Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société à responsabilité limitée (SARL) Massia a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision du 20 avril 2022 par laquelle le directeur général de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) lui a appliqué la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail pour un montant de 36 500 euros, et de ramener ce montant à la somme de 3 650 euros.

Par un jugement n° 2203796 du 7 décembre 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 28 décembre 2023, la SARL Massia, représentée par M^e Bruneau, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 7 décembre 2023 du tribunal administratif de Bordeaux ;

2°) d’annuler la décision du 20 avril 2022 du directeur général de l’OFII portant application de la contribution spéciale ;

3°) de réduire le montant de la contribution spéciale à la somme de 3 650 euros ;

4°) de mettre à la charge de l’OFII le versement de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la matérialité des faits concernant l’une des deux personnes étrangères contrôlées n’est pas établie dès lors que M. C… n’était pas en situation de travail mais se bornait à glaner les fruits et légumes invendus en fin de marché ; l’URSSAF comme le tribunal correctionnel ont admis l’absence d’infraction de travail dissimulé concernant M. C… ; le tribunal administratif n’a pas tenu compte de la décision du tribunal correctionnel ;

- le montant de la contribution spéciale calculé sur la base de deux travailleurs en situation irrégulière de travail doit donc être réduit à la somme de 3 650 euros, correspondant au montant de la contribution spéciale pour un seul étranger se trouvant en situation irrégulière de travail.

Par un mémoire en défense, enregistré le 26 mars 2024, l’OFII, représenté par Me de Froment, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de la SARL Massia sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ;

- le code du travail ;

- la loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 ;

- le décret n° 2024-814 du 9 juillet 2024 ;

- l’arrêté du 22 juillet 2025 fixant le montant des frais de réacheminement de l’étranger dans son pays d’origine pris en compte pour l’application de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Caroline Gaillard,

- et les conclusions de M^me Héloïse Pruche-Maurin, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… est le co-gérant de la SARL Massia dont l’activité est le commerce de détail alimentaire. Le stand exploité par cette société au marché de Sainte-Foy-la-Grande a fait l’objet d’un contrôle de l’URSSAF, accompagnée des services de police, le 19 juin 2021. Les agents ont constaté la présence de trois travailleurs, dont M. B…. A la suite du contrôle, ils ont établi un procès-verbal mentionnant la présence des deux autres personnes, ressortissants marocains dépourvus de titres les autorisant à travailler et non déclarés auprès des organismes sociaux. Après enquête, par une décision du 20 avril 2022, le directeur de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) a décidé d’appliquer à la SARL Massia la contribution spéciale prévue par les dispositions de l’article L. 8253-1 du code du travail, pour un montant de 36 500 euros correspondant à l’emploi des deux travailleurs marocains. Le recours gracieux présenté par cette société le 27 avril 2022 a été rejeté par une décision du 13 mai 2022 du directeur général de l’OFII. La SARL Massia a alors demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision du 20 avril 2022 du directeur général de l’OFII et de ramener le montant de la contribution spéciale à la somme 3 650 euros. Elle relève appel du jugement du 7 décembre 2023 par lequel ce tribunal a rejeté sa demande.

