Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La société Orange a demandé au tribunal administratif de Grenoble, d’une part, d’annuler la décision du 14 décembre 2014 par laquelle le président du conseil départemental de la Savoie a rejeté sa demande d’abrogation des articles 19.4 et 24 du règlement de voirie et d’autre part, à ce qu’il soit enjoint au département de la Savoie d’abroger ces articles dans un délai de deux mois sous astreinte de 500 euros par jour de retard.

Par un jugement n° 1500833 du 17 janvier 2017, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 14 décembre 2014 en tant qu’elle n’a pas fait droit à la demande de la société Orange d’annuler l’article 24 du règlement de voirie, a enjoint au département de la Savoie d’abroger ces dispositions dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement et a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour

Par une requête, des mémoires et un mémoire récapitulatif produit après l’invitation prévue par l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistrés les 17 mars 2017, 2 octobre 2017, 12 avril 2018 et 15 janvier 2019, la société Orange France, représentée par DS Avocats, demande à la cour :

1°) de réformer le jugement du tribunal administratif de Grenoble du 17 janvier 2017 ;

2°) d’annuler la décision du 14 décembre 2014 du président du conseil départemental en tant qu’elle a rejeté sa demande d’abrogation de l’article 19.4 du règlement de voirie du département de la Savoie ;

3°) de mettre à la charge du département de la Savoie le versement d’une somme de 8 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement est irrégulier en ce qu’il ne répond pas à ses moyens tirés de ce que l’article 19.4 impose des contraintes qui excèdent la simple remise en état et que le régime des déchets ne peut pas justifier la prise en charge du dépistage de l’amiante par les intervenants ;

— le président du conseil départemental est incompétent pour intervenir sur le fondement de la police des déchets ; le jugement est entaché d’une insuffisance de motivation sur ce point et d’une omission à statuer ;

— c’est à tort que les premiers juges ont écarté l’application de l’article L. 556-3 du code de la voirie routière ;

— le régime des déchets n’est pas applicable, le fait d’imposer aux opérateurs la détection d’amiante, l’éventuel désamiantage et la prise en charge de leurs coûts va au-delà de ce qu’autorise le code de la voirie routière et méconnaît le principe du « pollueur-payeur » institué par l’article L. 110-1 du code de l’environnement ;

— l’article 19.4 du règlement de voirie porte une atteinte excessive à son droit de passage ; le département n’est pas en capacité de produire une cartographie précise des routes départementales concernées par la pollution à l’amiante et transfère la charge de réaliser cette cartographie aux opérateurs ; la circonstance, au demeurant, non avérée, qu’un faible pourcentage de routes serait concerné est sans incidence sur l’atteinte à son droit de passage ;

— les conséquences de l’application de ces dispositions se mesurent non pas au regard du nombre d’interventions réalisées mais au regard du surcoût par opération ; le jugement est irrégulier en ce que le tribunal a statué en tenant compte de faits postérieurs à la date de la décision attaquée ;

— les obligations imposées par l’article 19.4 méconnaissent le code du travail et sont disproportionnées par rapport à l’objectif prétendument poursuivi de préservation de la sécurité des chantiers et donc de la santé des intervenants ;

— ces dispositions méconnaissent l’interdiction de cession de l’amiante posée par le décret du 24 décembre 1996 ;

— ces dispositions sont contraires aux dispositions de l’article R. 141-14 du code de la voirie routière et de l’article L. 131-2 de ce code.

Par des mémoires et un mémoire récapitulatif produit après l’invitation prévue par l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistrés les 5 juillet 2017, 8 février 2018, 18 juin 2018 et 15 janvier 2019, le département de la Savoie, représenté par la SELARL Itinéraires avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 8 000 euros soit mise à la charge de la société Orange au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

— les premiers juges ont répondu à l’ensemble des moyens invoqués en première instance par la société Orange et n’ont pas entaché leur jugement d’irrégularité ;

— les moyens invoqués à l’encontre de l’article 19.4 du règlement de voirie ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— le code de l’environnement ;

— le code des postes et des communications électroniques ;

— le code du travail ;

— le code de la voirie routière ;

— le décret n° 96-1133 du 24 décembre 1996 ;

— le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Lesieux ;

— les conclusions de M^me Gondouin, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Breprésentant la société Orange et celles de M^e A, représentant le département de la Savoie.

