Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SCI Mougins Maisons, M. C… D…, la SA Oso GMBH, la SA B… Ventures GMBH et M^me A… B… ont demandé au tribunal administratif de Nice d’annuler l’arrêté du 6 avril 2021 par lequel le maire de la commune de Cap d’Ail a mis en demeure la SCI Mougins Maisons d’interrompre immédiatement les travaux réalisés sur une parcelle cadastrée section AI n° 9, sise 10 allée Mala sur le territoire de la commune, ensemble la décision par laquelle le maire de Cap d’Ail a implicitement refusé de faire droit à son recours gracieux.

Par un jugement n° 2105116 du 23 juillet 2024, le tribunal administratif de Nice a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et deux mémoires, enregistrés le 23 septembre 2024, le 13 novembre 2024 et le 13 mars 2025, la SCI Mougins Maisons, ayant été désignée comme représentant unique en application de l’article R. 751-3 du code de justice administrative, M. C… D…, la SA Oso GMBH, la SA B… Ventures GMBH et M^me A… B…, représentés par M^e Krzisch, demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nice du 23 juillet 2024 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 6 avril 2021 du maire de Cap d’Ail, ensemble la décision implicite de rejet de leur recours gracieux ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Cap d’Ail la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

- le jugement est irrégulier dès lors que le rapporteur public n’a pas mis en mesure les parties de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ses conclusions en temps utile en méconnaissance de l’article R. 711-3 du code de justice administrative et que la minute du jugement n’est pas signée en méconnaissance de l’article R. 741-7 du code de justice administrative ;

- le jugement est entaché d’inexactitude matérielle et d’une erreur de droit dès lors que les premiers juges ont pris en compte les travaux interrompus au titre de l’arrêté du 14 mars 2022, à savoir une serre et un cabanon en bois ;

- le maire de Cap d’Ail, qui n’était pas en situation de compétence liée, n’a pas sollicité les observations de la SCI Mougins Maisons avant l’édiction de l’arrêté litigieux et a ainsi méconnu la garantie attachée au principe du contradictoire ;

- les travaux en cause, consistant en la reconstruction de murs de soutènement, ne nécessitaient aucune autorisation d’urbanisme, en vertu de l’article R. 421-3 du code de l’urbanisme ; les dispositions du règlement du plan local d’urbanisme métropolitain de la métropole Nice-Côte d’Azur autorise la restauration ou la reconstruction à l’identique des murs de restanque ; il en est de même des escaliers qui, dès lors qu’ils constituent des accès, ne peuvent être qualifiés de construction au sens de ce document d’urbanisme ;

- les travaux en cause devaient être réalisés en urgence compte tenu du risque d’effondrement du terrain ;

- les travaux sont nécessaires à la préservation de la propriété de la SCI Mougins Maisons et leur interruption portent atteinte au droit de propriété et est constitutive d’un détournement de pouvoir.

Par deux mémoires en intervention, enregistrés les 10 janvier et 23 juillet 2025, la commune de Cap d’Ail, représentée par M^e Kattineh-Borgnat, demande que la requête soit rejetée.

Elle fait valoir que (qu’) :

- les conclusions présentées à son encontre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont irrecevables ;

- aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Par un mémoire en défense, enregistré le 30 juillet 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir qu’aucun des moyens de la requête n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Claudé-Mougel,

- les conclusions de M. Quenette, rapporteur public,

- et les observations de M^e Balme, avocat des appelants.

Considérant ce qui suit :

1. La SCI Mougins Maisons est propriétaire d’une parcelle cadastrée section AI n° 9, située 10 allée Mala, sur le territoire de la commune de Cap d’Ail. Le 15 décembre 2020, un agent assermenté a constaté la réalisation d’une construction créatrice d’emprise au sol d’une superficie de 10 m² et d’une hauteur d’environ 1,80 mètres. Le 22 janvier 2021, le maire de ladite commune a mis en demeure la SCI Mougins Maisons d’interrompre ces travaux réalisés sans autorisation d’urbanisme et en méconnaissance des dispositions régissant la zone Nlr du plan local d’urbanisme de la métropole Nice-Côte d’Azur, ainsi qu’en raison du risque d’endommagement irréversible d’un site remarquable identifié par la directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes. Le 19 mars 2021, le même agent assermenté a constaté la poursuite des travaux, par la réalisation d’une construction d’une hauteur d’environ 1,80 mètres et d’une superficie de 20 m² créatrice d’emprise au sol. Par un arrêté du 6 avril 2021, le maire de Cap d’Ail a à nouveau mis en demeure la SCI Mougins Maisons d’interrompre ces travaux. Cette dernière, ainsi que M. D…, la SA Oso GMBH, la SA B… Ventures GMBH et M^me B… relèvent appel du jugement du 23 juillet 2024 par lequel le tribunal administratif de Nice a rejeté leur requête tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur l’intervention :