Sur le cadre juridique applicable au litige :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 8251-1 du code du travail : « Nul ne peut, directement ou indirectement, embaucher, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France./ Il est également interdit à toute personne d’engager ou de conserver à son service un étranger dans une catégorie professionnelle, une profession ou une zone géographique autres que celles qui sont mentionnées, le cas échéant, sur le titre prévu au premier alinéa.». Aux termes de l’article L. 8251-2 du même code : « Nul ne peut, directement ou indirectement, recourir sciemment aux services d’un employeur d’un étranger non autorisé à travailler ». Aux termes de l’article L. 8253-1 de ce code dans sa rédaction applicable à la date des manquements relevés à l’encontre de la SARL Massia : « Sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre, l’employeur qui a employé un travailleur étranger en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1 acquitte, pour chaque travailleur étranger sans titre de travail, une contribution spéciale. / Le montant de cette contribution spéciale est déterminé dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. Il est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. Ce montant peut être minoré en cas de non-cumul d’infractions ou en cas de paiement spontané par l’employeur des salaires et indemnités dus au salarié étranger non autorisé à travailler mentionné à l’article R. 8252-6. Il est alors, au plus, égal à 2 000 fois ce même taux. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15 000 fois ce même taux. ». Enfin, aux termes de l’article L. 8256-2 du même code dans sa rédaction alors applicable : « Le fait pour toute personne, directement ou par personne interposée, d’embaucher, de conserver à son service ou d’employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1, est puni d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 15 000 euros./ Le fait de recourir sciemment, directement ou indirectement, aux services d’un employeur d’un étranger non autorisé à travailler est puni des mêmes peines./ Ces peines sont portées à un emprisonnement de dix ans et une amende de 100 000 euros lorsque l’infraction est commise en bande organisée. / Le premier alinéa n’est pas applicable à l’employeur qui, sur la base d’un titre frauduleux ou présenté frauduleusement par un étranger salarié, a procédé sans intention de participer à la fraude et sans connaissance de celle-ci à la déclaration auprès des organismes de sécurité sociale prévue à l’article L. 1221-10, à la déclaration unique d’embauche et à la vérification auprès des administrations territorialement compétentes du titre autorisant cet étranger à exercer une activité salariée en France. L’amende est appliquée autant de fois qu’il y a d’étrangers concernés. ». Aux termes de l’article R. 8253-2 de ce code dans sa rédaction alors applicable : « I.- Le montant de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 est égal à 5 000 fois le taux horaire, à la date de la constatation de l’infraction, du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. / II.- Ce montant est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti dans l’un ou l’autre des cas suivants : / 1° Lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne pas d’autre infraction commise à l’occasion de l’emploi du salarié étranger en cause que la méconnaissance des dispositions du premier alinéa de l’article L. 8251-1 ; / 2° Lorsque l’employeur s’est acquitté des salaires et indemnités mentionnés à l’article L. 8252-2 dans les conditions prévues par les articles R. 8252-6 et R. 8252-7. / III.- Dans l’hypothèse mentionnée au 2° du II, le montant de la contribution spéciale est réduit à 1 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne l’emploi que d’un seul étranger sans titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France. / IV.- Le montant de la contribution spéciale est porté à 15 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsqu’une méconnaissance du premier alinéa de l’article L. 8251-1 a donné lieu à l’application de la contribution spéciale à l’encontre de l’employeur au cours de la période de cinq années précédant la constatation de l’infraction ».

3. D’autre part, aux termes de l’article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile dans sa rédaction en vigueur à la date des manquements relevés à l’encontre de la SARL Massia : « Sans préjudice des poursuites judiciaires qui pourront être engagées à son encontre et de la contribution spéciale prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail, l’employeur qui aura occupé un travailleur étranger en situation de séjour irrégulier acquittera une contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement de l’étranger dans son pays d’origine. / Le montant total des sanctions pécuniaires prévues, pour l’emploi d’un étranger non autorisé à travailler, au premier alinéa du présent article et à l’article L. 8253-1 du code du travail ne peut excéder le montant des sanctions pénales prévues par les articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 du code du travail ou, si l’employeur entre dans le champ d’application de ces articles, le montant des sanctions pénales prévues par le chapitre II du présent titre (…) ».