Considérant ce qui suit :

1.Le département de la Savoie a, par une délibération du 23 juin 2014, adopté un nouveau règlement de voirie, applicable à compter du 1^er octobre suivant. Par un courrier du 24 novembre 2014, la société Orange a sollicité l’abrogation des dispositions des articles 19.4 et 24 de ce règlement de voirie. Suite au rejet de cette demande le 14 décembre 2014, la société Orange a saisi le tribunal administratif de Grenoble d’une demande tendant à l’annulation de cette décision et des dispositions litigieuses du règlement de voirie. Par un jugement du 17 janvier 2017, le tribunal administratif de Grenoble a annulé la décision du 14 décembre 2014 en tant qu’elle n’a pas fait droit à sa demande d’abrogation de l’article 24 et a enjoint au département d’abroger ces dispositions. La société Orange relève appel de ce jugement en tant qu’il n’a pas fait droit à l’ensemble de ses conclusions de première instance.

Sur la régularité du jugement :

2.En premier lieu, il ressort des mentions du jugement attaqué, en particulier ses points 8 et 9, que les premiers juges, qui n’étaient pas tenus de répondre à l’ensemble des arguments présentés par la société Orange, ont suffisamment motivé leur jugement en réponse aux moyens invoqués par cette société tirés de ce que les prescriptions de l’article 19.4 du règlement de voirie lui imposeraient des contraintes qui excèdent la seule remise en état de la voirie et de ce que seul le régime issu des dispositions de l’article L. 556-3 du code de l’environnement serait applicable et exclurait que soit mise à sa charge une obligation de recherche de la présence d’amiante dans les voiries départementales.

3.En second lieu, et ainsi qu’il ressort des énonciations du jugement, et en particulier son point 11, les premiers juges n’ont pas omis de répondre au moyen invoqué par la société Orange tiré de la méconnaissance du principe « pollueur-payeur » repris dans le 3° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement.

4.En troisième lieu, à l’appui de sa demande de première instance, la société Orange soutenait que le président du conseil départemental n’était pas compétent pour intervenir sur le fondement de la police des déchets, régie par l’article L. 541-3 du code de l’environnement. Il est constant que les premiers juges n’ont pas répondu à ce moyen. Toutefois, dans la mesure où les dispositions de l’article 19.4 du règlement de voirie en litige n’ont pas pour objet de conférer au président du conseil départemental de la Savoie des pouvoirs de sanction en cas d’abandon, de dépôts de déchets ou d’acte lié à leur gestion qui serait contraire aux prescriptions du code de l’environnement, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 541-3 du code de l’environnement est inopérant. Il ne peut dès lors être reproché aux premiers juges de ne pas y avoir répondu expressément.

5.En quatrième lieu, contrairement aux allégations de la société Orange, il ne ressort pas des pièces du dossier, et ce alors qu’à la date de la décision litigieuse, le département de la Savoie avait engagé des démarches pour rechercher la présence d’amiante dans ses voiries, que le tribunal administratif de Grenoble se serait appuyé, au point 8 de son jugement, sur des faits postérieurs à la date de la décision contestée, en faisant état de ce que le pourcentage des routes départementales concernées par l’amiante est faible et qu’une cartographie des sections de routes susceptibles de contenir de l’amiante est en cours de réalisation, pour écarter son moyen tiré de ce que la recherche d’amiante mise à sa charge aurait un impact important sur les délais et le coût des opérations qu’elle doit mener.

6.En dernier lieu, la société Orange fait valoir que le tribunal administratif de Grenoble ne pouvait affirmer que la présence d’amiante dans les chaussées était sans danger. Cependant un tel moyen, qui concerne le bien-fondé du jugement, est sans incidence sur sa régularité.

Sur le bien-fondé du jugement :

