Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Cefiac Formation et sa présidente M^me A B ont demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise d’annuler les décisions des 27 mars 2019 et 16 juillet 2019 par lesquelles la somme de 17 958,91 euros a été solidairement mise à leur charge.

Par un jugement n° 1911563 du 15 septembre 2022, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté leur demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 14 novembre 2022, la SELARL MMJ, en qualité de liquidateur judiciaire de la SAS Cefiac Formation, et M^me B, représentées par M^e Azouaou, demandent à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) d’annuler ces décisions ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles soutiennent que :

— le jugement est insuffisamment motivé ;

— le tribunal a omis de répondre à un moyen ;

— le jugement est entaché d’erreurs de droit et d’appréciation ;

— en considérant à tort que le contrôle diligenté pouvait s’étendre à toutes les dépenses sociales, y compris à celles qui n’étaient pas utiles à l’activité de formation elle-même, le jugement méconnaît les dispositions de l’article L. 6362-5 du code du travail, interprétées par la circulaire DGEFP n° 2011-26 du 15 novembre 2011 relative aux textes modifiant les droits et obligations des dispensateurs de formation et adaptant le contrôle, ainsi que par la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-273 du 21 septembre 2012 (considérant n°11) ;

— la société n’a fait l’objet de ce contrôle étendu que parce qu’elle a bénéficié de fonds publics ; il y a ainsi rupture d’égalité entre les organismes de formation professionnelle continue financés par des fonds publics et ceux financés par des fonds privés, qui ne font pas l’objet d’un contrôle de l’intégralité de leurs dépenses ;

— les dépenses rejetées sont justifiées, car rattachables à l’activité de formation et bien-fondées.

Par un mémoire en défense, enregistré 14 février 2023, la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la SAS Cefiac Formation.

Elle soutient que :

— la décision rendue le 16 juillet 2019 sur le recours préalable obligatoire des requérantes s’est substituée à la décision initiale du 27 mars 2019, de telle sorte que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision du 27 mars 2019 sont irrecevables ;

— les moyens des requérantes ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 24 septembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 24 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code du travail ;

— la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-273 QPC du 21 septembre 2012 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Hameau, rapporteure,

— les conclusions de M. Lerooy, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. La SAS Cefiac formation avait pour activité, outre la formation professionnelle continue, le conseil et la vente de matériel informatique et bureautique. Les services de l’Etat ont procédé au contrôle administratif et financier des activités de formation professionnelle continue réalisées par cet organisme en 2015, 2016 et 2017. A la suite de ce contrôle, le préfet de la région Ile-de-France a décidé le 27 mars 2019, puis, après avoir été saisi d’un recours administratif préalable obligatoire, le 16 juillet 2019, que la somme de 17 958,91 euros ne pouvait pas être retenue comme dépense de formation. Il a en effet estimé que cette somme correspondait à des dépenses dont la réalité, le rattachement à l’activité de formation professionnelle ou le bien-fondé n’étaient pas justifiés au titre des exercices clos en 2015 et 2016. Il en a ordonné le reversement au Trésor public par la SAS Cefiac Formation, solidairement avec sa présidente Mme B. Le mandataire liquidateur de la société et M^me B font appel du jugement rendu le 15 septembre 2022, par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté la requête à fin d’annulation des décisions des 27 mars 2019 et 16 juillet 2019 dont la SAS Cefiac Formation et sa présidente l’avaient saisi.

Sur la recevabilité des conclusions d’annulation dirigées contre la décision du 27 mars 2019 :

2. Aux termes de l’article R. 6362-6 du code du travail : « L’intéressé qui entend contester la décision administrative qui lui a été notifiée en application de l’article R. 6362-4, saisit d’une réclamation, préalablement à tout recours pour excès de pouvoir, l’autorité qui a pris la décision. () ».

3. Il résulte de ces dispositions que le recours administratif formé en application de ces dispositions a le caractère d’un recours administratif préalable obligatoire. Dès lors, la décision du préfet de la région Ile-de-France du 16 juillet 2019 s’est entièrement substituée à celle du 27 mars 2019, laquelle a disparu de l’ordonnancement juridique. Par suite, les conclusions tendant à l’annulation de cette dernière décision sont irrecevables.

Sur la régularité du jugement :

4. Le tribunal a pris en considération l’ensemble des éléments soumis à son appréciation et a répondu par un jugement qui est suffisamment motivé à l’ensemble des moyens soulevés dans la demande et en particulier, au point 11, au moyen tiré de ce que les dépenses rejetées n’auraient pas été exclusivement financées par des fonds privés. Par suite, le moyen tiré de ce que le jugement serait insuffisamment motivé doit être écarté.

5. Aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés. ». La SELARL MMJ et M^me B soutiennent que le tribunal administratif aurait omis de répondre au moyen tiré de ce que la somme litigieuse a été mise à la charge des demanderesses de première instance sans que préalablement, il n’ait été vérifié si cette somme avait été effectivement financée par des personnes publiques ou des employeurs au titre de leur obligation de contribuer au financement de la formation professionnelle continue. Le tribunal administratif y a toutefois répondu au point 11 du jugement attaqué. Le moyen tiré de cette prétendue omission doit être écarté.

6. Hormis dans le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. La SELARL MMJ et M^me B ne peuvent donc utilement se prévaloir d’erreurs de droit ou d’appréciation qu’auraient commises les premiers juges pour demander l’annulation du jugement attaqué.

Sur la légalité de la décision du 16 juillet 2019 :

En ce qui concerne le cadre juridique :

7. Aux termes de l’article L. 6361-1 du code du travail, dans sa version applicable au litige : « L’Etat exerce un contrôle administratif et financier sur les dépenses de formation exposées par les employeurs au titre de leur obligation de participation au développement de la formation professionnelle continue instituée par l’article L. 6331-1 et sur les actions prévues aux articles L. 6313-1 et L. 6314-1 qu’ils conduisent, financées par l’Etat, les collectivités territoriales, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels, l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 ou les organismes agréés pour collecter ou gérer les fonds de la formation professionnelle continue. ». Aux termes de l’article L. 6361-2 du même code : " L’État exerce un contrôle administratif et financier sur : / 1° Les activités en matière de formation professionnelle continue conduites par : / () c) Les organismes de formation et leurs sous-traitants ; () « . Aux termes de l’article L. 6361-3 de ce code, dans sa rédaction applicable au litige : » Le contrôle administratif et financier des dépenses et activités de formation porte sur l’ensemble des moyens financiers, techniques et pédagogiques, à l’exclusion des qualités pédagogiques, mis en œuvre pour la formation professionnelle continue. / Ce contrôle peut porter sur tout ou partie de l’activité, des actions de formation ou des dépenses de l’organisme « . Aux termes de l’article L. 6362-5 du même code : » Les organismes mentionnés à l’article L. 6361-2 sont tenus, à l’égard des agents de contrôle mentionnés à l’article L. 6361-5 : / 1° De présenter les documents et pièces établissant l’origine des produits et des fonds reçus ainsi que la nature et la réalité des dépenses exposées pour l’exercice des activités conduites en matière de formation professionnelle continue ; / 2° De justifier le rattachement et le bien-fondé de ces dépenses à leurs activités ainsi que la conformité de l’utilisation des fonds aux dispositions légales régissant ces activités. / À défaut de remplir ces conditions, les organismes font, pour les dépenses considérées, l’objet de la décision de rejet prévue à l’article L. 6362-10 « . Aux termes de cet article L. 6362-10 : » Les décisions de rejet de dépenses et de versement mentionnées au présent livre prises par l’autorité administrative ne peuvent intervenir, après la notification des résultats du contrôle, que si une procédure contradictoire a été respectée « . Enfin, aux termes de l’article L. 6362-7 du même code : » Les organismes prestataires d’actions de formation entrant dans le champ de la formation professionnelle continue au sens de l’article L. 6313-1 versent au Trésor public, solidairement avec leurs dirigeants de fait ou de droit, une somme égale au montant des dépenses ayant fait l’objet d’une décision de rejet en application de l’article L. 6362-10 ".

8. Par sa décision n° 2012-273 QPC du 21 septembre 2012 déclarant l’article L. 6362-5 du code du travail conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel a relevé que " le livre III de la sixième partie du code du travail organise l’accès des travailleurs à la formation professionnelle continue et réglemente notamment les conditions dans lesquelles cette formation est financée ; qu’à ce titre, l’article L. 6331-1 du même code impose aux employeurs de participer au financement d’actions de formation professionnelle continue ; que les actions conduites au titre de cette formation bénéficient en outre de financements publics ".

9. Il a également relevé que le contrôle des organismes prestataires d’activités de formation professionnelle continue « est destiné à vérifier que les sommes versées par les personnes publiques en faveur de la formation professionnelle ou par les employeurs au titre de leur obligation de contribuer au financement de la formation professionnelle continue sont affectées à cette seule fin ». Dès lors, l’administration ne pourrait légalement imposer à un organisme de formation le versement au Trésor public de sommes correspondant à des dépenses qui n’auraient pas été financées par des personnes publiques ou des employeurs à ce titre. Toutefois le contrôle administratif et financier dont ces organismes font l’objet a vocation à s’étendre à l’ensemble de leurs dépenses, dont ils doivent pouvoir justifier de l’utilité au titre de leurs actions de formation, par l’établissement d’un lien, direct ou indirect, entre leurs dépenses et ces actions.