4. Toutefois, aux termes de l’article L. 8253-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration : « Le ministre chargé de l’immigration prononce, au vu des procès-verbaux et des rapports qui lui sont transmis en application de l’article L. 8271-17, une amende administrative contre l’auteur d’un manquement aux articles L. 8251-1 et L. 8251-2, sans préjudice des poursuites judiciaires pouvant être intentées à son encontre. / Lorsqu’il prononce l’amende, le ministre chargé de l’immigration prend en compte, pour déterminer le montant de cette dernière, les capacités financières de l’auteur d’un manquement, le degré d’intentionnalité, le degré de gravité de la négligence commise et les frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière. / Le montant de l’amende est, au plus, égal à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti prévu à l’article L. 3231-12. Il peut être majoré en cas de réitération et est alors, au plus, égal à 15 000 fois ce même taux. / L’amende est appliquée autant de fois qu’il y a d’étrangers concernés. / Lorsque sont prononcées, à l’encontre de la même personne, une amende administrative en application du présent article et une sanction pénale en application des articles L. 8256-2, L. 8256-7 et L. 8256-8 à raison des mêmes faits, le montant global des amendes prononcées ne dépasse pas le maximum légal le plus élevé des sanctions encourues. / (…) ». Aux termes de l’article L. 8256-2 du même code dans sa rédaction issue de la même loi : « Le fait pour toute personne, directement ou par personne interposée, d’embaucher, de conserver à son service ou d’employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée en France, en méconnaissance de l’article L. 8251-1, est puni d’un emprisonnement de cinq ans et d’une amende de 30 000 euros. / Le fait de recourir sciemment, directement ou indirectement, aux services d’un employeur d’un étranger non autorisé à travailler est puni des mêmes peines. / Ces peines sont portées à un emprisonnement de dix ans et une amende de 200 000 euros lorsque l’infraction est commise en bande organisée. / Le premier alinéa n’est pas applicable à l’employeur qui, sur la base d’un titre frauduleux ou présenté frauduleusement par un étranger salarié, a procédé sans intention de participer à la fraude et sans connaissance de celle-ci à la déclaration auprès des organismes de sécurité sociale prévue à l’article L. 1221-10, à la déclaration unique d’embauche et à la vérification auprès des administrations territorialement compétentes du titre autorisant cet étranger à exercer une activité salariée en France. / L’amende est appliquée autant de fois qu’il y a d’étrangers concernés ». Aux termes de l’article R. 8253-2 de ce code dans sa rédaction issue du décret du 9 juillet 2024 relatif à l’amende administrative sanctionnant l’emploi de ressortissants étrangers non autorisés à travailler et modifiant les conditions de délivrance des autorisations de travail : « Le montant des frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière mentionnés au second alinéa de l’article L. 8253-1 est fixé par arrêté du ministre chargé de l’immigration et du ministre chargé du budget en fonction du coût moyen des opérations d’éloignement suivant les zones géographiques à destination desquelles les étrangers peuvent être éloignés. / Le montant maximum de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 est réduit à 2 000 fois le taux horaire du minimum garanti lorsque l’employeur s’est acquitté spontanément des salaires et indemnités mentionnés à l’article L. 8252-2 dans les conditions prévues par les articles R. 8252-6 et R. 8252-7. / La réitération mentionnée à l’article L. 8253-1 a lieu lorsque l’auteur de l’infraction a fait l’objet de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 dans les cinq ans précédant la constatation de l’infraction ». Il résulte du II de l’article 6 de ce décret que ces dispositions de l’article R. 8253-2 du code du travail s’appliquent aux procédures de sanction relatives à des faits commis antérieurement à l’entrée en vigueur de cet article. L’arrêté du 22 juillet 2025 fixant le montant des frais de réacheminement de l’étranger dans son pays d’origine pris en compte pour l’application de l’amende administrative prévue à l’article L. 8253-1 du code du travail adopté pour l’application des dispositions du 1er alinéa de l’article R. 8253-2 du même code a été publié le 27 juillet 2025.

5. D’autre part, le VII de l’article 34 de la loi 26 janvier 2024 pour contrôler l’immigration, améliorer l’intégration dispose que : « La section 2 du chapitre II du titre II du livre VIII du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est abrogée ».

6. Il appartient au juge administratif, saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré, de prendre une décision qui se substitue à celle de l’administration et, le cas échéant, de faire application d’une loi nouvelle plus douce entrée en vigueur entre la date à laquelle l’infraction a été commise et celle à laquelle il statue. Par suite, compte tenu des pouvoirs dont il dispose ainsi pour contrôler une sanction de cette nature, le juge se prononce sur la contestation dont il est saisi comme juge de plein contentieux.

