Vu la procédure suivante :

Par une requête, un mémoire et des pièces complémentaires, enregistrées les 25 janvier 2023, 20 février 2023 et 7 décembre 2023, la société par actions simplifiée (SAS) Frida, représentée par M^e Baltazar, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 2 janvier 2023 par lequel le maire de la commune de Bordeaux a suspendu l’exercice de ses activités professionnelles sur la terrasse de son établissement ;

2°) de mettre à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision a été signée par une autorité incompétente ;

— la décision a été prise par une autorité incompétente dès lors que le préfet est le seul à pouvoir prendre des mesures de police spéciale des débits de boissons sur le fondement de l’article L. 3332-15 du code de la santé publique, de prononcer des mesures sur le fondement de l’article R. 1336-3 du code de la santé publique ou de suspendre l’exercice d’activités sur le fondement de l’article L. 171-8 du code de l’environnement ;

— la procédure suivie est irrégulière en ce que les faits n’ont pas été constatés par les agents mentionnés à l’article L. 3332-15 du code de la santé publique ;

— la décision, qui mentionne les articles R. 1336-4 et suivants du code de la santé publique, est fondée sur des dispositions inapplicables dès lors que l’établissement ne diffuse pas de sons amplifiés ;

— la mesure n’est pas nécessaire dès lors que le trouble à l’ordre public n’est pas établi ;

— la décision est disproportionnée en ce qu’elle n’est assortie d’aucune amplitude horaire et ne tient pas compte des mesures déjà prises ou proposées par la société requérante ; elle ne précise pas non plus les travaux auxquels est conditionnée la levée de la suspension ; les voisins ne sauraient en outre se prévaloir de leur propre turpitude dès lors qu’ils ont percé des ouvertures illégales donnant sur la terrasse en litige ;

— le maire de la commune de Bordeaux a détourné la procédure prévue par les dispositions du code de la santé publique en prenant la décision litigieuse.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 décembre 2023, la commune de Bordeaux, représentée par le cabinet HMS Atlantique Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la SAS Frida la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Une pièce, présentée pour la société Frida, a été enregistrée le 5 octobre 2023.

Par ordonnance du 23 novembre 2023, la clôture d’instruction a été fixée au 20 décembre 2023.

Un mémoire, présenté pour la société Frida, a été enregistré le 9 mai 2024.

Vu :

— l’ordonnance n° 2300383 du 17 février 2023 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Bordeaux a suspendu l’exécution de l’arrêté du 2 janvier 2023 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— le code général des collectivités territoriales ;

— le code de l’environnement ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Zuccarello,

— les conclusions de M^me Denys, rapporteure publique,

— les observations de M^e Baltazar, représentant la société Frida,

— et les observations de M^e Lefort, représentant la commune de Bordeaux.

Considérant ce qui suit :

1. A la suite de la constatation de nuisances sonores, le maire de la commune de Bordeaux a, par un arrêté du 2 janvier 2023, décidé de suspendre, à compter de la notification de cet arrêté, l’exercice de toute activité professionnelle sur la terrasse de l’établissement Frida, située dans la cour intérieure de l’immeuble sis 27-29 rue Buhan à Bordeaux et exploitée par la société par actions simplifiées (SAS) Frida, jusqu’à la réalisation des aménagements de mise en conformité et la fourniture d’un certificat établi par un bureau d’études spécialisé en acoustique attestant du respect pour le voisinage des émergences admises par l’article R. 1336-7 du code de la santé publique. Par une ordonnance du 17 février 2023, le juge des référés du tribunal a suspendu l’exécution de cet arrêté. Par la présente requête, la société Frida demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 2 janvier 2023.

2. Aux termes de l’article R. 1336-4 du code de la santé publique : « Les dispositions des articles R. 1336-5 à R. 1336-11 s’appliquent à tous les bruits de voisinage à l’exception de ceux qui proviennent des infrastructures de transport et des véhicules qui y circulent, des aéronefs, des activités et installations particulières de la défense nationale, des installations nucléaires de base, des installations classées pour la protection de l’environnement ainsi que des ouvrages des réseaux publics et privés de transport et de distribution de l’énergie électrique soumis à la réglementation prévue à l’article 19 de la loi du 15 juin 1906 sur les distributions d’énergie. / Lorsqu’ils proviennent de leur propre activité ou de leurs propres installations, sont également exclus les bruits perçus à l’intérieur des mines, des carrières, de leurs dépendances et des établissements mentionnés aux articles L. 4111-1 et L. 4111-3 du code du travail à l’exclusion de ceux exerçant une activité définie à l’article R. 1336-1 () ». Aux termes de l’article R. 1336-5 du même code : « Aucun bruit particulier ne doit, par sa durée, sa répétition ou son intensité, porter atteinte à la tranquillité du voisinage ou à la santé de l’homme, dans un lieu public ou privé, qu’une personne en soit elle-même à l’origine ou que ce soit par l’intermédiaire d’une personne, d’une chose dont elle a la garde ou d’un animal placé sous sa responsabilité ». Aux termes de l’article R. 1336-11 dudit code : « Lorsqu’elle a constaté l’inobservation des dispositions prévues aux articles R. 1336-6 à R. 1336-10, l’autorité administrative compétente peut prendre une ou plusieurs des mesures prévues à l’article L. 171-8 du code de l’environnement ».