2. Aux termes de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme : « Les infractions aux dispositions des titres Ier, II, III, IV et VI du présent livre sont constatées par tous officiers ou agents de police judiciaire ainsi que par tous les fonctionnaires et agents de l’Etat et des collectivités publiques commissionnés à cet effet par le maire ou le ministre chargé de l’urbanisme suivant l’autorité dont ils relèvent et assermentés. Les procès-verbaux dressés par ces agents font foi jusqu’à preuve du contraire./ (…) Lorsque l’autorité administrative et, au cas où il est compétent pour délivrer les autorisations, le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent ont connaissance d’une infraction de la nature de celles que prévoient les articles L. 480-4 et L. 610-1, ils sont tenus d’en faire dresser procès-verbal./ Copie du procès-verbal constatant une infraction est transmise sans délai au ministère public. (…) » L’article L. 480-2 du même code dispose : « L’interruption des travaux peut être ordonnée soit sur réquisition du ministère public agissant à la requête du maire, du fonctionnaire compétent ou de l’une des associations visées à l’article L. 480-1, soit, même d’office, par le juge d’instruction saisi des poursuites ou par le tribunal correctionnel. L’interruption des travaux peut être ordonnée, dans les mêmes conditions, sur saisine du représentant de l’Etat dans la région ou du ministre chargé de la culture, pour les infractions aux prescriptions établies en application des articles L. 522-1 à L. 522-4 du code du patrimoine. / (…) Dès qu’un procès-verbal relevant l’une des infractions prévues à l’article L. 480-4 du présent code a été dressé, le maire peut également, si l’autorité judiciaire ne s’est pas encore prononcée, ordonner par arrêté motivé l’interruption des travaux. Copie de cet arrêté est transmise sans délai au ministère public. (…). » L’article L. 610-1 dispose : « En cas d’infraction aux dispositions des plans locaux d’urbanisme, les articles L. 480-1 à L. 480-9 sont applicables (…) ».

3. Lorsqu’il exerce le pouvoir de faire dresser procès-verbal d’une infraction à la législation sur les permis de construire et celui de prendre un arrêté interruptif de travaux qui lui sont attribués par les articles L. 480-1 et L. 480-2 du code de l’urbanisme, le maire agit en qualité d’autorité de l’Etat. La commune de Cap d’Ail, qui a ainsi la qualité d’intervenante et non de partie à l’instance, justifie d’un intérêt au maintien de l’arrêté en litige. Son intervention en défense doit donc être admise.

Sur la régularité du jugement :

4. D’une part, aux termes de l’article R. 741-7 du code de justice administrative : « Dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d’appel, la minute de la décision est signée par le président de la formation de jugement, le rapporteur et le greffier d’audience. »

5. Il ressort du dossier de première instance que, contrairement à ce que soutiennent les appelants, la minute du jugement est signée des personnes désignées par les dispositions citées au point précédent.

6. D’autre part, aux termes de l’article R. 711-3 du code de justice administrative : « Si le jugement de l’affaire doit intervenir après le prononcé de conclusions du rapporteur public, les parties ou leurs mandataires sont mis en mesure de connaître, avant la tenue de l’audience, le sens de ces conclusions sur l’affaire qui les concerne. (…) » La communication du sens des conclusions a pour objet de mettre les parties en mesure d’apprécier l’opportunité d’assister à l’audience publique, de préparer, le cas échéant, les observations orales qu’elles peuvent y présenter, après les conclusions du rapporteur public, à l’appui de leur argumentation écrite et d’envisager, si elles l’estiment utile, la production, après la séance publique, d’une note en délibéré. En conséquence, les parties ou leurs mandataires doivent être mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, à peine d’irrégularité de la décision rendue, l’ensemble des éléments du dispositif de la décision que le rapporteur public compte proposer à la formation de jugement d’adopter, à l’exception de la réponse aux conclusions qui revêtent un caractère accessoire, notamment celles qui sont relatives à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

7. Il ressort également du dossier de première instance que le rapporteur public a mis en ligne le sens de ses conclusions le 21 juin 2024 à 10 h en vue d’une audience publique qui s’est tenue le 25 juin suivant à 10h15. Les parties ont ainsi été mis en mesure de connaître, dans un délai raisonnable avant l’audience, le sens des conclusions.