7. En premier lieu, certes, d’une part, les dispositions des articles L. 8253-1 et L.8251-2 du code du travail dans leur version issue de la loi du 26 janvier 2024 ont élargi le champ de la sanction administrative susceptible d’être infligée en prévoyant que la nouvelle amende administrative pouvait être prononcée non seulement à l’encontre de l’auteur d’un manquement à l’interdiction énoncée au premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail mais également à l’encontre de l’auteur d’un manquement aux interdictions figurant au second alinéa de ce même article et à l’article L. 8251-2 du même code. D’autre part, le plafonnement dit « bouclier pénal » à 15 000 euros des anciennes contributions spéciale et forfaitaire disparaît tandis que le montant global des amendes administrative et pénale prononcées à l’encontre d’une même personne a été doublé par les nouvelles dispositions de l’article L. 8256-2 du code du travail. Enfin, si les nouvelles dispositions de l’article L.8253-1 du code du travail prévoient, d’une part, le maintien du montant maximal de l’amende administrative à 5 000 fois le taux horaire du minimum garanti, lequel est supérieur à 15 000 euros, et, d’autre part, sa possible majoration à 15 000 fois ce taux horaire en cas de réitération, les nouvelles dispositions de l’article R. 8253-2 prévoyant sa minoration à 2 000 fois ce taux horaire dans le cas où l’employeur s’est acquitté spontanément des salaires et indemnités mentionnées à l’article L. 8252-2 du code du travail, les dispositions du code du travail ne comportent plus la possibilité de minoration à 2 000 fois ce taux horaire en cas de non-cumul d’infractions ni à 1 000 fois ce même taux lorsque le procès-verbal d’infraction ne mentionne l’emploi que d’un seul étranger sans autorisation de travail.

8. Toutefois, il ressort des dispositions entrées en vigueur postérieurement à la date à laquelle les manquements reprochés ont été relevés que le ministre chargé de l’immigration doit désormais déterminer le montant de l’amende administrative en fonction des circonstances propres à chaque espèce, sans que celui-ci atteigne nécessairement le plafond fixé par la loi, en prenant en compte les quatre critères énumérés à l’article L. 8253-1 du code du travail. Compte tenu notamment du maintien du plafonnement de la sanction administrative susceptible d’être prononcée en application de cet article, dans sa version issue de la loi du 26 janvier 2024, la circonstance que le montant de l’amende puisse intégrer, lorsque l’étranger non muni du titre l’autorisant à exercer une activité salariée séjourne irrégulièrement en France, les frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger concerné selon un barème fixé par l’arrêté du 22 juillet 2025, qui est identique à celui utilisé auparavant pour l’établissement de la contribution forfaitaire prévue par le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, ne constitue pas une aggravation du régime des sanctions applicables. Dans ces conditions, les dispositions issues de la loi du 26 janvier 2024 et des textes réglementaires pris pour son application présentent, pour les auteurs des manquements au premier alinéa de l’article L. 8251-1 du code du travail, le caractère de dispositions plus douces. Par suite, il y a lieu pour la cour, pour statuer sur les conclusions de la SARL Massia dirigées contre la contribution spéciale, d’appliquer les dispositions de la loi du 26 janvier 2024 aux manquements commis par cette société.

Sur la contribution spéciale :

9. Il appartient au juge administratif saisi d’une contestation portant sur une sanction que l’administration inflige à un administré de vérifier la matérialité des faits et leur qualification juridique.

10. À cet égard, la qualification de contrat de travail ne dépend ni de la volonté exprimée par les parties, ni de la dénomination qu’elles ont entendu donner à la convention qui les lie mais des seules conditions de fait dans lesquelles le travailleur exerce son activité. La qualité de salarié suppose nécessairement l’existence d’un lien juridique, fût-il indirect, de subordination du travailleur à la personne qui l’emploie, le contrat de travail ayant pour objet et pour effet de placer le travailleur sous la direction, la surveillance et l’autorité de son cocontractant, lequel dispose de la faculté de donner des ordres et des directives, de contrôler l’exécution dudit contrat et de sanctionner les manquements de son subordonné. Dès lors, pour l’application des dispositions précitées de l’article L. 8251-1 du code du travail, il appartient à l’autorité administrative de relever, sous le contrôle du juge, les indices objectifs de subordination permettant d’établir la nature salariale des liens contractuels existant entre un employeur et le travailleur qu’il emploie.