10. Le Conseil constitutionnel a enfin considéré que ni la liberté d’entreprendre ni aucune autre exigence constitutionnelle ne fait obstacle à ce que les organismes prestataires d’activités de formation professionnelle continue soient soumis à ce contrôle.

En ce qui concerne la légalité de la décision en litige :

11. D’abord, compte tenu de ce qui a été exposé aux points 8 et 9 du présent arrêt, la SELARL MMJ et M^me B ne sont pas fondées à soutenir qu’en contrôlant l’ensemble des dépenses que la SAS Cefiac Formation a exposées au titre de son activité de formation au cours des exercices en litige, l’administration aurait méconnu le principe constitutionnel d’égalité devant la loi, ni les dispositions précitées du code du travail. Au surplus, la SELARL MMJ et M^me B ne sauraient utilement se prévaloir de la circulaire DGEFP n° 2011-26 du 15 novembre 2011 qui est dépourvue de caractère réglementaire.

12. Ensuite, la SELARL MMJ et M^me B, qui n’allèguent pas que les dépenses dont il a été ordonné le reversement au Trésor public constitueraient des charges déductibles rattachées à l’une ou plusieurs des activités de la SAS Cefiac Formation autres que celle de formation, affirment en revanche que ces dépenses auraient été financées par des fonds privés à l’exclusion de fonds publics. Elles se prévalent du grand nombre de formations réalisées par la SAS Cefiac Formation en 2015 et 2016, mis en regard du faible montant de la somme à reverser. Elles entendent également en justifier par la production des liasses fiscales de la SAS Cefiac Formation correspondant aux exercices contrôlés ainsi que d’une « attestation de chiffre d’affaires », datée du 16 décembre 2019 et établie par l’expert-comptable de la société, aux termes de laquelle « le chiffre d’affaires de la SAS Cefiac Formation s’élevait à 1 077 822 euros en 2015 (dont 255 179 euros ont été financés par des entreprises privées ou des OPCA) et à 1 937 520 euros en 2016 (dont 166 225 euros ont été financés par des entreprises privées ou des OPCA) ». Par cette affirmation et ces éléments, cependant, le liquidateur de la SAS Cefiac Formation et M^me B ne sauraient être regardés comme " [présentant] les documents et pièces établissant l’origine des produits et des fonds reçus " ni, a fortiori, comme justifiant du financement, au moyen des produits et fonds reçus d’entreprises privées, des dépenses de formation engagées au cours des deux exercices litigieux.

13. Enfin, il résulte de l’instruction que le préfet de la région Ile-de-France a rejeté, par la décision litigieuse, des dépenses effectuées notamment auprès de cavistes, traiteurs, restaurants, en supermarché ou en pharmacie, non en raison de leur nature même, mais au motif que leur réalité n’était pas justifiée ou que le lien, direct ou indirect, avec l’activité de formation de la SAS Cefiac Formation n’était pas établi, compte tenu des lieux où la dépense a été exposée, des horaires de facturation et de l’absence d’éléments suffisamment précis. La SELARL MMJ et M^me B n’allèguent pas que les dépenses rejetées constitueraient des charges déductibles rattachées à l’une ou plusieurs des activités de la SAS Cefiac Formation, autres que celle de formation. En outre, ni la vraisemblance alléguée, ni les quelques factures ou tickets de carte bancaire déjà produits en première instance et dont les mentions sont imprécises quand d’ailleurs elles sont lisibles, ne sauraient suffire à justifier du caractère rattachable des dépenses rejetées à l’activité de formation professionnelle continue de la SAS Cefiac Formation ni, a fortiori, de leur bien-fondé. Dès lors, la SELARL MMJ et M^me B ne sont pas fondées à contester le rejet des dépenses en litige.

14. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la SELARL MMJ et de M^me B aux fins d’annulation des décisions contestées doivent être rejetées. Par voie de conséquence, leurs conclusions tendant au versement des frais d’instance doivent également être rejetées.

D E C I D E  :

Article 1er : La requête de la SELARL MMJ et de M^me B est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié la SELARL MMJ, en qualité de liquidateur judiciaire de la SAS Cefiac Formation, à M^me A B et à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles.

Délibéré après l’audience du 18 mars 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Versol, présidente de chambre,

M^me Le Gars, présidente assesseure,

M^me Hameau, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 1er avril 2025.

La rapporteure,

M. HameauLa présidente,

F. VersolLa greffière,

C. Drouot

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,