ADDUR et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté le surplus de leur demande. Les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte doivent être rejetées par voie de conséquence.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la communauté de communes de l’Ile de Ré, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par l’association ADDUR et autres, au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de l’association ADDUUR et autres une somme globale de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté de communes de l’Ile de Ré et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : La requête de l’association ADDUUR et autres est rejetée.

Article 2 : L’association ADDUUR et autres verseront à la communauté de communes de l’Ile de Ré une somme globale de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à l’association pour la défense des droits à l’urbanisation de la zone UC de Rivedoux-Plage, désignée en qualité de représentant unique des requérants en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, et à la communauté de communes de l’Ile de Ré.

Délibéré après l’audience du 16 mai 2023 à laquelle siégeaient :

M^me Evelyne Balzamo, présidente,

M^me Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M. Michaël Kauffmann, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 juin 2023.

Le rapporteur,

Michaël Kauffmann La présidente,

Evelyne Balzamo

Le greffier,

Christophe Pelletier

La République mande et ordonne au préfet de la Charente-Maritime en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.