11. En premier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 1, un contrôle des agents de l’URSSAF et des services de police a été effectué le 19 juin 2021 sur le stand de la SARL Massia, au marché de Sainte-Foy-la-Grande, au cours duquel la présence de M. C… et de M. A…, ressortissants de nationalité marocaine, a été constatée sur un stand de vente de légumes exploité par cette société.

12. La société Massia soutient que M. C… n’était pas en situation de travail et venait seulement en tant que glaneur pour récupérer les fruits et légumes invendus en fin de marché. Toutefois, il résulte de l’instruction, notamment du procès-verbal établi le 19 juin 2021 par les services de police, qui fait foi jusqu’à preuve du contraire, que le contrôle a été effectué à 11h50, soit plus d’une heure avant la clôture du marché selon la consultation du site internet de la ville de Sainte-Foy-la-Grande, librement accessible à tous. Il en résulte également que M. C… a été vu, par les agents qui se sont dissimulés pour observer l’activité autour du stand, en train de s’occuper de plusieurs clients. Si, par un jugement du 8 février 2023, le tribunal correctionnel d’Agen a relaxé M. B… pour les faits d’exécution de travail dissimulé concernant M. C…, l’autorité de la chose jugée au pénal ne s’attache qu’à la constatation matérielle des faits mentionnés dans le jugement et qui sont le support nécessaire du dispositif. Dans ces conditions, le jugement de relaxe dont s’agit ne peut être regardé comme apportant une preuve contraire aux constatations du procès-verbal. Par ailleurs, la circonstance qu’aucune condamnation pénale n’ait été prononcée à l’encontre de la SARL Massia est sans incidence sur le bien-fondé de l’application de la contribution spéciale. Par suite, c’est à bon droit que, par la décision contestée du 20 avril 2022, le directeur général de l’OFII a considéré que M. C… était en situation de travail et en a déduit que la SARL Massia était redevable de la contribution spéciale pour ce travailleur.

13. En second lieu, les nouvelles dispositions de l’article L. 8253-1 citées au point 4 prévoient que le montant de l’amende, qui est au maximum de 5 000 fois le taux horaire du salaire minimum, soit en l’espèce 36 500 euros, doit tenir compte des capacités financières de l’auteur du manquement, des degrés d’intentionnalité et de gravité de la négligence commise et des frais d’éloignement du territoire français du ressortissant étranger en situation irrégulière. Si la société requérante n’apporte aucun élément relatif aux trois premiers critères, il résulte de l’instruction que les deux travailleurs marocains employés illégalement ne se trouvaient pas en situation de séjour irrégulier. Dès lors, il y a lieu de réduire le montant de l’amende fixée par l’OFII à 36 500 euros à concurrence du montant des frais d’éloignement. Ces frais, qui correspondent au coût moyen des opérations d’éloignement suivant les zones géographiques, déterminés par un arrêté du 22 juillet 2025, s’élèvent, pour des ressortissants originaires du Maghreb, à 2 124 euros par étranger. Par suite, compte tenu de la situation régulière des deux travailleurs marocains présents sur le stand, le montant de l’amende doit être ramené de 36 500 euros à 32 252 euros.

14. Il résulte de tout ce qui précède que la SARL Massia est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a rejeté sa demande d’annulation de la décision du directeur général de l’OFII du 20 avril 2022 en tant qu’elle met à sa charge une amende dont le montant excède la somme de 32 252 euros.

Sur les frais liés au litige :

15. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge des parties une somme au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La décision du 20 avril 2022 du directeur général de l’OFII est annulée en tant qu’elle met à la charge de la SARL Massia une amende dont le montant excède la somme de 32 252 euros.

Article 2 : Le jugement du tribunal administratif de Bordeaux est réformé en ce qu’il a de contraire à l’article 1er.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à l’Office français de l’immigration et de l’intégration, au ministre du travail et des solidarités et à la SARL Massia.

Délibéré après l’audience du 15 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Butéri, présidente de chambre,

M. Gueguein, président assesseur,

M^me Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 février 2026.

La rapporteure,

C. GAILLARDLa présidente,

K. BUTERI

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne au ministre du travail et des solidarités en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.