Sur le bien-fondé du jugement :

8. En premier lieu, aux termes de l’article L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l’article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d’une procédure contradictoire préalable » Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d’être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / 1° (…) de manière générale, constituent une mesure de police (…) » La décision par laquelle le maire ordonne l’interruption des travaux en application de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme est au nombre des mesures de police qui doivent être motivées, qui ne peut dès lors intervenir qu’après que son destinataire a été mis à même de présenter ses observations, en application de ces dispositions du code des relations entre le public et l’administration.

9. Il ressort des pièces du dossier qu’à la suite du procès-verbal dressé le 19 mars 2021, le maire de Mougins a adressé le 24 mars suivant à la SCI Mougins Maisons ainsi qu’à ses associés une lettre les informant de la consistance des travaux opérés, malgré l’arrêté interruptif du 22 janvier 2021, en les informant de ce que ces travaux sont susceptibles de poursuites pénales. Le 2 avril 2021, la SCI Mougins Maison a présenté des observations, portant notamment sur la nature des travaux réalisés. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent ne peut dès lors qu’être écarté comme manquant en fait.

10. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme dans sa version alors applicable : « Les constructions nouvelles doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire, à l’exception : / a) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-2 à R. 421-8-2 qui sont dispensées de toute formalité au titre du code de l’urbanisme ; / b) Des constructions mentionnées aux articles R. 421-9 à R. 421-12 qui doivent faire l’objet d’une déclaration préalable. » Aux termes de l’article R. 421-3 du même code : « Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu’ils sont implantés dans un secteur sauvegardé dont le périmètre a été délimité : a) Les murs de soutènement (…) »

11. Ainsi qu’il a été dit au point 1, un agent assermenté de la commune a constaté le 19 mars 2021 l’édification sur la parcelle cadastrée section AI n° 9 l’édification d’une construction d’une hauteur d’environ 1,80 mètres et d’une superficie de 20 m² créatrice d’emprise au sol. Alors qu’il ressort des photographies jointes à ce constat que la construction en cause comporte une couverture ainsi que des ouvertures sur un espace intérieur, les appelants ne peuvent sérieusement soutenir que la réalisation de ces travaux ne seraient pas subordonnés à la délivrance préalable d’une autorisation en application de l’article R. 421-1 du code de l’urbanisme au motif qu’ils consisteraient en l’édification de mur de soutènement au sens de l’article R. 421-3 de ce code. Ce moyen ne peut qu’être écarté.

12. En troisième lieu, si les appelants soutiennent que les travaux en cause devaient être réalisés en urgence compte tenu du risque d’effondrement du terrain et, par ailleurs, qu’ils sont nécessaires à la préservation de la propriété de la SCI Mougins Maisons, et que leur interruption porte atteinte au droit de propriété et est constitutive d’un détournement de pouvoir, ils n’assortissent pas ces moyens des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé. Au demeurant, ainsi qu’il a été dit au point précédent, ces travaux sont allés bien au-delà de la mise en sécurité du terrain en aménageant un espace intérieur.

13. Il résulte de ce qui précède que la SCI Mougins Maisons et autres ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nice a rejeté leur demande. Par voie de conséquence, leurs conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée à cet égard par la commune de Mougins.

Sur l’amende pour recours abusif :

14. Aux termes de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l’auteur d’une requête qu’il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ».

15. La requête de la SCI Mougins Maisons, qui a poursuivi des travaux réalisés sans autorisation en dépit d’un arrêté de mise en demeure du maire de Cap d’Ail, présente un caractère abusif au sens de l’article R. 741-12 du code de justice administrative. Il y a ainsi lieu de condamner la SCI Mougins Maisons, M. C… D…, la SA Oso GMBH, la SA B… Ventures GMBH et M^me A… B… à payer chacun une amende de 1 000 euros.

D É C I D E

Article 1er : L’intervention de la commune de Cap d’Ail est admise.

Article 2 : La requête de la SCI Mougins Maisons et autres est rejetée.

Article 3 : la SCI Mougins Maisons, M. C… D…, la SA Oso GMBH, la SA B… Ventures GMBH et M^me A… B… sont condamnés à payer chacun une amende de 1 000 euros en application de l’article R. 741-12 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la SCI Mougins Maisons, à M. C… D…, à la SA Oso GMBH, à la SA B… Ventures GMBH, à M^me A… B…, à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, à la commune de Cap d’Ail et au directeur départemental des finances publiques des Alpes-Maritimes.

Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes et au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Nice

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026, où siégeaient :

- M. Portail, président,

- M^me Hameline, présidente-assesseure,

- M. Claudé-Mougel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 2 avril 2026.