7.Aux termes de l’article L. 113-3 du code de la voirie routière : « Sous réserve des prescriptions prévues à l’article L. 122-3, les exploitants de réseaux de télécommunications ouverts au public () peuvent occuper le domaine public routier en y installant des ouvrages, dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation à la circulation terrestre. () ». Aux termes de l’article L. 45-9 du codes des postes et des communications électroniques : « Les exploitants de réseaux ouverts au public bénéficient d’un droit de passage, sur le domaine public routier et dans les réseaux publics relevant du domaine public routier et non routier, à l’exception des réseaux et infrastructures de communications électroniques, et de servitudes sur les propriétés privées mentionnées à l’article L. 48, dans les conditions indiquées ci-après. () L’installation des infrastructures et des équipements doit être réalisée dans le respect de l’environnement et de la qualité esthétique des lieux, et dans les conditions les moins dommageables pour les propriétés privées et le domaine public. ». Selon l’article L. 47 de ce code : « Les exploitants de réseaux ouverts au public peuvent occuper le domaine public routier, en y implantant des ouvrages dans la mesure où cette occupation n’est pas incompatible avec son affectation. / Les travaux nécessaires à l’établissement et à l’entretien des réseaux et de leurs abords sont effectués conformément aux règlements de voirie, et notamment aux dispositions de l’article L. 115-1 du code de la voirie routière. / L’occupation du domaine routier fait l’objet d’une permission de voirie, délivrée par l’autorité compétente, suivant la nature de la voie empruntée, dans les conditions fixées par le code de la voirie routière. La permission peut préciser les prescriptions d’implantation et d’exploitation nécessaires à la circulation publique et à la conservation de la voirie. / L’autorité mentionnée à l’alinéa précédent doit prendre toutes dispositions utiles pour permettre l’accomplissement de l’obligation d’assurer le service universel des communications électroniques. Elle ne peut faire obstacle au droit de passage des exploitants de réseaux ouverts au public qu’en vue d’assurer, dans les limites de ses compétences, le respect des exigences essentielles, la protection de l’environnement et le respect des règles d’urbanisme. ». Selon l’article L. 141-11 du code de la voirie routière : « Le conseil municipal détermine, après concertation avec les services ou les personnes intervenant sur le domaine public, les modalités d’exécution des travaux de réfection des voies communales dans lesquelles des tranchées ont été ouvertes. Il détermine également l’évaluation des frais qui peuvent être réclamés aux intervenants lorsque ces derniers n’ont pas exécuté tout ou partie de ces travaux. () ». L’article 131-7 de ce code précise que « () Le conseil départemental exerce les mêmes attributions que celles dévolues au conseil municipal par l’article L. 141-11. () ». Aux termes de l’article R*141-14 du même code : " Un règlement de voirie fixe les modalités d’exécution des travaux de remblaiement, de réfection provisoire et de réfection définitive conformément aux normes techniques et aux règles de l’art. Il détermine les conditions dans lesquelles le maire peut décider que certains des travaux de réfection seront exécutés par la commune. (). En vertu de l’article R*131-11 du même code, ces dispositions sont applicables aux travaux de remblaiement des tranchées ouvertes sur les routes départementales et aux travaux de réfection de celles-ci.

8.Il résulte de ces dispositions que la société Orange, en sa qualité d’exploitant de réseaux de télécommunications ouverts au public, est titulaire d’un droit de passage sur le domaine public routier du département de la Savoie afin d’y implanter ses ouvrages. Toutefois, ce droit ne peut s’exercer que dans les conditions prévues, en particulier, par le règlement de voirie et l’autorité compétente pour édicter ce règlement peut subordonner l’exercice de ce droit aux conditions qui se révèlent indispensables pour assurer la protection de son domaine public routier et en garantir un usage répondant à sa destination.

9.Aux termes du point 4 de l’article 19 du règlement de voirie portant sur les mesures de prévention des risques et la sécurité des chantiers : « L’intervenant respecte les dispositions des textes législatifs et réglementaires en matière de prévention des risques et de sécurité des chantiers. / La pollution générée par l’amiante éventuellement présente dans la chaussée n’étant effective que lors du travail de cette dernière et dans la mesure où l’autorité compétente du département n’est pas à l’initiative des travaux et n’a aucun intérêt dans l’action des intervenants, elle ne peut être regardée ni comme le pollueur, ni comme le propriétaire ou le détenteur du déchet. / Ainsi, l’intervenant doit prendre à ses frais les dispositions nécessaires pour vérifier l’absence d’amiante et le cas échéant appliquer le protocole réglementaire de retrait de matériaux amiantés (extraction, transport, mise en décharge agréé, traçabilité ). »

10.En premier lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement : " Au sens du présent chapitre, on entend par : / Déchet : toute substance ou tout objet, ou plus généralement tout bien meuble, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire ; () Producteur de déchets : toute personne dont l’activité produit des déchets (producteur initial de déchets) ou toute personne qui effectue des opérations de traitement des déchets conduisant à un changement de la nature ou de la composition de ces déchets (producteur subséquent de déchets) ; / Détenteur de déchets : producteur des déchets ou toute autre personne qui se trouve en possession des déchets ; () « . L’article L. 541-4-1 de ce code dispose que » Ne sont pas soumis aux dispositions du présent chapitre : / – les sols non excavés, y compris les sols pollués non excavés () « . Selon l’article L. 541-2 du même code : » Tout producteur ou détenteur de déchets est tenu d’en assurer ou d’en faire assurer la gestion, conformément aux dispositions du présent chapitre. / Tout producteur ou détenteur de déchets est responsable de la gestion de ces déchets jusqu’à leur élimination ou valorisation finale, même lorsque le déchet est transféré à des fins de traitement à un tiers. / Tout producteur ou détenteur de déchets s’assure que la personne à qui il les remet est autorisée à les prendre en charge. « . D’autre part, aux termes de l’article L. 556-3 du même code : » I. ' En cas de pollution des sols ou de risques de pollution des sols présentant des risques pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques et l’environnement au regard de l’usage pris en compte, l’autorité titulaire du pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d’office l’exécution des travaux nécessaires aux frais du responsable. () II. ' Au sens du I, on entend par responsable, par ordre de priorité : () 2° A titre subsidiaire, en l’absence de responsable au titre du 1°, le propriétaire de l’assise foncière des sols pollués par une activité ou des déchets tels que mentionnés au 1°, s’il est démontré qu’il a fait preuve de négligence ou qu’il n’est pas étranger à cette pollution. () ".

11.En vertu du 2° de l’article L. 556-3 du code de l’environnement précité, la responsabilité de la dépollution des sols peut incomber, à titre subsidiaire, au propriétaire de l’assise foncière des sols pollués. Toutefois, ces dispositions ne trouvent à s’appliquer que lorsque l’usage qui est fait de ces sols présente des risques pour la santé. Or, il ne ressort pas des pièces du dossier que la présence d’amiante dans la voirie routière constitue de ce seul fait un risque pour la santé lorsqu’il est fait un usage du domaine public routier conforme à sa destination. En revanche, en cas d’usure anormale de la chaussée et des trottoirs ou surtout à l’occasion d’interventions portant atteinte à l’intégrité des matériaux routiers, la libération de fibres d’amiante présente des risques liés à leur inhalation. Compte tenu de l’interdiction d’utilisation de l’amiante, qu’il soit incorporé ou non dans des matériaux, posée par le décret du 24 décembre 1996 visé ci-dessus, les déblais amiantés, issus de l’excavation des sols, liés à des travaux réalisés sur le domaine public routier, ne peuvent être réutilisés et constituent des déchets au sens de l’article L. 541-1-1 du code de l’environnement, et ce quelles que soient les techniques de découpe de l’enrobé utilisées. Par suite, la société Orange ne peut utilement invoquer le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 556-3 du même code. Par ailleurs, en application de l’article L. 541-2 de ce code, la responsabilité de la gestion des déchets appartient au producteur ou détenteur de déchets jusqu’à, s’agissant de l’amiante, leur élimination. Ainsi, les déchets amiantés résultant de travaux effectués ou à effectuer, sous la maîtrise d’ouvrage des intervenants, sur le domaine public routier du département de la Savoie, en vue d’accéder aux réseaux souterrains qu’ils exploitent, doivent être pris en charge, jusqu’à leur élimination, par ces intervenants en leur qualité de « producteur de déchets ».

12.Les dispositions précitées de l’article 19.4 du règlement de voirie se bornent à rappeler les obligations légales pesant sur les intervenants sur le domaine public routier relatives à la gestion des déblais pollués issus de l’excavation d’un sol et résultant des travaux effectués, sous leur maîtrise d’ouvrage, pour accéder aux réseaux qu’ils exploitent, et se limitent à mettre à la charge de ceux-ci, la réalisation d’un diagnostic tendant à l’identification de la nature et du niveau de pollution des enrobés à déposer puis à remplacer au cours de ces travaux. De telles prescriptions, qui encadrent les modalités d’exécution des travaux incombant aux intervenants sur le domaine public routier du département de la Savoie afin d’en garantir la protection, entrent dans le champ d’application de l’article R* 141-14 du code de l’environnement. Par ailleurs, dans la mesure où, ainsi qu’il a été dit au point 4, les dispositions en litige du règlement de voirie n’ont pas pour objet de confier au président du conseil départemental de la Savoie les pouvoirs de prononcer les sanctions prévues à l’article L. 541-3 du code de la voirie routière, la société Orange ne peut utilement invoquer la méconnaissance de ces dispositions.