3. Aux termes de l’article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale (). ». Aux termes de l’article L. 2212-2 du même code : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique () ».

4. Aux termes de l’article L. 171-8 du code de l’environnement : « I.- Indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées, en cas d’inobservation des prescriptions applicables en vertu du présent code aux installations, ouvrages, travaux, aménagements, opérations, objets, dispositifs et activités, l’autorité administrative compétente met en demeure la personne à laquelle incombe l’obligation d’y satisfaire dans un délai qu’elle détermine. En cas d’urgence, elle fixe, par le même acte ou par un acte distinct, les mesures nécessaires pour prévenir les dangers graves et imminents pour la santé, la sécurité publique ou l’environnement. / II.- Si, à l’expiration du délai imparti, il n’a pas été déféré à la mise en demeure, aux mesures d’urgence mentionnées à la dernière phrase du I du présent article (), l’autorité administrative compétente peut arrêter une ou plusieurs des sanctions administratives suivantes : () 3° Suspendre le fonctionnement des installations ou ouvrages, l’utilisation des objets et dispositifs, la réalisation des travaux, des opérations ou des aménagements ou l’exercice des activités jusqu’à l’exécution complète des conditions imposées et prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de la personne mise en demeure () ».

5. En vertu des dispositions citées aux points 2 à 4, il incombe au maire de prendre les mesures appropriées pour empêcher sur le territoire de sa commune les bruits excessifs de nature à troubler le repos et la tranquillité des habitants, notamment celles prévues à l’article L. 171-8 du code de l’environnement lorsque des émergences sonores dépassent les seuils fixés par les articles R. 1336-6 à R. 1336-10 du code de la santé publique. Il peut ainsi suspendre l’activité à l’origine de nuisances sonores, à la condition d’avoir préalablement mis en demeure en vain le responsable de celles-ci de réaliser les travaux de nature à les éviter.

6. Il ressort des pièces du dossier que des nuisances sonores ont été signalées à plusieurs reprises par des riverains dont les deux logements comportaient des fenêtres ouvrant sur l’arrière-cour du restaurant exploité par la société requérante depuis 2017. Pour justifier de l’existence d’un trouble à l’ordre public et de la nécessité de suspendre l’activité de la terrasse en conséquence, la commune s’est fondée sur des mesurages sonométriques, réalisés par un inspecteur de salubrité publique en 2019, 2020 et 2021, ainsi que sur un procès-verbal de contravention établi sur la base de mesures réalisées en juin 2022, lesquels relèvent un niveau sonore en moyenne quatre fois supérieur aux seuils maximum fixés par les dispositions de l’article R. 1336-7 du code de la santé publique, après déduction du bruit résiduel non imputable à l’activité en cause. Ces mesures ont été confirmées par un expert acoustique, diligenté par la société requérante à la suite de la mise en demeure adressée par la commune le 25 août 2022. A cet égard, la circonstance que l’établissement aurait été temporairement fermé à la date de la décision attaquée du fait d’un départ en vacances du propriétaire ou encore qu’aucune plainte pénale déposée par les riverains n’aurait jusqu’alors abouti est sans incidence sur la caractérisation de l’existence d’un trouble à l’ordre public dès lors que les nuisances sonores ont été constatées à plusieurs reprises sur les années précédant l’édiction de l’arrêté litigieux.

7. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment du jugement du 2 août 2018 du tribunal de grande instance de Bordeaux, que le couple de riverains à l’origine de la plupart des signalements, qui a acquis en 2010 le logement situé au rez-de-chaussée alors que l’arrière-cour était déjà exploitée dans le cadre d’une activité de restauration, y a percé quatre ouvertures illégales donnant sur cette cour et que le tribunal de grande instance a toléré, au regard de l’incidence réelle des ouvertures illégales sur les droits de vue de l’exploitant, que les vues soient simplement transformées en jours équipés de verres dormants et que les parties hautes oscillo battantes soient conservées. Il ressort d’autre part de ce jugement que les fenêtres situées au premier étage, où réside le second riverain se plaignant des nuisances sonores, et qui sont antérieures à 1966, sont également illégales au regard des dispositions applicables, bien que des servitudes de jours et de vues aient été constituées. Il ressort des pièces du dossier que la survenance du trouble à l’ordre public résultant du dépassement des seuils de niveau sonore fixés par les dispositions de l’article R. 1336-7 du code de la santé publique, tel que constaté par des mesurages sonométriques effectués chez les riverains de la terrasse de l’établissement Frida, n’a été rendue possible que par le percement d’ouvertures illégales par ces riverains, qui, au demeurant, ont acquis leur propriété alors que l’arrière-cour de l’établissement était déjà exploitée dans le cadre d’une activité de restauration. En outre, il ressort des pièces du dossier que la société Frida a proposé la mise en œuvre de diverses solutions à court et moyen termes afin de mettre fin aux nuisances sonores, notamment la pose de sur-fenêtres permettant l’isolation phonique des logements des riverains incommodés, la modification du revêtement de la terrasse afin de limiter la propagation des bruits ou encore la pose d’une pergola ou d’une verrière, solutions dont elle a estimé les coûts et le moyen de financement. Les riverains se sont toutefois opposés à la réalisation de ces travaux, en particulier en ce qui concerne la pose de sur-fenêtres sur les ouvertures de leur logement, et ont refusé de s’engager dans la démarche de médiation engagée par la commune de Bordeaux en 2017. Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances, dont le maire de Bordeaux aurait dû tenir compte avant de prendre l’arrêté litigieux, la nécessité de prendre la mesure litigieuse n’est pas établie.

8. En outre, il ressort des pièces du dossier que la société requérante, à la suite de la réception de la mise en demeure adressée par le maire de Bordeaux, a eu recours à un expert acoustique qui a confirmé, en l’état de ses connaissances et alors que les travaux devaient encore être engagés, la pertinence de certaines de ses solutions, et en particulier de l’installation de sur-fenêtres, qui permettraient de ramener les bruits perçus aux valeurs réglementaires. Si les conclusions de cet expert acoustique précisaient que des études complémentaires étaient nécessaires, la société requérante a démontré, à la suite de la réception de la mise en demeure, sa volonté de s’engager dans la réalisation de travaux de nature à réduire les nuisances constatées, mais n’a pas été mise en mesure, compte tenu du délai entre la réception de la mise en demeure et l’édiction de la mesure litigieuse, de procéder à la réalisation de ces études complémentaires et de commencer à mettre en œuvre les travaux proposés, auxquels les riverains, qui se sont pourtant placé dans cette situation illégitime, ont au demeurant manifesté leur opposition. De surcroît, le maire de la commune de Bordeaux a remis en cause l’ensemble des solutions proposées par la société requérante en se bornant à faire état du caractère insatisfaisant des solutions proposées en raison d’une impossibilité des riverains de « vivre les fenêtres fermées » alors qu’ainsi qu’il a été dit ces fenêtres n’ont pas d’existence légale, de la nécessité de réaliser des études complémentaires et d’établir un échéancier précis des travaux, sans toutefois mettre la société Frida en mesure de transmettre de telles pièces avant de prononcer la suspension de son activité dans l’arrière-cour de l’immeuble. Ainsi, compte tenu de l’ensemble de ces éléments et de l’impact considérable que présenterait sur le chiffre d’affaires de la société Frida la suspension de son activité dans l’arrière-cour de l’immeuble, dont la part dans le chiffre d’affaires est estimée à plus de 50 % par un expert-comptable, la mesure de suspension litigieuse doit être regardée comme disproportionnée au regard de la liberté du commerce et de l’industrie dont la société requérante se prévaut.

9. Il résulte de ce qui précède que l’arrêté par lequel le maire de la commune de Bordeaux a suspendu l’exercice des activités professionnelles sur la terrasse de l’établissement Frida jusqu’à sa mise en conformité avec les dispositions du code de la santé publique doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés par cette société.

10. Enfin, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Bordeaux la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, il n’y pas lieu de mettre à la charge de la société requérante, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la commune de Bordeaux sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : L’arrêté du maire de Bordeaux du 2 janvier 2023 est annulé.

Article 2 : La commune de Bordeaux versera à la SAS Frida la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune de Bordeaux au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Frida et à la commune de Bordeaux.

Délibéré après l’audience du 15 mai 2024, à laquelle siégeaient :

— M^me Zuccarello, présidente,

— M^me Jaouën, première conseillère,

— M^me Caste, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 juin 2024.

La rapporteure,

S. JAOUËN

La présidente,

F. ZUCCARELLO

La greffière,

I. MONTANGON

La République mande et ordonne au préfet de la Gironde en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière