COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 15MA02247

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M. et M^me X

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M. Portail

Rapporteur

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M. Roux

Rapporteur public

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Audience du 29 juin 2016

Lecture du 13 juillet 2016

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68-03-01-01

68-04-045-02

C

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La cour administrative d’appel

9^e chambre

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. et M^me C X ont demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision en date du 22 octobre 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Gervasy ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M^me A Y pour la transformation d’un garage en habitation et la création d’un emplacement de stationnement privatif.

Par un jugement n° 1303321 du 7 avril 2015, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête, enregistrée le 2 juin 2015, M. et M^me X, représentés par M^e Blanc, demandent à la Cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nîmes en date du 7 avril 2015 ;

2°) d’annuler la décision du 22 octobre 2013 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Gervasy et de M^me Y, pour chacune d’entre elles, le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de les condamner aux entiers dépens en ce compris la somme de 35 euros au titre de la contribution pour l’aide juridique.

Ils soutiennent que :

— le tribunal administratif de Nîmes n’a pas répondu au moyen tiré de ce que le projet de M^me Y est contraire au i) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme en tant que le dossier ne contient pas l’attestation « RT 2012 » ;

— le tribunal administratif n’a pas répondu au moyen tiré de ce que l’unité foncière ainsi divisée en jouissance est contraire à l’article UB5 du règlement du plan d’occupation des sols (POS) de la commune ;

— de par leur ampleur, les travaux réalisés par M^me Y modifient la destination du garage et emportent des modifications qui devaient faire l’objet d’un permis de construire en application du c) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ;

— la transformation réalisée porte, au total, à 95 m² la surface de plancher et devait ainsi faire l’objet d’un permis de construire en application des a) et b) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ;

— le projet de M^me Y constitue une division de fait de la parcelle, cadastrée XXX, qui n’a pas été précédée d’une autorisation au titre de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme ;

— le projet est contraire à l’article UB4 du règlement du POS dès lors que l’effectivité et la faisabilité du raccordement du logement créé au réseau d’assainissement public ne sont pas établies ;

— le raccordement du garage au réseau public d’assainissement n’a pas fait l’objet du contrôle par le service instructeur de la commune en application de l’article L. 111-4 du code de l’urbanisme et le plan de masse du projet ne fait pas apparaître ce raccordement en contradiction avec l’article R. 431-9 du même code.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 7 et 17 juillet 2015, M^me Y, représentée par la SCP d’avocats Cabanes et Bourgeon, conclut au rejet de la requête, à ce que M. et M^me X soient condamnés à lui verser une somme de 15 000 euros à titre de dommages et intérêts ainsi qu’au paiement d’une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le tribunal administratif n’a pas omis de statuer sur le moyen tiré de ce que l’attestation « RT 2012 » serait manquante ;

— le projet n’entre pas dans le champ des travaux pour lesquels un permis de construire est requis en application du c) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’emporte aucun changement de destination ni n’implique de modifications des façades extérieures ou des structures porteuses du bâtiment ;

— M. et M^me X ne peuvent soutenir qu’un permis de construire serait requis sans remettre en cause l’autorité de la chose jugée du jugement n° 1100822 du tribunal administratif de Nîmes en date du 18 avril 2013 ;

— le projet ne nécessitait pas de permis de construire en application des a) et b) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’implique pas la construction de surface de plancher ou d’emprise au sol supplémentaire ;

— le projet n’est pas contraire à l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme dès lors qu’il n’implique aucune division foncière ou création de lots destinés à être bâtis ;

— le projet n’est pas contraire à l’article UB4 du règlement du POS dès lors qu’elle assure elle-même le traitement des eaux usées et que le projet de garage est raccordé à l’habitation principale ;

— elle a subi un préjudice résultant de la multiplication des procédures juridictionnelles introduites par M. et M^me X qui doit être évalué à hauteur de 15 000 euros.

Par un mémoire en défense, enregistré le 14 avril 2016, la commune de Saint-Gervasy, représentée par M^e Audouin, conclut au rejet de la requête et, par la voie de l’appel incident, à la réformation du jugement en tant qu’il a déclaré la requête de M. et M^me X recevable et à ce que le versement d’une somme de 4 000 euros soit mis solidairement à la charge de M. et M^me X en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— M. et M^me X ne justifient pas d’un intérêt leur donnant qualité pour agir à l’encontre de décision de non opposition à la déclaration préalable du 22 octobre 2013 ;

— la demande de première instance de M. et M^me X est irrecevable dès lors qu’ils ne justifient pas de l’accomplissement de l’obligation de notification du recours dans les 15 jours à compter du dépôt de leur demande application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ;

— la requête de M. et M^me X est irrecevable dès lors qu’ils ne justifient pas de l’accomplissement de l’obligation de notification du recours dans les 15 jours à compter du dépôt de leur requête en application de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ;

— la requête de M. et M^me X est irrecevable dès lors qu’elle ne répond pas aux conditions de motivation exigées par l’article R. 411-1 du code de justice administrative ;

— le tribunal administratif a bien répondu au moyen tiré de ce que le projet de M^me Y est contraire au i) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme en tant que le dossier ne contient pas l’attestation « RT 2012 » ;

— le i) de l’article R. 431-16 du code de l’urbanisme n’est applicable qu’aux seules demandes de permis de construire et M^me Y n’avait pas, en conséquence, à produire l’attestation « RT 2012 » dans son dossier de déclaration préalable ;

— la transformation du garage en habitation sans aucune modification extérieure n’entre pas dans le cadre des changements de destination visés à l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme ;

— les travaux réalisés n’emportent pas de changement de destination du local ni n’impliquent de modifications des façades extérieures et ne constituent pas, ainsi, des travaux pour lesquels un permis de construire est requis en application du c) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ;

— les travaux réalisés n’emportent pas la création de surface de plancher au sens des a) et b) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ;

— l’aménagement et la mise en location du garage ne constitue pas une division foncière pour lequel un permis d’aménager est requis en application de l’article L. 442-1 du code de l’urbanisme ;

— l’article UB5 du règlement du POS ne fait pas obstacle à ce que la construction existante sur la parcelle cadastrée A375 de M^me Y fasse l’objet de modifications et d’un changement de destination ;

— le projet de M^me Y n’est pas contraire à l’article UB4 du règlement du POS dès lors que la bénéficiaire assure, par ses propres moyens, l’assainissement de l’habitation principale à laquelle le garage est raccordé, ainsi qu’il ressort du plan de masse.

Vu :

— la lettre du 14 juin 2016 par laquelle la cour a informé les parties, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce qu’elle était susceptible de soulever d’office le moyen d’ordre public tiré de l’irrecevabilité des conclusions incidentes de la commune de Saint-Gervasy, cette dernière n’ayant pas intérêt à contester les motifs d’un jugement dont le dispositif lui est favorable ;

— les autres pièces du dossier.

Un mémoire, enregistré le 20 juin 2016, a été présenté pour M. et M^me X et n’a pas été communiqué en application de l’article R. 611-1 du code de justice administrative.

Vu :

— l’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Portail,

— les conclusions de M. Roux, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Duran, représentant les époux X, et de M^e Audouin, représentant la commune de Saint-Gervazy.

Une note en délibéré, présentée pour M. et M^me X, a été enregistrée le 5 juillet 2016.

1. Considérant que M^me Y a déposé, le 9 septembre 2013, auprès des services de la commune de Saint-Gervasy une déclaration préalable de travaux pour la transformation d’un garage en habitation et la création d’un emplacement de stationnement privatif sur une parcelle cadastrée section XXX, située XXX, à Saint-Gervasy; que, par une décision du 22 octobre 2013, le maire de la commune de Saint-Gervasy ne s’est pas opposé aux travaux ainsi déclarés ; que M. et M^me X ont demandé au tribunal administratif de Nîmes l’annulation de cette décision ; que, par un jugement en date du 7 avril 2015, dont M. et M^me X relèvent appel, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande ;

Sur les fins de non recevoir opposées à la requête d’appel par la commune de Saint-Gervazy :

2. Considérant, en premier lieu, que les consorts X justifient de la notification de leur requête d’appel à la commune de Saint-Gervazy et à M^me Y conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ; que la fin de non recevoir opposée à ce titre doit, dés lors, être écartée ;

3. Considérant, en second lieu, qu’en vertu des dispositions de l’article R. 411-1 du code de justice administrative, applicables aux instances introduites devant le juge d’appel en vertu de l’article R. 811-13 du même code, la requête doit, à peine d’irrecevabilité, contenir l’exposé des faits et moyens, ainsi que l’énoncé des conclusions soumises au juge ; que, contrairement à ce que soutient la commune, la requête d’appel comporte notamment une critique des motifs du jugement attaqué et ne se borne pas à reproduire intégralement et exclusivement les mémoires de première instance ; que, par suite, elle répond aux prescriptions fixées par l’article R. 411-1 du code de justice administrative ; que, dès lors, la fin de non recevoir opposée à ce titre doit être écartée ;

Sur la recevabilité des conclusions incidentes de la commune de Saint-Gervasy :

4. Considérant que les conclusions incidentes présentées par la commune de Saint-Gervasy ont pour objet de contester les motifs du jugement attaqué et non son dispositif ; que, par suite, ces conclusions incidentes sont irrecevables et ne peuvent, dès lors, qu’être rejetées ;

Sur les fins de non recevoir opposées par la commune de Saint-Gervasy à la demande de première instance :

5. Considérant, en premier lieu, que l’article L. 600-1-2 créé par l’ordonnance susvisée du 18 juillet 2013 dispose que : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager que si la construction, l’aménagement ou les travaux sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation » ;

6. Considérant, d’une part, que les dispositions précitées ne sont pas applicables à un recours pour excès de pouvoir formé contre une décision de non opposition à une déclaration de travaux ; que, d’autre part, il ressort des pièces du dossier que les consorts X sont propriétaires de la parcelle, située XXX, sur le territoire de la commune de Saint-Gervasy, et cadastrée section XXX ; que cette parcelle est mitoyenne de la parcelle d’assiette du projet en litige, cadastrée section XXX ; qu’en cette qualité, les consorts X justifient d’un intérêt pour demander l’annulation de la décision du maire de Saint-Gervazy de ne pas s’opposer aux travaux pour lesquels M^me Y a déposé une déclaration préalable ;

7. Considérant, en second lieu, que les consorts X ont justifié de la notification de leur demande de première instance à la commune de Saint-Gervazy et à M^me Y conformément aux dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme ;

8. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les fins de non recevoir opposées à la demande de première instance par la commune de Saint-Gervasy doivent être écartées ;

Sur la légalité de la décision du 22 octobre 2013 :

9. Considérant, en premier lieu, que l’article R. 421-13 du code de l’urbanisme dispose que : « Les travaux exécutés sur des constructions existantes sont dispensés de toute formalité au titre du code de l’urbanisme à l’exception : a) Des travaux mentionnés aux articles R. 421-14 à R. 421-16, qui sont soumis à permis de construire ; b) Des travaux mentionnés à l’article R. 421-17, qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable (…) Les changements de destination de ces constructions sont soumis à permis de construire dans les cas prévus à l’article R. 421-14 et à déclaration préalable dans les cas prévus à l’article R. 421-17. » ; qu’aux termes de l’article R. 421-14 du même code : « Sont soumis à permis de construire les travaux suivants, exécutés sur des constructions existantes, à l’exception des travaux d’entretien ou de réparations ordinaires : a) Les travaux ayant pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol supérieure à vingt mètres carrés ; b) Dans les zones urbaines d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, les travaux ayant pour effet la création d’une surface de plancher ou d’une emprise au sol supérieure à quarante mètres carrés ; toutefois, demeurent soumis à permis de construire les travaux ayant pour effet la création de plus de vingt mètres carrés et d’au plus quarante mètres carrés de surface de plancher ou d’emprise au sol, lorsque leur réalisation aurait pour effet de porter la surface ou l’emprise totale de la construction au-delà de l’un des seuils fixés à l’article R. 431-2 ; c) Les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations définies à l’article R. 123-9 ; d) Les travaux nécessaires à la réalisation d’une opération de restauration immobilière au sens de l’article L. 313-4. » ; qu’aux termes de l’article L. 112-2 du code de l’urbanisme : « Sous réserve des dispositions de l’article L. 331-10, la surface de plancher de la construction s’entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 m, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment. Un décret en Conseil d’Etat précise notamment les conditions dans lesquelles peuvent être déduites les surfaces des vides et des trémies, des aires de stationnement, des caves ou celliers, des combles et des locaux techniques, ainsi que, dans les immeubles collectifs, une part forfaitaire des surfaces de plancher affectées à l’habitation » ; que l’article R. 112-2 du même code dispose : « La surface de plancher de la construction est égale à la somme des surfaces de planchers de chaque niveau clos et couvert, calculée à partir du nu intérieur des façades après déduction : (…) / 4° Des surfaces de plancher aménagées en vue du stationnement des véhicules motorisés ou non, y compris les rampes d’accès et les aires de manœuvres (…) » ;

10. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier, et notamment du dossier de déclaration préalable déposé par M^me Y, que les travaux envisagés ont pour objet l’aménagement d’un garage en habitation, sur une surface totale de 70 m² au sein de laquelle 25 m² de surface seront toutefois consacrés à une place de stationnement ; que le projet emporte ainsi la création de 45 m² de surface de plancher ; que dès lors que le projet contesté était situé en zone urbaine du plan d’occupation des sols, la création d’une surface de plancher excédant 40 m² était subordonnée à la délivrance d’un permis de construire en vertu des dispositions, mentionnées ci-dessus, du b) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme ; que la circonstance que le garage préexistant aux travaux envisagés comportait une emprise au sol inchangée est à cet égard sans incidence, dès lors qu’eu égard à la destination du bâtiment, jusqu’alors affecté à l’usage de garage, cette surface, ne pouvait être assimilée à une surface de plancher, telle que cette notion est définie par les dispositions rappelées ci-dessus de l’article R. 112-2 du code de l’urbanisme ; que lorsqu’il est constaté que des travaux sont, en vertu des dispositions du code de l’urbanisme, soumis à l’obligation d’obtenir un permis de construire mais n’ont fait l’objet que d’une simple déclaration, le maire est tenu de s’opposer aux travaux déclarés et d’inviter le pétitionnaire à présenter une demande de permis de construire ; que, par suite, les appelants sont fondés à soutenir qu’en ne s’opposant pas, par la décision attaquée, aux travaux déclarés par M^me Y, le maire de la commune de Saint-Gervasy a entaché d’illégalité cette décision ;

11. Considérant, en second lieu, que, par un jugement n° 1100822 du 26 avril 2013, le tribunal administratif de Nîmes a annulé, à la demande de M. et M^me X, une décision du 21 février 2011 du maire de la commune de Saint-Gervasy ne s’opposant pas à une déclaration préalable de travaux déposée par M^me Y et ayant le même objet que la décision ici contestée, pour le seul motif tiré de la violation des dispositions de l’article UB 12 du règlement du POS et a estimé, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, qu’aucun des autres moyens invoqués à l’encontre de cette décision n’était susceptible d’en fonder l’annulation ; que, toutefois, ce jugement, qui n’a pas été contesté en tant qu’il prononce cette annulation, n’est revêtu de l’autorité de chose jugée que dans la mesure où il fonde celle-ci sur la violation des dispositions de l’article UB12 du règlement du POS, seul motif constituant le soutien nécessaire de son dispositif sur ce point ; que, par suite, M^me Y n’est pas fondée à soutenir que l’autorité de la chose jugée attachée à ce jugement, qui a écarté le moyen visé au point précédent dans le cadre de l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, ferait obstacle à ce que ce moyen puisse être invoqué dans la présente instance et reconnu comme fondé par le présent arrêt ;

12. Considérant que, pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen invoqué par M. et M^me X dans la présente instance ne paraît susceptible, en l’état de l’instruction, de fonder l’annulation de la décision contestée ;

13. Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la régularité du jugement, que M. et M^me X sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 22 octobre 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Gervasy ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M^me Y et qu’ils sont, dès lors, fondés à demander tant l’annulation de ce jugement que de cette décision ;

Sur les conclusions reconventionnelles présentées par M^me Y :

14. Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme : « Lorsque le droit de former un recours pour excès de pouvoir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager est mis en œuvre dans des conditions qui excèdent la défense des intérêts légitimes du requérant et qui causent un préjudice excessif au bénéficiaire du permis, celui-ci peut demander, par un mémoire distinct, au juge administratif saisi du recours de condamner l’auteur de celui-ci à lui allouer des dommages et intérêts. La demande peut être présentée pour la première fois en appel. (…) » ;

15. Considérant que, si par un mémoire distinct, enregistré le 7 juillet 2015, M^me Y demande une indemnisation au titre du préjudice excessif qu’elle estime avoir subi et résultant du recours pour excès de pouvoir de M. et M^me X, en application de l’article L. 600-7 précité du code de l’urbanisme, le recours dirigé contre une décision de non opposition à des travaux ayant fait l’objet d’une déclaration préalable n’entre pas dans le champ d’application de l’article susvisé ; que, dès lors, et en tout état de cause, les conclusions présentées par M^me Y tendant à la condamnation de M. et M^me X à lui allouer des dommages et intérêts en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis sont irrecevables et doivent être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions des articles L. 761-1 et R. 761-1 du code de justice administrative :

16. Considérant, d’une part que, dans les circonstances particulières de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge des requérants la somme de 35 euros correspondant à la contribution pour l’aide juridique acquittée en première instance ; que, d’autre part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge des époux X, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, une somme quelconque au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ; que, dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de M^me Y et de la commune le versement d’une somme en application de ces dernières dispositions ;

D É C I D E :

Article 1^er : Le jugement du tribunal administratif de Nîmes en date du 7 avril 2015 est annulé.

Article 2 : La décision en date du 22 octobre 2013 par laquelle le maire de la commune de Saint-Gervasy ne s’est pas opposé à la déclaration préalable de travaux déposée par M^me A Y est annulée.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Les conclusions présentées par M^me Y sur le fondement de l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme et sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Les conclusions incidentes ainsi que celles tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative présentées par la commune de Saint-Gervasy sont rejetées.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M. et M^me C X, à M^me A Y et à la commune de Saint-Gervasy.

Copie en sera adressée au procureur de la république près le tribunal de grande instance de Nîmes.

Délibéré après l’audience du 29 juin 2016, où siégeaient :

— M^me Buccafurri, présidente,

— M. Portail, président-assesseur,

— M^me Busidan, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 13 juillet 2016.