13.En deuxième lieu, il résulte du 3° du II de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, que " Le principe pollueur-payeur, selon lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre celle-ci doivent être supportés par le pollueur ; « . Il résulte de ce qui a été dit aux points précédents, et dès lors que les déchets amiantés résultent de travaux effectués ou à effectuer, sous la maîtrise d’ouvrage des intervenants, sur le domaine public routier du département de la Savoie, pour les besoins de l’accès aux réseaux souterrains qu’ils exploitent, qu’il appartient à ces intervenants de prendre en charge ces déchets jusqu’à leur élimination en leur qualité de » producteur de déchets ". Par suite, la société Orange n’est pas fondée à soutenir que la charge de la gestion de ces déchets amiantés, qui sont des biens meubles, devrait être supportée par le département en sa seule qualité de propriétaire de la voirie, dans la mesure où celui-ci n’est pas à l’initiative des travaux générateurs des déchets à traiter. Elle n’est pas davantage fondée à soutenir que les dispositions en litige auraient pour effet de transférer illégalement aux intervenants l’obligation d’entretien du domaine public routier pesant sur la collectivité résultant des dispositions de l’article L. 131-2 du code de la voirie routière ni que l’article 19.4 du règlement de voirie organiserait une cession d’amiante, prohibée par le décret du 24 décembre 1996 relatif à l’interdiction de l’amiante, entre le département, propriétaire de la voirie, et les intervenants sur son domaine public routier, producteur de déchets amiantés. Enfin, le moyen tiré de ce qu’une telle application du principe pollueur-payeur aurait pour effet de méconnaître le principe d’égalité devant les charges publiques n’est assorti d’aucune précision permettant d’en apprécier le bien-fondé.

14.En troisième lieu, contrairement aux affirmations de la société Orange, les dispositions en litige n’ont pas pour effet de contraindre les intervenants à cartographier les zones de travaux dans lesquels la présence d’amiante dans les sols aurait été constatée. Il ne résulte d’ailleurs d’aucune disposition législative ou réglementaire qu’une telle obligation s’imposerait au département. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le département de la Savoie avait, avant la date d’entrée en vigueur du règlement de voirie, entrepris la détection de la présence d’amiante dans les chaussées de sa voirie. Il n’est pas sérieusement contesté que le département met à la disposition des intervenants sur son domaine public routier les informations à ce sujet dont il dispose. Par suite, la société Orange n’est pas fondée à soutenir que l’obligation qui lui est faite de réaliser un tel diagnostic présenterait un caractère systématique et ainsi excessif.

15. En quatrième lieu, si la société Orange soutient que la réalisation d’un tel diagnostic a nécessairement un impact sur la durée et le coût des opérations qu’elle doit mener, elle n’établit pas que les dispositions en litige, qui procèdent au demeurant d’obligations légales, seraient de nature à remettre en cause l’économie générale de ces projets ni qu’elles feraient obstacle à l’accomplissement par cette société de son obligation, mentionnée à l’article L. 47 du code des postes et des communications électroniques précité, d’assurer le service universel des communications électroniques.

16.En dernier lieu, les dispositions contestées n’ont d’autre objet que de rappeler aux intervenants sur le domaine public routier du département de la Savoie leur obligation de respecter les textes législatifs et réglementaires en matière de prévention des risques et de sécurité des chantiers. En imposant aux intervenants sur son domaine public routier de vérifier, à leurs frais, l’absence d’amiante dans les chaussées avant de réaliser des travaux, sous leur maîtrise d’ouvrage, pour accéder aux réseaux qu’ils gèrent, le règlement de voirie du département de la Savoie ne méconnaît pas les dispositions du code du travail, et plus particulièrement celles concernant les mesures de prévention des risques d’exposition à l’amiante, qui n’exonèrent pas le « donneur d’ordre », quelles que soient d’ailleurs les techniques de découpe des enrobés utilisées, de « faire réaliser la recherche d’amiante » ainsi que le prévoit l’article R. 4412-97 de ce code.

17. Il résulte de tout ce qui précède que la société Orange n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la décision du 14 décembre 2014 du président du conseil départemental en tant qu’elle n’a pas fait droit à sa demande d’abrogation de l’article 19.4 du règlement de voirie du département de la Savoie.

Sur les frais liés au litige :

18.Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu pour la cour de rejeter les conclusions présentées par les parties sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de la société Orange est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par le département de la Savoie sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Orange France et au département de la Savoie.

Délibéré après l’audience du 11 avril 2019, à laquelle siégeaient :

M. d’Hervé, président de chambre,

M^me Michel, président-assesseur,

M^me Lesieux, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 mai 2019.

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